第二章 相關定義與文獻回顧
第二節 法治發展相關意義及內涵
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第二節 法治發展相關意義及內涵
壹、法治發展之過程
有關徵地拆遷之法治發展，主要著眼於 1990 年至 2013 年將近 20 年間之法 治更迭及立法過程的創新，尤其新的拆遷條例《國有土地上房屋徵收與補償條例》
經中華人民共和國國務院第 590 號令，於 2011 年 1 月 19 日國務院第 141 次常務 會議公布施行後，原《城市房屋拆遷管理條例》已被廢止而不再適用13。相較於
《城市房屋拆遷管理條例》係經國務院第 40 次常務會議通過，自 2001 年 11 月 1 日起施行，期間亦經過了 10 年;而《城市房屋拆遷管理條例》當年訂定的目的，
係為廢止 1991 年 3 月 22 日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》，時程亦為 10 年。換言之，中共的土地改革，自 1990 年來，歷經了 2 次的重大改革，1991 年舊《城市房屋拆遷管理條例》，被 2001 年新《城市房屋拆遷管理條例》取代，
而 2001 年新《城市房屋拆遷管理條例》，又被 2011 年《國有土地上房屋徵收與 補償條例》取代。
貳、國有土地上房屋徵收與補償條例確立之原則
14一、徵收補償主體僅有「政府」
在 2011 年以前，一但當地建設主管部門允准了拆遷許可後，開發商就成為 了拆遷主體，而為了追求利潤，開發商將本求利之餘，一定是降低補償費，並且
13 《城市房屋拆遷管理條例》已於 2011 年 1 月 21 日廢止，http://baike.baidu.com/view/58949.htm，
檢索日期 102/2/24。
14 《國有土地上房屋徵收與補償條例》解讀，http://baike.baidu.com/view/3214986.htm，檢索日期 102/2/24。
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把高額的拆遷成本轉嫁到房價，最後由消費者負擔，而這一來一往之間，拆遷人 與被拆遷人角色的矛盾與衝突就由此而生。
2011 年以後，《國有土地上房屋徵收與補償條例》頒布實施，其中第 4 條規 定，市、縣級以上地方人民政府為徵收與補償主體，負責該行政區域的房屋徵收 與補償工作。政府確定為房屋徵收部門，負責組織及進行房屋徵收與補償工作，
並禁止建設單位參與搬遷活動，任何單位和個人都不得採取暴力、威脅或者中斷 供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被徵收人搬遷。
反觀 2001 年的《城市房屋拆遷管理條例》將拆遷方式設計成「行政許可」，
給拆遷人頒發拆遷許可證，等同官方給予開發商先斬後奏的默許及背書，一旦拆 遷補償協議不成，政府一則可能做出不利於被拆遷人的拆遷裁決，再者民眾的權 利受損，政府還可以置身事外，不負拆遷之責，也無怪乎拆遷的矛盾愈演愈烈。
因此，《國有土地上房屋徵收與補償條例》將拆遷許可的方式廢除，所有國 有土地上房屋徵收行為，必須是政府的行政行為，政府不能於行政裁處後脫身，
必須對此負責。被徵收人對政府的徵收決定不服者，不但可以進行「行政復議」，
也可以進行「行政訴訟」。因此，落實政府責任，一旦拆遷過程出現問題，權責 主體非常明確，行政機關就會更謹慎地對待房屋徵收與補償工作。就此，制度保 障了徵收、讓補償工作的權責明確且法制化。
二、對「公共利益」範圍加以界定
從 2011 年《國有土地上房屋徵收與補償條例》第 8 條規定得知，市、縣級 人民政府作出房屋徵收決定，必須著眼於「保障國家安全」、「促進國民經濟」和
「社會發展」等公共利益需要為前提，且該條例以列舉的方式，訂定了 6 項基本 原則，對公共利益進行了界定，讓紛擾不斷的「公共利益」範圍，更有規範可循。
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15 <烏坎事件>，發生時間:2011 年 9 月 21 日，廣東省陸豐市 http://baike.baidu.com/view/7145238.htm?
