從「徵地拆遷」看中國大陸的法治發展與維權運動-以福州市、廈門市為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第 13 屆碩士論文. 從「徵地拆遷」看中國大陸的法治發展政治. 大. 立與維權運動-以福州市、廈門市為例. ‧ 國. 學. Legal-Developments in Regard to Land Levied and. ‧. Residents Relocated in China-Fuzhou & Xiamen. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授研究生. i n U. v. 高永光博士翁焌烜撰. 中華民國一○二年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.


(4) 謝辭學海無涯，我只是一葉載浮載沉的小舟，在這駛往目的地的的過程中，儘管誠惶誠恐，對於目標有著未知的恐懼，但是有幸，經驗豐富，見多識廣的老船長一路上循循善誘、指點提攜，為我擘劃出一張充滿挑戰的藍圖，所以首先，我要感謝指導教授高永光院長(同時為考試委員)，感謝您協助我釐清目標及確定大綱。當我開始全力啟航，大量的學術論文及原始資料，讓我面對每個充滿機會的小島，無從下手，這時感謝口試委員劉佩怡教授，在委託案分身乏術之餘，指導我去蕪存菁，挑選出真正有用的資訊，讓我補給滿. 政治大忽了學術殿堂的嚴謹及發表後的不可逆性，這時感謝口試委員董立文教授，立滿又不致偏航。而當目標越近，目的地的輪廓日漸清晰，急欲登岸的我，輕. ‧ 國. 學. 督促我重新審視，自省引述是否充足，文字勿陷抄襲，希冀能堅毅的踏實每一步，不被學術叢林裡的放大鏡與不善所吞沒。. ‧. 同時，我還要感謝工作上的長官吳政穎教授、陳東源教授、江啟先教授，. sit. y. Nat. 在我投身學海時，對我的推薦及親筆信函，讓我更上一層樓，見到我所未見. al. er. io. 的未來。此外，直屬長官秦慧茹組長，感謝您無私地分享及傾囊相授，每每. v. n. 在我遇到困難的同時，以過來人的自身經驗，讓我可以依循您的步伐，不至. Ch. engchi. i n U. 躊躇不前。最後，我要與同組的夥伴顏志揚先生、邱懷慧小姐擊掌，同窗的革命情感，不會因畢業而瓦解。而這一路的挑戰，因為還有李佳容小姐的英文校稿、呂相蕊秘書的面談安排，讓我得以充滿奧援，即時的展帆遠颺。千言萬語，滿懷感激，我生命中的貴人們，一路有您，真好。翁焌烜. 102/6.


(6) 摘要從「徵地拆遷」看中國大陸的法治發展與維權運動 -以福州市、廈門市為例近年來，隨著中國大陸的急速發展，對於城鎮土地的快速取得與再利用，成為城市競爭的當務之急，2001 年 11 月 1 日，中共國務院發布《城市房屋拆遷管理條例》（國務院令第 305 號），試圖加強對拆遷管理加以規範，然而 2007 年 5 月 6 日《中華. 政治大文且法制化，進一步提供人民主張私有產權的基礎。然而代表居民擁有的私權保障與立. 人民共和國物權法》（主席令第 62 號）發布實施後，人民私有財產權的保障已具體明. ‧ 國. 學. 政府及開發商名義上主張的公共利益(背後實隱含著商業利益)，造成利益分配的直接角力，也無可避免發生衝突與矛盾。2011 年 1 月 21 日中共國務院公布《國有土地上. ‧. 房屋徵收與補償條例》(國務院令第 590 號)，同時廢止《城市房屋拆遷管理條例》，試. sit. y. Nat. 圖對拆遷制度及維權運動所造成的體制衝突加以解決，然而成效如何，有待進一步觀. io. al. er. 察。因此，本文希冀透過文獻分析及個案分析，針對東南沿海之福州市、廈門市兩地，. n. 剖析兩處的地方政府對於類似個案的處理，以期發現不同的施政作為，對於徵地拆遷. Ch. 之法治發展及維權運動之關係。. engchi. i n U. v. 關鍵詞: 徵地拆遷、維權運動、城市房屋拆遷管理條例、中華人民共和國物權法、國有土地上房屋徵收與補償條例. i.

(7) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(8) Abstract Legal-Developments in Regard to Land Levied and Residents Relocated in China-Fuzhou & Xiamen In recent years, mainland China started a rapid development on urban Land and rural land.On November 1, 2001, PRC State Council announced” Regulation on the Dismantlement of Urban Houses” (PRC State Council Decree No. 305),trying to strengthen the management of demolition.On May 6, 2007,” Property Law of the People's. 政治大. Republic of China”(PRC presidential Decree No. 62) promulgated, aming to protect. 立. people's private property rights legally, and people claim to provide further basis for. ‧ 國. 學. private rights. However, the protection of private rights on behalf of the residents v.s. developers of public interest advocates (behind commercial interests), distribution of. ‧. benefits resulting in conflicts and contradiction.On January 21, 2011, PRC State Council. Nat. sit. y. announced” Regulation on the Expropriation of Buildings on State-owned Land and. n. al. er. io. Compensation”(PRC State Council Decree No. 590), abolished” Regulation on the. i n U. v. Dismantlement of Urban Houses” simultaneously,which aimed to resolve the conflict. Ch. engchi. betweenthe demolition system and civil rights movement. But how effective this regulation can bring depends on further observation. Therefore, this article aims to do a case study analysis basing on the current literature to examine how the Chinese government. deals. with cases in the southeast coast cities of Fuzhou and Xiamen. This study also wishes to discover the relationship between the development of the rule of law and the civil rights movement of the land acquisition and resettlement among different local governments.. iii.

