第四章 臺灣脈絡下真相知情權之建構與實踐
第二節 法律層次建構之法制
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從而，另一個途徑則是發揮憲法第22 條之承接功能，直接建構出社會大眾 面向之真相知情權；而在此勢必又要再次檢視此一權利是否具有基本權利之品質，
以及該權利之行使是否不妨害社會秩序及公共利益。具體言之，社會大眾之所以 有權向政府主張了解威權歷史之真相，正是國民主權之具體展現，蓋一國之歷史 共業本身即應為全體人民所共同繼受，並透過知悉這段歷史以監督並影響政府決 策，形成統治之正當基礎，而足以使真相知情權該當為一基本權利；再從其目的 乃係為了鞏固民主觀之，應可認為真相知情權之行使當然不妨害社會秩序及公共 利益。
綜上，本文於第一節因循著真相知情權之雙面性，分別就被害者及其家屬，
以及一般社會大眾討論可能之憲法位階基礎，在經過分析後，本文以為不論係個 人面向或社會大眾面向意義下之真相知情權憲法基礎，或許都需要透過憲法第 22 條之未列舉權來建構，而無法由既有之列舉權或釋憲實務肯認之權利清單所 涵括。然而，不論是以何種路徑建構出憲法上之真相知情權，如何將其透過法律 來具體形塑才是更為關鍵之問題，以下第二節將就現行與轉型正義脈絡有關之立 法，尤其是與威權統治時期有關之政治檔案公開法制進行爬梳。
第二節 法律層次建構之法制
關於威權統治時期歷史真相之探求，一直都是臺灣長期以來所忽視之面向，
而此一先天性之「營養不良」也導致了後續諸多轉型正義機制在具體實踐時有所 不足。其中，有助於吾人了解過往威權體制運作之管道除了真相調查報告外，更 為重要者應為第一手資料，即記載著威權政府決策過程或實際作為等文書紀錄之 政治檔案656，畢竟縱使是真相調查報告，撰寫者亦需相當程度倚賴政治檔案作為 資訊來源。
因此，本文於第二節將聚焦於資訊公開法制之爬梳，並側重於與威權統治時
656 關於政治檔案之法律上定義，本文將於本節第二項分析《政治檔案條例》時詳述。
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期有關之政治檔案公開部分，檢視其規範是否有助於建構真相知情權，而為了避 免只是流水帳般羅列各個立法例，本文將就現行資訊公開法制各該規範中是否針 對威權統治時期之檔案文書予以特別處理，而區分為「未就威權統治時期檔案特 別處理」以及「就威權統治時期檔案特別處理」兩大脈絡進行系統性比較。
第一項 未就威權統治時期檔案特別處理之資訊公開法制 第一款 《檔案法》
《檔案法》於1999 年公布，2002 年正式施行，作為第一部宣示著「促進檔 案開放與運用」之立法目的657，並賦予人民有權向政府請求檔案公開，藉此滿足 人民「知的權利」，《檔案法》之立法有其劃時代意義658。而所謂「檔案」，依照 該法之定義，係指「各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其 附件」659，並可再以「是否具有永久保存價值」區分為「國家檔案」或「機關檔 案」660兩種類型；並賦予人民得應用檔案，且原則上各檔案主管機關不得拒絕之 權利661。
由以上條文規範可知，《檔案法》所規範之對象基本上係所有已「歸檔管理」
之政府資訊662，而威權統治時期之政府資訊文書之作成時點雖必然早於《檔案法》
657 《檔案法》第 1 條第 1 項：「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功 能，特制定本法。」
658 劉定基、謝碩駿（註 30），頁 7。在此需說明者係，儘管在《檔案法》施行前，於 2001 年即 施行之《行政程序法》於第44 條至第 47 條亦有著「資訊公開」之規範，然撇除現行已刪除之第 44 條與第 45 條，亦不論出發點乃係避免「禁止程序外接觸」之第 47 條，第 46 條在條文規範上 雖然有著賦予人民可向行政機關請求資料卷宗之權利，然該條文性質上應屬於行政程序中之「閱 覽卷宗請求權」，而與本文在此所欲討論之基於轉型正義需求，而請求政府將檔案公開之脈絡並 不相同，亦不限於行政程序，故非本文所檢視之對象，可參閱：謝碩駿，檔案法修正芻議，法令 月刊，64 卷 6 期，頁 68-69 之註 1（2013 年）。
659 《檔案法》第 2 條第 2 款參照之。
660 《檔案法》第 2 條第 3 款：「國家檔案：指具有永久保存價值，而移歸檔案中央主管機關管理 之檔案。」同條第4 款：「機關檔案：指由各機關自行管理之檔案。」
661 《檔案法》第 17 條：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法 律依據不得拒絕。」
662 然而究竟何謂「歸檔」，其實在《檔案法》以及《檔案法施行細則》皆遍尋不著明確定義，學 者謝碩駿指出，「歸檔」之重要性在於其為區分「政府資訊」（歸檔前）與「檔案」（歸檔後）之 時點，現行法卻對此概念漏未規範，實有損法安定性，可參閱：謝碩駿（註658），頁 70-71。