subLemmaId=7296880&fromenter=%CE%DA%BF%B2%CA%C2%BC%FE，檢索日期 102/2/24。
16 <保障性安居工程>之定義及類型 http://baike.baidu.com/view/5272959.htm，檢索日期 102/2/24。
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第六項，為法律、行政法規規定的其他公共利益的需要，概括上開 5 項所未 列入之事由，但法律、行政法的規定，仍舊不脫政府行政裁量的模糊空間，需要 累積案例及實際的施行績效，以確立裁量的標準。
三、徵收過程尊重民意
依據《國有土地上房屋徵收與補償條例》第 11 條，徵收人認為徵收補償方 案不符合本條例規定者，應當組織聽證會並修改方案，將「修改方案」列入條例，
是對被徵收人權益的尊重，也是本條例不同於《城市房屋拆遷管理條例》之重大 突破，基本上徵收程序是規範政府的徵收行為，維護被徵收人的合法權益，促使 政府做好群眾工作的重要保障，一但提高了徵收補償方案的公眾參與程度，相對 後續的紛爭，也會因事前的溝通協調而減少。當然，政府作出房屋徵收決定前，
應當進行社會穩定風險評估，如涉及的人數眾多，可經由政府事前的會議討論加 以決定。並且應當公佈被徵收房屋的調查結果和分戶補償情況，並且給予被徵收 人救濟途徑(含教示記載)，對於徵收和補償決定不服的，依法可申請行政復議或 者提起行政訴訟。
再者，徵收與補償具有程序的不可逆性，首先就是做出徵收決定，是否徵收，
而一但做成徵收決定，就是後續如何補償，用什麼標準補償，以及補償過程民眾 能否參與。以《國有土地上房屋徵收與補償條例》規定來看，上開幾個重要的環 節，都規定了民眾參與的程度，特別是利害關係人的參與及政府的徵收補償行 為、如此對被拆遷人的合法權益，提供了重要的法治保障。
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四、補償標準明確化
補償費的公平與多寡，一向是被拆遷人最關心的議題，因為直接影響被拆遷 人的切身利益。綜觀徵地拆遷所引發的社會問題，絕大部分多集中在補償的標準 及補償是否公平的基礎之上。
依據《國有土地上房屋徵收與補償條例》第 19 條規定，對被徵收房屋價值的補償，
不得低於房屋徵收決定公告日被徵收房屋類似房地產的市場價格。被徵收房屋的 價值，應由具有相當實績的房地產價格評估機構按房屋徵收評估辦法加以確定。
另外《國有土地上房屋徵收與補償條例》亦將補償時間和標準明確化。時間 是房屋徵收決定公告之日，標準是不得低於被徵收房屋同區段同類型房地產的市 場價格。換言之，以市場價格作為補償標準，使得被徵收人的房產置換獲得保障，
並且不僅包括房屋補償，土地使用權的補償也包括其中。如此一來，可以確保大 部分被徵收人的居住條件及生活水平獲得一定的保持。
五、評估機構納入被徵收人協商決定機制
在 2011 年以前，大多數對房屋價值的評估，都是由政府指定的評估機構進 行，或者由開發商與被徵收人共同協商決定，甚至是拆遷主體開發商所指定的評 估機構評定，因為利益衝突與角色的對立，許多被徵收人對這些評估機構並不信 任，被徵收人對於自有房屋、土地價值的評估，也沒有充分的選擇權。但是當 2011 年《國有土地上房屋徵收與補償條例》第 20 條規定後，其中房地產價格評估機構 應由徵收人與被徵收人協商選定；協商不成時，以多數決定、隨機選定等方式確 定，這一定程度的保護了被徵收人的私有財產，有利於土地房屋評估的公平和公 正，也打破了一家獨佔的評估局面，使評估能更貼近實際、更公平合理、並具程 序正義的合法性。
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六、確立「先補償後搬遷」之拆遷原則
相較於《城市房屋拆遷管理條例》未有明文，《國有土地上房屋徵收與補償 條》明確「實施房屋徵收應當先補償、後搬遷」之原則，可謂有長足的進步。況 且《國有土地上房屋徵收與補償條例》進一步確立了「作出房屋徵收決定前，徵 收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用」，對於以往建設單位執行補償，
容易出現先行拆遷、拖欠補償等不負責任的情況，《國有土地上房屋徵收與補償 條例》明確由政府替代建設單位，先補償、後搬遷，由政府發放補償款可以增加 公信力，減少民眾抗拒及穩定被徵收人之信心，使徵收順利進行。
七、《補償條例》兩次修正約略 10 年
《國有土地上房屋徵收與補償條例》相較於《城市房屋拆遷管理條例》，不僅 前後歷經 10 年的社會更迭，更具有長足的進步，誠如 1991 年的舊《城市房屋拆 遷管理條例》造成的社會不平，由 2001 年的新《城市房屋拆遷管理條例》加以改 善; 2001 年的新《城市房屋拆遷管理條例》無法負荷的社會脈動，亦由 2011 年《國 有土地上房屋徵收與補償條例》加以修正，10 年一次的城市(鎮)拆遷變革，根本 性的解決法制面的制度問題。
八、廢除「行政強制拆遷」
《國有土地上房屋徵收與補償條例》改變了《城市房屋拆遷管理條例》中政 府直接進行強制拆遷的作法，規定了被徵收人在法定期限內不申請行政復議或者 不提起行政訴訟又不履行補償決定者，由作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府 依法申請人民法院強制執行。此規定由政府申請法院強制執行，此為立法層面的
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重大進展，試圖在民眾私權及政府公權間尋求一個平衡點，不再是行政(拆遷)先 行，而是同時建立了司法監督。
九、引入民事、刑事及治安管理處罰制度
《國有土地上房屋徵收與補償條例》規定，禁止建設單位參與搬遷活動，任 何單位和個人不得採取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和 道路通行等非法方式迫使被徵收人搬遷，造成民事損失者，依法賠償;構成犯罪 者，依法對主管人員和其他直接責任人員訴追刑事責任，未達犯罪程度者，對構 成違反治安管理行為之人員依法給予治安管理處罰。
十、「拆遷」改為「搬遷」強調溝通衡平
《國有土地上房屋徵收與補償條例》頒布實施後，將原有”拆遷”字眼改 為”搬遷”，透過詞語的變化，可以看到新條例更強調公平、合理，使公共利益 和私人權益得到更好的協調與平衡。另外使用「補償」字眼強調先期溝通，而非
「賠償」的事後彌補，這對於政府作為的人性化與法治化，具有正面宣示的長足 進步。
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