(9) Keywords: Land demolition and acquisition、Civil rights movement、Regulation on the Dismantlement of Urban Houses、Property Law of the People's Republic of China、Regulation on the Expropriation of Buildings on State-owned Land and Compensation. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(10) 目次第一章緒論………………………………………………………………………1 第一節. 研究動機與目的……………………………………………………1. 第二節. 研究途徑與方法……………………………………………………3. 第三節. 研究範圍與限制……………………………………………………8. 第四節. 章節安排與研究架構………………………………………………10. 第二章相關定義與文獻回顧……………………………………………………13. 第二節第三節. 治政大法治發展相關意義及內涵…………………………………………18 立維權運動相關意義及內涵…………………………………………25 學. 第四節. 徵地拆遷相關意義及內涵…………………………………………13. ‧ 國. 第一節. 徵地拆遷之文獻回顧………………………………………………32. 徵地拆遷之法治發展………………………………………………45. Nat. y. 第一節. ‧. 第三章徵地拆遷之法律面問題分析……………………………………………45. 第三節. 廈門市徵地拆遷之法治發展現況…………………………………62. 第四節. 小結…………………………………………………………………66. n. al. er. sit. 福州市徵地拆遷之法治發展現況…………………………………58. io. 第二節. Ch. engchi. i n U. v. 第四章徵地拆遷之社會面問題分析……………………………………………71 第一節. 徵地拆遷之維權運動………………………………………………71. 第二節. 福州市徵地拆遷之維權運動現況…………………………………73. 第三節. 廈門市徵地拆遷之維權運動現況…………………………………78. 第四節. 小結…………………………………………………………………84. 第五章結論………………………………………………………………………89 第一節. 研究發現……………………………………………………………89 v.

(11) 第二節. 建議…………………………………………………………………97. 參考文獻一、專書………………………………………………………………………101 二、期刊論文…………………………………………………………………101 三、報刊………………………………………………………………………102 四、網路資料…………………………………………………………………102. 表次. 治政表 1: 徵地拆遷有關法律層面之文獻 ……………………………………………32 大立表 2: 徵地拆遷有關社會層面之文獻 ……………………………………………36 ‧ 國. 學. 表 3:徵地拆遷有關之法案名稱、制(修)訂時間、修法間隔 …………………90. y. ‧. Nat. er. io. sit. 圖次. 圖 1：研究流程圖…………………………………………………………………11. n. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(12) 第一章緒論第一節研究動機與目的壹、研究動機隨著中國大陸第 18 次全國代表大會落幕，現任中共政治局常委習近平將接替胡錦濤出任中共總書記，並於 2013 年 3 月接替胡錦濤出任國家主席；目前在常委會中排名僅次於習近平的李克強將在 2013 年 3 月接替溫家寶出任總理，從而完成「胡溫體制」走向「習李共治」的交接。. 政治大. 一般認為，中國大陸的改革開放，係由「極權體制」轉型成為「硬式威權. 立. 體制」，再從「硬式威權體制」轉型成為「軟式威權體制」，然後終將再轉型為. ‧ 國. 學. 「民主體制」。. 然而，經濟上的資本化，並不代表政治上的民主化，所以中共除了政權以. ‧. 外的一切，都可以談，也願意談，然而一但涉及到政權的穩定與挑戰，就成了. y. Nat. sit. 不可逾越的鴻溝，所以政權的穩定與否，就成了一切經濟情勢能否推動的基礎。. n. al. er. io. 中國大陸表面上改革開放，似乎開始認同私有財產，但事實上，中共中央. i n U. v. 卻愈來愈集權。「經濟向右，政治向左」的現象普遍存在現在的中國大陸。然而，. Ch. engchi. 經濟發展也進一步促成人權的發展，古諺有云：「衣食足而知榮辱」，在沒有填飽肚皮之前，中共只需要滿足基本的民生需求，但是自從鄧小平解決了 13 億人的糧食問題後，維權的思維及經濟發展下的貧富懸殊，開始成為人民進一步思考的問題。尤其，中國大陸自從實施《中華人民共和國物權法》後，對於私有財產權的保障起了一定的作用，而「行政程序法」與「國家賠償法」所界定的行政補償和刑事賠償中，對國家的追償權利，也正逐步累積社會能量。因此，共產公有制下《城市房屋拆遷管理條例》象徵的「威權體制」與私有財產權下《中華人民共和國物權法》象徵的「民主體制」，兩者也各自代表著政治與經濟 1.

(13) 的相互制衡，然而 2011 年《國有土地上房屋徵收與補償條例》頒布後，對現有的徵地拆遷具有跨時代的影響，因此本文針對東南沿海之富庶兩地(福州市、廈門市)之徵地拆遷現況，特別是法治發展與維權運動之發展，成為本文之研究動機。. 貳、研究目的基於以上的研究動機論述，本研究之目的如下: (一)定義徵地拆遷、法治發展及維權運動之意義及內涵。. 治政 (二)針對徵地拆遷相關文獻之整理回顧。大立 (三)徵地拆遷的法律層面問題分析。. (五)現行福州市、廈門市徵地拆遷之現況發展。. ‧. ‧ 國. 學. (四)徵地拆遷的社會層面問題分析。. (六)運用文獻分析法、個案分析法對於上開現況提出意見。. y. Nat. n. al. er. io. 現及建議。. sit. (七)針對徵地拆遷引起的中國大陸未來的法治發展及維權運動，提出研究發. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(14) 第二節研究途徑與方法壹、研究途徑本文的研究途徑採取「框架理論」及「黨國體制 vs 多元政治」之差異，希望透過上開理論，對本研究提供途徑:. 一、框架理論(Framing Theory) 所謂框架理論，依據高夫曼(Goffman)對框架的定義，框架是人們解釋外在真實世界的心理基模，用來做為瞭解、指認、以及界定行事經驗的基礎。人們. 政治大. 倚賴主觀認知中的框架來組織經驗、調整行動。「框架化」代表了對某些部分的. 立. 選入與重視，及對其他事物的排擠與忽略，「偏見」可謂是框架化的結果，也是. ‧ 國. 學. 真實轉換的附屬品，框架建立在具有權力關係的意識型態1。李希光教授以「妖魔化中國」的研究出名，他曾描述「框架」如何在一個. ‧. 長時段中影響到媒體認識的中國：比如，在 60 年代，中國和中國人的形象被. y. Nat. sit. 框架在守紀律的「藍螞蟻世界」（文革身穿毛制服）;70 年代，被框架在「自行. n. al. er. io. 車王國」（尼克森訪華）、80 年代，「迪斯科舞廳」（中國變得越來越像美國）、90. i n U. v. 年代「人權問題」和「中國威脅論」（在價值觀念上與美國越來越對立），尤其. Ch. engchi. 在計劃生育、環境污染、黑心商品、世界工廠的問題上，中國被框在這個大畫面裡了2。徵地拆遷，從框架理論之範疇而論，無疑地會將西方思潮套用於東方社會，似乎中共對人權的意識薄弱及對經濟發展的強烈渴望，必然會忽略人民私有財產權保障，並將兩者強行劃上等號，然而這樣的框架，不儘然適用於中國大陸，. 1. 框架理論，源自貝特森（Bateson,1955），自高夫曼（Goffman,1974）出版了《框架分析》一書，成爲了定性研究中的一個重要觀點。. 2. 李希光，〈妖魔化中國〉，《國際新聞界》，1996 年第 5 期，P5-17。 3.