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日觀之669，即可知曉此一規範勢必不利於檔案對外公開應用，而對於真相知情權 之建構無非是一大阻礙。
此外，在實務上，並非所有屆滿30 年保護期限之國家檔案皆可為人民所申 請應用；參照檔案局於 2020 年 2 月 27 日所修正公布之《國家檔案開放應用要 點》，該要點之第8 點第 2 項即指出，若所申請之國家檔案為「機密檔案」、「經 移轉機關表示有嚴重影響國家安全、利益或對外關係推動之虞」，抑或是「檔案 當事人或其繼承人表示不予公開之私文書」者，縱使已屆滿30 年，仍無法對上 開所列之國家檔案進行閱覽、抄錄或複製670。若考量到威權統治時期之政治檔案 有相當程度落於上述特定國家檔案類型之事實，現行《國家檔案開放應用要點》
之規範將導致政治檔案縱然已不再受到30 年之應用限制保護，亦仍無法供人民 申請公開應用，使得《檔案法》原先所欲達到「促進檔案供社會大眾應用」之目 的無法遂行。
從而，《檔案法》雖作為臺灣第一部政府資訊公開法制之立法例，但誠如學 者蘇慧婕所言，《檔案法》基本上係規範法治原則已正常運作之國家所作成之一 般政府決策文書紀錄，然而記錄著威權統治時期人權壓迫遺緒之政治檔案，所承 載之內容則為尚未邁入法治原則及民主原則之國家權力運作機制，且往往有著更 為棘手之公私益衝突情形671，而造就了政治檔案在本質上與一般國家檔案有著相 當程度之差異性，需有賴於立法者進行更細緻地類型化處理672。
669《檔案法施行細則》第23 條第 3 項：「前項三十年期限之計算，以案卷為單位，並以該檔案文 件產生日最晚者為準。」
670 《國家檔案開放應用要點》第 8 點第 2 項：「申請應用屆滿三十年之國家檔案，除有下列情形 之一者外，申請人經保密具結，得於指定場所閱覽、抄錄，並就法規所定限制應用事項以外部分 予以複製：(一) 機密檔案。(二) 經移轉機關表示有嚴重影響國家安全、利益或對外關係推動之 虞者。(三) 檔案當事人或其繼承人表示不予公開之私人文書。」
671 舉例來說，當年受到情治單位不法訊問，因而被迫成為「抓耙子」而「出賣」他人之當事人，
若站在當事人之角度思考，確實可以理解他們不想要這段「黑歷史」為外人所知之顧慮，然而若 站在轉型正義，試圖讓大眾都能了解國家不義體制運作情形之公益考量下，這些紀錄之公開確實 有其必要性；又或者是政治受難者遺留予家人之遺書或日記，此種屬於單純私文書領域之檔案，
則需要有著與一般國家檔案相比之下更高程度之隱私保障，然不可諱言，這些遺書或日記也同時 是側面勾勒不義體制之重要素材，將它們公開亦能有助於大眾了解不義體制之運作。
672 立法院公報（註 371），頁 65-66，蘇慧婕教授發言（2017 年）。
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因此，有鑑於政治檔案之特殊本質以及因此而生之公私益緊張關係，實難期 待僅以一般國家檔案為預設規範對象之《檔案法》能夠處理如此龐雜之問題，而 尚需仰賴其他立法使政治檔案之公開應用更臻完備，並使真相知情權得以具體建 構並落實。
第二款 《政府資訊公開法》
《政府資訊公開法》作為具體落實人民「知的權利」之立法例，於2005 年 公布施行673。其中，立法者對於「政府資訊」之定義採取相當廣泛之定義，但凡 為政府機關於其職權範圍所作成或取得之訊息，且不論該訊息係存在於文書、圖 畫、照片等可直接讀取之媒介物，亦或是需透過技術與輔助方法始能讀取之磁碟、
磁帶等媒介物，皆為《政資法》所指涉之「政府資訊」674。不過，《政資法》與
《檔案法》同樣作為政府資訊公開法制，二者之間關係又是為何？學者謝碩駿指 出，由《政資法》第2 條之規範及立法理由可知675，《政資法》應為政府資訊公 開事宜之普通法，若其他法律針對政府資訊公開另有規範，在法條適用上即應優 先於《政資法》；而檔案既然為已歸檔管理之政府資訊，關於檔案應用開放之事 宜若有特別規範，則應優先適用《檔案法》676。
從而，只要係政府機關業務範圍內所握有之資訊，原則上皆可為人民申請677， 而威權統治時期國家權力運作之政府資訊當然也是《政資法》之規範對象。然而 問題在於，《政資法》雖然對於「政府機關」之定義相當廣泛678，惟若意識到臺
673 下稱政資法。
674 《政資法》第 3 條：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、
圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以 技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」
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