(15) 但可適度的說明，何以徵地拆遷層出不窮的流血抗爭，會成為法治發展與維權運動下，檢驗政府施政措施及人權意識的指標性活動了。. 二、黨國體制 vs 多元政治學者林琳文於《後社會主義中國:毛澤東、鄧小平、江澤民》3一書中指出，中國共產黨自命為「無產階級專政」的代表，黨取得國家權力後，在實踐社會主義的過程中，黨的幹部與國家官僚混為一體，因此黨透過對警察、軍隊、法. 政治大社會裡產生卻使得社會國家化，黨─國結構與社會的關係取代了國家與社會的立. 院和監獄等合法暴力工具的控制，取代了國家，形成「黨國體制」，如同國家從. ‧ 國. 學. 關係，因此影響中國大陸體制變動的最主要因素還是國家，而國家係由黨所領導，所以黨所決定的政策，就影響了徵地拆遷的法治發展及對維權運動的容忍. ‧. 度。另所謂多元政治，係指在民主制度的基礎之下，將多元意見透過選舉制度. sit. y. Nat. 及代議制度之方式，由人民以直接或間結方式決定了國家未來的方向;相對的，. io. er. 如果執政黨的施政成效不彰，或在野黨提出了更強而有力的施政理念，民眾很. al. v i n C h 期刊 <多元政治論的實質是否定黨的領導> 1989 年第 9 期的「中國青年」一 engchi U n. 容易可以用手中的選票，讓國家機器的領導者更換。. 4. 文中曾經提到，今天的中國，反腐敗的鬥爭只能在共產黨的領導下進行，只有共產黨才有足夠的力量領導人民進行反腐敗的鬥爭。那些建立在金錢政治基礎下的多黨輪流執政制（如英、美等國）和一黨多派制（如日本）的資本主義國. 3. 林琳文著，李英明、張亞中主編，〈後社會主義中國:毛澤東.鄧小平.江澤民 Post-socialist China:from Mao, Deng to Jiang 〉，1997 年，台北：生智出版社，1997 年。. 4. <「多元政治論」的實質是否定黨的領導>，《中國青年》，1989 年第 9 期，編輯部主編 http://ww w.xzbu.com/6/view-3487915.htm 4.

(16) 家，並沒有能夠杜絕行賄受賄，以權謀私的現象。其實，以反腐敗為由提倡多元政治，只不過是利用人們反腐敗的善良願望，要求在中國建立反對黨或者在黨內建立反對派，進而否定共產黨的領導罷了。文中進一步指出，中國大陸是一個社會主義國家，人民群眾是國家的主人，人民群眾的根本利益是一致的，所以必須實行與三權鼎立性質根本不同的人民代表大會的政治制度。人民通過各級人民代表大會行使國家權力，人民代表大會有立法權，可以監督行政、司法機關。而鄧小平更指出，在政治體制改革方面，有一點可以肯定，就是我們要堅持實行人民代表大會的制度，而不是美國. 政治大. 式的三權鼎立制度。由此可見，作為資產階級自由化的一種觀點，多元政治論. 立. 實質上是用多黨制否定共產黨的領導，用三權鼎立的政治制度否定人民代表大. ‧ 國. 學. 會制度，其結果是使中國蛻化成為資本主義大國的附庸。誠如上所述，影響中國大陸當前體制變動的最重要因素，不是資本主義下. ‧. 的民主制度，而是共產主義下的黨國體制5，這與強調多元政治下的民主思維，. y. Nat. sit. 必須格外注意研究過程的背景不同。亦即，不能以民主國家的思維去推論共產. n. al. er. io. 國家的徵地政策及維權容忍度，以免產生基點的謬誤。. 貳、研究方法. Ch. engchi. i n U. v. 本研究採取「文獻分析法」及「個案分析法」作為本文主要研究方法，茲說明如下:. 一、文獻分析法(Literature Survey、Documentary Analysis、Document Analysis). 5. 羅千惠，2012，《從富士康事件看中國大陸的勞工維權運動》，國立政治大學行政管理碩士學程碩士論文，P23-39。 5.

(17) 文獻分析法又稱為內容分析法（content analysis）或資訊分析法（informational analysis），屬於非反應類研究法之一，採取的方式是從政府機關的文獻或以前的調查文件中蒐集現有的資訊進行分析。文獻資料的來源包羅萬象，凡是具有參考價值的紙本或電子資料，均是文獻分析法的資料來源，舉凡「政府部門的報告」、「文件記錄資料庫」、「圖書館中的書籍」、「論文與期刊」、「報章新聞」等等。而其分析的方式及步驟如下，即「閱覽與整理」（Reading and Organizing）、「描述」（Description）、「分類」（Classfying）及「詮釋」（Interpretation）6。本文採用的文獻資料包括:. 政治大. (一)中國大陸徵地拆遷之學術性期刊、專書、博碩士論文. 立. (二)報紙、雜誌之相關媒體報導. ‧ 國. 學. (三)電視影音及代表性媒體之影音資料 (四)官方出版品、政府部門的政令文宣及說帖. ‧. (五)維權團體網站、維權律師受理案件. y. Nat. n. i n U. l C of Case Study) 二、個案分析法(The Method. hengchi. er. io. a. sit. (六)微博、新浪等重要非官方意見網域. v. 個案分析法，乃是研究單一背景下的動態狀態，適用於新研究主題的領域，依據學者艾森哈特(Eisenhardt，1989)7訂定了個案分析法的八個步驟: (一) 定義研究問題 (二) 選擇個案. 6. 王錦堂，1992，《大學學術研究與寫作》，台北：東華書局。. 7. 于卓民，2011，<台灣集團企業控制機制之探索性研究研究成果報告(精簡版)>，行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告，P8。 6.

(18) (三) 蒐集資料 (四) 進入研究領域 (五) 分析單一個案資料 (六) 找尋跨個案的模式 (七) 形成假設 (八) 回顧文獻由於個案分析法係由多重資料庫的連結、比較、歸納分析而來，而且資料的來源與現實狀況結合，從中推論得出的假設與理論也較具可行性，但另一方. 政治大. 面可能來源資料過於龐雜，所推論出的理論有超出原有預設可以載負的研究範. 立. 疇。. ‧ 國. 學. 另外學者羅伯特 K.殷(Robert K.Yin，1994)8，對於研究個案的定義是，研究個案是一種務實性的調查方式，當所研究的現象與現實生活之間的界線並不明. ‧. 確時，透過多種來源的證據，對該現況加以調查，另外個案研究應該把握三個. sit. y. Nat. 原則:. n. al. er. io. (一) 利用多重的證據來源 (二) 建置個案研究的資料庫. Ch. engchi. (三) 保持證據研究的關聯性. i n U. v. 綜上所述，有關徵地拆遷之法治發展與維權運動，採取個案分析法，透過對於所蒐集的多數個案的歸納、比較、連結，可以得出與現實狀況較為相符的研究成果。. 8. 邱世宇，2006，《中國主要 3C 通路經營模式之比較-以國美電器、宏圖三胞、百腦匯為例》 P37-41。 7.

(19) 第三節研究範圍與限制壹、研究範圍本論文從「徵地拆遷」看中國大陸的法治發展與維權運動，主要是研究中國大陸近年來，在各地如火如荼辦理徵地拆遷運動的同時，所涉及到的法治發展及維權運動現況，有鑑於中國大陸幅員廣大，各地的狀況不一，所以資料的範圍以最接近臺灣並有密切相關的東南沿海為主，另考慮資料取得的有限性及可靠性，以福州市、廈門市兩地界定資料來源，透過網路蒐集及當地人民政府. 政治大. 之官網發布，分析其法治發展及維權運動的現況及未來發展，綜言之，本研究. 立. 的範圍如下:. ‧ 國. 學. (一) 徵地拆遷之資料蒐集，以東南沿海地區之福州市、廈門市為主 (二) 透過文獻分析歸納整理徵地拆遷遭遇的問題及學者見解. ‧. (三) 進入研究領域及個案分析，討論福州市、廈門市所遭遇的問題. sit. n. al. er. io 貳、研究限制. y. Nat. (四) 分析個案資料並對法治發展及維權運動之影響，提出結論及建議. Ch. engchi. i n U. v. 本研究針對徵地拆遷事件，採取網路蒐集9之方式，且選擇較具爭議性且情節重大者，也因媒體報導所帶來的關注度及影響力較大，較能引起中央、地方及社會大眾的關注，所以更具參考價值。再者，不同媒體對於同一事件的報導，. 9. <福州鞋城遭千警強遷商戶抗爭多人受傷>，禁書網，http://www.bannedbook.org/sitesearch.php?cx= partner-pub-2194043486084479%3A2369425168&cof=FORID%3A10&ie=UTF-8&q=%E7%A6%8F%E5 %B7%9E+%E6%8A%97%E7%88%AD&sa=%E6%90%9C%E7%B4%A2&siteurl=www.bannedbook.org %2Fbnews%2F&ref=www.bannedbook.org%2Fbnews%2Findex.html&ss=4413j2878013j14，檢索日期 1 02/2/1 8.

(20) 往往居於各自觀點及不同立場，而採取多面向的切入角度，衡平的蒐集社論及媒體觀點，有助於個案全貌的整體瞭解，然而在民主國家媒體百家爭鳴的現象，在中國大陸往往流於一言堂式的通稿及官樣文章，所以必須有效剔除無謂的政治宣傳及以大化小的官方樣版處理，以期能正確找出事實全貌及分析真相，得出有利於研究發展的成果。綜言之，中國大陸仍為「非民主」國家，對於新聞、言論的有效管控性，成為影響本文研究成果的一大隱憂，然而個案的性質或許未見全貌，但仍不影響未來廣大民眾對於法治發展及維權運動之要求。研究與現實或許有差距，但. 政治大. 只是反映民眾抗爭的強烈程度及反應時間的早晚而已。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(21) 第四節章節安排與研究架構壹、章節安排本研究共分為五大章十八小節，第一章緒論，首先說明本研究之相關動機、背景、目的、途徑、架構、範圍及限制等等方面;第二章相關理論與文獻回顧，定義徵地拆遷、法治發展及維權運動等相關意義及內涵，並針對徵地拆遷整理相關文獻及回顧;第三章開始進入研究之重點核心，首節陳述徵地拆遷之法治發展，次節依據所蒐集之福州市、廈門市之徵地拆遷資料，佐以現況法治發. 政治大. 展之實際情形，末節就法治發展對於福州市、廈門市之現況做出小結;第四章首. 立. 節採取徵地拆遷社會面之分析，特別針對維權運動之現況加以整理，次節以福. ‧ 國. 學. 州市、廈門市之維權運動為出發點，綜合整理維權運動於兩地造成的影響，末節歸納徵地拆遷對於福州市、廈門市維權運動之影響;第五章綜整第二章至第四. er. io. sit. y. Nat 貳、研究架構. ‧. 章之研究成果，提出本案之研究發現及建議。. al. n. v i n Ch 本文之研究動機及研究目的，已於第一章前三節提出說明，針對研究架構 engchi U. 的部分，茲以下列研究流程圖表示:. 10.

(22) 界定研究動機與目的. 確立研究途徑與方法. 明確研究範圍與限制. 文獻分析法. 立. 政治大個案分析法. (Document Analysis). (The Method of Case Study). ‧. ‧ 國. 學徵地拆遷(自變項). er. io. sit. y. Nat. 維權運動(依變項). 福州市. 廈門市. n. 法治發展(依變項) a. iv l C n hengchi U. 研究發現結論及建議圖 1：研究流程圖資料來源：作者自行繪製 11.

(23) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(24) 第二章相關定義與文獻回顧第一節徵地拆遷相關意義及內涵壹、徵地拆遷之意義徵地拆遷，「拆」是指將土地上原有的建築物及其他附屬物拆除。「遷」是指對原有土地使用者，採取暫時性或永久性移置之謂。依據 2011 年最新的《國有土地上房屋徵收與補償條例》，拆遷在法律上的意涵，是指根據國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，將保障性安居工程建. 政治大. 設、舊城區改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃需要，房屋. 立. 徵收部門可以委託房屋徵收實施單位依法拆除建設用地範圍內的房屋和附屬. ‧ 國. 學. 物，將該範圍內的單位和居民重新安置，另對其所受損失予以相當補償的法律行為10。. ‧. 換句話說，徵地拆遷，前提是國家為了徵地，而採取拆遷的手段，徵地的. y. Nat. sit. 目的，可以包含所有國家公權力措施，諸如上開所述「國民經濟和社會發展規. n. al. er. io. 劃」、「土地利用總體規劃」、「城鄉規劃和專項規劃」、「保障性安居工程建設」、. i n U. v. 「舊城區改建」，使用的手段則為拆與遷，除了移除原有的建物之外，尚包含暫. Ch. engchi. 時性或永久性的安置原使用者之謂。. 貳、拆遷補償之相關內涵拆遷補償，係指房屋徵收實施單位，依據國家或地方所訂定之補償標準，對於被拆遷房屋的所有權人或使用人，支付一定金額的各種補償。另有關拆遷補償的方式，可分為「拆遷集體土地住宅房屋」及「拆遷國有土地住宅房屋」. 10. <拆遷>之定義，http://baike.baidu.com/view/58949.htm，檢索日期 2013/2/3。 13.

(25) 兩種，兩者之差異在於，國有土地房屋徵收，是指國家為了「公共利益」的需要，徵收國有土地上單位、個人的房屋，並對被徵收房屋所有權人給予公平補償的一系列活動的總稱;而集體土地房屋徵收，是指國家因「建設需要」徵收集體所有土地，依法拆除被徵收集體土地上的房屋及其它建構物、附屬物，並依法對被拆遷人給予補償、安置的一系列活動的總稱。國有土地上房屋徵收與徵收集體土地房屋，由於在土地性質、所有權主體及管理方式上存在諸多因素的差異，而有以下區別11：. 一、適用法規不同. 治政大目前依據的法規，「國有」土地上房屋徵收: 立 (一) 在中央層級為《國有土地上房屋徵收與補償條例》、《城市房屋拆遷估價 ‧ 國. 學. 指導意見》和《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》. ‧. (二) 在地方層級則為各省級人民政府的《城市房屋拆遷補償安置細則》、各市級人民政府的《城市房屋拆遷管理辦法》. y. Nat. er. io. sit. 另外「集體」土地的房屋徵收:. (一) 在中央層級為《中華人民共和國土地管理法》、《土地管理法實施條例》. n. al. Ch. i n U. v. (二) 在地方層級則為各省級人民政府的《實施〈中華人民共和國土地管理法〉. engchi. 辦法》、各市級人民政府的《徵地拆遷補償安置辦法》. 二、拆遷對象不同國有土地上房屋之徵收，被拆遷人是持有國有土地使用權證的單位或城市居民，主要是針對「城市規劃區」內國有土地上的房屋。. 11. <「房屋拆遷」國有土地上房屋徵收與集體土地房屋徵收的區別>，中顧法律網，編輯部 http://n ews.9ask.cn/fcjf/fanben/chaiqian/201204/1672474.shtml，檢索日期 102/2/12。 14.

(26) 徵收集體土地房屋，被拆遷人是持有集體土地使用權證的鄉、村、村民小組等集體組織或村民，針對的是農村被徵收「集體土地」上的房屋。簡言之，徵收國有土地為城市地區，徵收集體土地為農村地區，被拆遷人也迥不相同，前者為城市居民，後者為鄉、村居民或小組。. 三、補償內容不同國有土地上房屋徵收補償，主要包括： (一) 被徵收房屋價值的補償. 治政大 (二) 因徵收房屋造成的搬遷補償立 (三) 臨時安置的補償 ‧ 國. 學. (四) 因徵收房屋造成的停產停業損失的補償. ‧. 對被徵收房屋價值的補償，不得低於房屋徵收決定公告之日被徵收房屋類似房地產的市場價格。被徵收房屋的價值，應由具有相應資質的房地產價格評估機. y. Nat. er. io. sit. 構按照房屋徵收評估辦法評估確定。集體土地房屋徵收補償主要包括：. al. n. (一) 土地補償費 (二) 安置補助費. Ch. engchi. i n U. v. (三) 地上附著物和青苗的補償費安置的農業人口數，應按照被徵收的耕地數量除以徵地前被徵收單位平均每人佔有耕地的數量計算。簡言之，國有土地的徵收補償，主要是對於房屋的補償; 集體土地的徵收補償，則是對於土地及房屋兩者均為補償。. 四、補償方法不同國有土地住宅房屋的拆遷補償方式，主要包括: 15.

(27) (一) 貨幣補償 (二) 產權房屋調換 (三) 面積標準房屋調換集體土地房屋徵收補償主要包括： (一)貨幣補償 (二)產權調換 (三)農民自建12 另外，拆遷集體土地或國有土地住宅房屋，拆遷人應當給予被拆遷人搬遷補. 政治大. 助費、過渡期內的臨時安置補助費。如拆遷對象為「非住宅房屋」，例如已領取. 立. 營業執照用於生產經營的房屋，則由拆遷人給予「貨幣補償」，該補償包括房屋. ‧ 國. 學. 補償、停產停業補償以及設備安裝調試等其他補償。. ‧. 參、拆遷補償協議及內容. y. Nat. er. io. sit. 房屋拆遷補償協議，是指拆遷人對於被拆遷人，依照《國有土地上房屋徵收與補償條例》的規定，協商補償的內容。拆遷補償的方式如上所述，可以實行貨. n. al. Ch. i n U. v. 幣補償，也可以實行房屋產權調換。貨幣補償，主要考慮被拆遷房屋所在地目前. engchi. 的價格。房屋的產權調換，則由拆遷人與被拆遷人雙方結算房屋與安置房的價格差距，且根據被拆遷人的要求，房屋產權調換可以是同地兌換，也可以是異地兌換。. 12. <集體與國有土地房屋徵收區別>，http://wenku.baidu.com/link?url=_XrenvdTqhWMuPorDiyw5fbAgQ vN_DKxLO0wqcBZDp9ERKMGneF8-suMU4rSIGbsPM6s7AQAWJQNLYHMxnVyCGAFCVvTcO5g35I aIJQ2Euu，檢索日期 102/2/13。 16.

(28) 有關拆遷補償內容，主要為契約關係，協議主要由房屋拆遷雙方當事人參加，如僅有一方當事人參加或出席，協議便不能成立。另兩者之法律地位平等，不因一方為國家一方為人民，而產生雙方經濟實力、政治地位的不平等，亦即不允許優勢的一方將自己的意志強加另外一方；再者，協議展現拆遷補償權利義務的對等性，一方取得某項權利時，也應負擔對應的義務。如有顯失公正的協議內容，例如被詐欺、被脅迫或是其他強制行為，可經過一方當事人之主張，而成為法院判決撤銷的事由。另外協議必須是雙方的合法行為，亦即按照房屋拆遷法規而實施的行為。再. 政治大. 者，當事人必須適格，不論為自然人或法人，均須具備法律所承認的權利義務的. 立. 地位及資格，諸如法人需有法人或法人代表的授權證明，被拆遷人應出具產權證. ‧ 國. 學. 書、使用權證明等法律文件。一旦協議成立，即具有拘束雙方之法律效力。如於契約履行中發生糾紛，應回歸協議條款解決。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 17. i n U. v.

(29) 第二節法治發展相關意義及內涵壹、法治發展之過程有關徵地拆遷之法治發展，主要著眼於 1990 年至 2013 年將近 20 年間之法治更迭及立法過程的創新，尤其新的拆遷條例《國有土地上房屋徵收與補償條例》經中華人民共和國國務院第 590 號令，於 2011 年 1 月 19 日國務院第 141 次常務會議公布施行後，原《城市房屋拆遷管理條例》已被廢止而不再適用13。相較於《城市房屋拆遷管理條例》係經國務院第 40 次常務會議通過，自 2001 年 11 月 1. 政治大係為廢止 1991 年 3 月立 22 日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》，時程亦為. 日起施行，期間亦經過了 10 年;而《城市房屋拆遷管理條例》當年訂定的目的，. ‧ 國. 學. 10 年。換言之，中共的土地改革，自 1990 年來，歷經了 2 次的重大改革，1991 年舊《城市房屋拆遷管理條例》，被 2001 年新《城市房屋拆遷管理條例》取代，. ‧. 而 2001 年新《城市房屋拆遷管理條例》，又被 2011 年《國有土地上房屋徵收與. er. io. sit. y. Nat. 補償條例》取代。. n. al 貳、國有土地上房屋徵收與補償條例確立之原則 iv. 14. n U engchi 一、徵收補償主體僅有「政府」. Ch. 在 2011 年以前，一但當地建設主管部門允准了拆遷許可後，開發商就成為了拆遷主體，而為了追求利潤，開發商將本求利之餘，一定是降低補償費，並且. 13. 《城市房屋拆遷管理條例》已於 2011 年 1 月 21 日廢止，http://baike.baidu.com/view/58949.htm，檢索日期 102/2/24。. 14. 《國有土地上房屋徵收與補償條例》解讀，http://baike.baidu.com/view/3214986.htm，檢索日期 102/2/24。 18.

(30) 把高額的拆遷成本轉嫁到房價，最後由消費者負擔，而這一來一往之間，拆遷人與被拆遷人角色的矛盾與衝突就由此而生。 2011 年以後，《國有土地上房屋徵收與補償條例》頒布實施，其中第 4 條規定，市、縣級以上地方人民政府為徵收與補償主體，負責該行政區域的房屋徵收與補償工作。政府確定為房屋徵收部門，負責組織及進行房屋徵收與補償工作，並禁止建設單位參與搬遷活動，任何單位和個人都不得採取暴力、威脅或者中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被徵收人搬遷。反觀 2001 年的《城市房屋拆遷管理條例》將拆遷方式設計成「行政許可」，. 政治大. 給拆遷人頒發拆遷許可證，等同官方給予開發商先斬後奏的默許及背書，一旦拆. 立. 遷補償協議不成，政府一則可能做出不利於被拆遷人的拆遷裁決，再者民眾的權. ‧ 國. 學. 利受損，政府還可以置身事外，不負拆遷之責，也無怪乎拆遷的矛盾愈演愈烈。因此，《國有土地上房屋徵收與補償條例》將拆遷許可的方式廢除，所有國. ‧. 有土地上房屋徵收行為，必須是政府的行政行為，政府不能於行政裁處後脫身，. y. Nat. sit. 必須對此負責。被徵收人對政府的徵收決定不服者，不但可以進行「行政復議」，. n. al. er. io. 也可以進行「行政訴訟」。因此，落實政府責任，一旦拆遷過程出現問題，權責. i n U. v. 主體非常明確，行政機關就會更謹慎地對待房屋徵收與補償工作。就此，制度保. Ch. engchi. 障了徵收、讓補償工作的權責明確且法制化。. 二、對「公共利益」範圍加以界定從 2011 年《國有土地上房屋徵收與補償條例》第 8 條規定得知，市、縣級人民政府作出房屋徵收決定，必須著眼於「保障國家安全」、「促進國民經濟」和「社會發展」等公共利益需要為前提，且該條例以列舉的方式，訂定了 6 項基本原則，對公共利益進行了界定，讓紛擾不斷的「公共利益」範圍，更有規範可循。 19.

(31) 第一項，基於國防、外交事項，符合國家整體利益，較無疑義；第二項，由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要，基本上需視個案之性質及影響民眾的程度而定，況且政府已擔當徵收行為的主體，無法置身事外，也不可能忽視民眾的抗爭而一昧支持開發商(行政助手)的利益。第三項，由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要，可謂包山包海的涵括了所有可能的社會行為，當然實施徵地行為的主體是政府機關，政府行為帶有強烈的公正第三人的官方色彩，以烏坎事件15為例，徵收必須基於公共利. 政治大. 益的需要，但仍不脫官商勾結，利之所趨的老問題，不過條例的保護法制化之後，. 立. 有規定總是比沒有規定來的更好。. ‧ 國. 學. 第四項，由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要，所謂「保障性安居工程」包括三類16，第一類是保障性住房建設，包括廉租住房、經濟適用住房、. ‧. 公共租賃住房、限價商品住房；第二類是棚戶區改造，包括城市棚戶區、國有公. y. Nat. sit. 礦棚戶區、林區棚戶區、墾區棚戶區和煤礦棚戶區；第三類是農村危房改造和游. n. al. er. io. 牧民定居工程，規劃上明確導入公共利益的性質，但實施上仍須回歸個案。. i n U. v. 第五項，由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施. Ch. engchi. 落後等地段進行舊城區改建的需要。簡言之，就是舊城改建，政府依據城鄉規劃法加以破舊立新。以往都市更新的旗幟，涉及新舊城市更新或鄉村都市化的過程中，往往產生重大的利益衝突，拆遷人獲取暴利的同時，並未妥善安置被拆遷戶，導致被拆遷戶流離失所、生存無以為繼，造成的社會問題，最終還是由政府來買單。 15. <烏坎事件>，發生時間:2011 年 9 月 21 日，廣東省陸豐市 http://baike.baidu.com/view/7145238.htm? subLemmaId=7296880&fromenter=%CE%DA%BF%B2%CA%C2%BC%FE，檢索日期 102/2/24。. 16. <保障性安居工程>之定義及類型 http://baike.baidu.com/view/5272959.htm，檢索日期 102/2/24。 20.

(32) 第六項，為法律、行政法規規定的其他公共利益的需要，概括上開 5 項所未列入之事由，但法律、行政法的規定，仍舊不脫政府行政裁量的模糊空間，需要累積案例及實際的施行績效，以確立裁量的標準。. 三、徵收過程尊重民意依據《國有土地上房屋徵收與補償條例》第 11 條，徵收人認為徵收補償方案不符合本條例規定者，應當組織聽證會並修改方案，將「修改方案」列入條例，是對被徵收人權益的尊重，也是本條例不同於《城市房屋拆遷管理條例》之重大. 治政大突破，基本上徵收程序是規範政府的徵收行為，維護被徵收人的合法權益，促使立政府做好群眾工作的重要保障，一但提高了徵收補償方案的公眾參與程度，相對 ‧ 國. 學. 後續的紛爭，也會因事前的溝通協調而減少。當然，政府作出房屋徵收決定前，. ‧. 應當進行社會穩定風險評估，如涉及的人數眾多，可經由政府事前的會議討論加以決定。並且應當公佈被徵收房屋的調查結果和分戶補償情況，並且給予被徵收. y. Nat. n. al. er. io. 者提起行政訴訟。. sit. 人救濟途徑(含教示記載)，對於徵收和補償決定不服的，依法可申請行政復議或. Ch. i n U. v. 再者，徵收與補償具有程序的不可逆性，首先就是做出徵收決定，是否徵收，. engchi. 而一但做成徵收決定，就是後續如何補償，用什麼標準補償，以及補償過程民眾能否參與。以《國有土地上房屋徵收與補償條例》規定來看，上開幾個重要的環節，都規定了民眾參與的程度，特別是利害關係人的參與及政府的徵收補償行為、如此對被拆遷人的合法權益，提供了重要的法治保障。. 21.

(33) 四、補償標準明確化補償費的公平與多寡，一向是被拆遷人最關心的議題，因為直接影響被拆遷人的切身利益。綜觀徵地拆遷所引發的社會問題，絕大部分多集中在補償的標準及補償是否公平的基礎之上。依據《國有土地上房屋徵收與補償條例》第 19 條規定，對被徵收房屋價值的補償，不得低於房屋徵收決定公告日被徵收房屋類似房地產的市場價格。被徵收房屋的價值，應由具有相當實績的房地產價格評估機構按房屋徵收評估辦法加以確定。另外《國有土地上房屋徵收與補償條例》亦將補償時間和標準明確化。時間. 治政大是房屋徵收決定公告之日，標準是不得低於被徵收房屋同區段同類型房地產的市立場價格。換言之，以市場價格作為補償標準，使得被徵收人的房產置換獲得保障， ‧ 國. 學. 並且不僅包括房屋補償，土地使用權的補償也包括其中。如此一來，可以確保大. Nat. io. er. 五、評估機構納入被徵收人協商決定機制. sit. y. ‧. 部分被徵收人的居住條件及生活水平獲得一定的保持。. al. v i n Ch 行，或者由開發商與被徵收人共同協商決定，甚至是拆遷主體開發商所指定的評 engchi U n. 在 2011 年以前，大多數對房屋價值的評估，都是由政府指定的評估機構進. 估機構評定，因為利益衝突與角色的對立，許多被徵收人對這些評估機構並不信任，被徵收人對於自有房屋、土地價值的評估，也沒有充分的選擇權。但是當 2011 年《國有土地上房屋徵收與補償條例》第 20 條規定後，其中房地產價格評估機構應由徵收人與被徵收人協商選定；協商不成時，以多數決定、隨機選定等方式確定，這一定程度的保護了被徵收人的私有財產，有利於土地房屋評估的公平和公正，也打破了一家獨佔的評估局面，使評估能更貼近實際、更公平合理、並具程序正義的合法性。 22.

(34) 六、確立「先補償後搬遷」之拆遷原則相較於《城市房屋拆遷管理條例》未有明文，《國有土地上房屋徵收與補償條》明確「實施房屋徵收應當先補償、後搬遷」之原則，可謂有長足的進步。況且《國有土地上房屋徵收與補償條例》進一步確立了「作出房屋徵收決定前，徵收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用」，對於以往建設單位執行補償，容易出現先行拆遷、拖欠補償等不負責任的情況，《國有土地上房屋徵收與補償條例》明確由政府替代建設單位，先補償、後搬遷，由政府發放補償款可以增加公信力，減少民眾抗拒及穩定被徵收人之信心，使徵收順利進行。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 七、《補償條例》兩次修正約略 10 年. 《國有土地上房屋徵收與補償條例》相較於《城市房屋拆遷管理條例》，不僅. ‧. 前後歷經 10 年的社會更迭，更具有長足的進步，誠如 1991 年的舊《城市房屋拆. sit. y. Nat. 遷管理條例》造成的社會不平，由 2001 年的新《城市房屋拆遷管理條例》加以改. io. al. er. 善; 2001 年的新《城市房屋拆遷管理條例》無法負荷的社會脈動，亦由 2011 年《國. v. n. 有土地上房屋徵收與補償條例》加以修正，10 年一次的城市(鎮)拆遷變革，根本. Ch. 性的解決法制面的制度問題。. engchi. i n U. 八、廢除「行政強制拆遷」《國有土地上房屋徵收與補償條例》改變了《城市房屋拆遷管理條例》中政府直接進行強制拆遷的作法，規定了被徵收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟又不履行補償決定者，由作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。此規定由政府申請法院強制執行，此為立法層面的. 23.

(35) 重大進展，試圖在民眾私權及政府公權間尋求一個平衡點，不再是行政(拆遷)先行，而是同時建立了司法監督。. 九、引入民事、刑事及治安管理處罰制度《國有土地上房屋徵收與補償條例》規定，禁止建設單位參與搬遷活動，任何單位和個人不得採取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被徵收人搬遷，造成民事損失者，依法賠償;構成犯罪者，依法對主管人員和其他直接責任人員訴追刑事責任，未達犯罪程度者，對構. 治政大成違反治安管理行為之人員依法給予治安管理處罰。立 ‧ 國. 學. 十、「拆遷」改為「搬遷」強調溝通衡平. ‧. 《國有土地上房屋徵收與補償條例》頒布實施後，將原有”拆遷”字眼改. sit. y. Nat. 為”搬遷”，透過詞語的變化，可以看到新條例更強調公平、合理，使公共利益. io. al. er. 和私人權益得到更好的協調與平衡。另外使用「補償」字眼強調先期溝通，而非. v. n. 「賠償」的事後彌補，這對於政府作為的人性化與法治化，具有正面宣示的長足進步。. Ch. engchi. 24. i n U.

(36) 第三節維權運動相關意義及內涵壹、維權運動之意義維權17，係指中國大陸自 2000 年威權體制改革開放以來，對於公眾利益及個人權利進行訴訟的文化。其範圍可能包括人身損害、土地糾紛、醫療事故、婚姻、家庭、繼承等民事糾紛，所進行的行政救濟及司法訴訟途徑。維權也包括對政治異見者的基本司法訴訟權利辯護及行使，而維權運動也成為世界檢驗中國司法獨立及人權維護的重要指標。. 政治大的詞彙如「護權」及「維護權利」更常被使用，在 2000 年左右「維護權利」濃立維權一詞，其實自 2000 年才正式出現，在歷史發展上「維權」漸漸較其他. ‧ 國. 學. 縮成一個新詞，就是現今看到的「維權」字眼。此外，在 1992 年以前，維權一詞完全沒有出現在人民日報上，之後在 2004 年至 2006 年間，中國政府提倡消. ‧. 費者保護運動，「維權日」首先受到大量使用，而在 2006 年後，維權一詞擴散. sit. y. Nat. 到更多消費者保護以外的領域，但總體的出現頻率卻是逐年減少，而且維權一. io. er. 詞從原來較具正面或中立的含意被重新框架成為較為負面的字眼。. al. v i n Ch 權利中，提到自 2009 年以來，圍繞「住有所居」和「城市化進程中人類住區的 engchi U n. 另外於《2012 年中國人權事業的進展》白皮書之三：改善民生，保障公民. 可持續發展」兩大主題，在推進城鎮住房市場化改革，努力通過發展商品房市場滿足群眾多層次住房需求的同時，中國政府把滿足困難群眾基本住房需要，列為政府提供基本公共服務的重要內容，通過大規模實施保障性安居工程，加快推進住房保障工作。而且，這是中國國務院新聞辦公室自 1991 年以來發布的第 10 份中國人權白皮書，分別將尊重和保障人權，列為中國共產黨和中國各級國家機關的意志和行動。也是繼「人權」載入中華人民共和國憲法、國民經濟 17. <維權>的定義及發展 http://zh.wikipedia.org/wiki/%E7%BB%B4%E6%9D%83，檢索日期 102/3/1。 25.

(37) 和社會發展規劃及中國共產黨黨章之後的最新人權進展;2012 年 11 月召開的中國共產黨第十八次全國代表大會又將「人權得到切實尊重和保障」確立為全面建立小康社會的奮鬥目標之一18。. 貳、維權運動之種類及方式維權運動一般認為是民眾非制度化政治參與的一種形式。有的學者稱之為抗議和暴力對抗活動、依法抗爭、以法抗爭，實際社會運動者則稱之為群體性事件、突發公共事件、群體性突發事件或突發治安案件。由此可知，維權運動. 治政大是社會轉型過程中，社會衝突（conflicts）進入了一種抵抗性(contentious)的表達立和行動階段，而且不再是孤立的偶然事件，而是一種具有代表性的社會現象和 ‧ 國. 學. 社會問題，暴露出當前社會結構的「非常態」特徵，賴特·米爾斯(Charles Wright. ‧. Mills)19認為，例如「農民集體行動」不是「環境中的個人困擾，已經演化為社會結構中的公共論題」。. y. Nat. n. al. er. io. 下幾類20：. sit. 有關維權運動的理論研究，按照體制化的程度由強到弱，主要可以分為以. 一、政治參與（politicalCparticipation） h. engchi. i n U. v. 指制度化的日常政治活動，如提供建言、投票、民主選舉、公民參與等等。. 18. <解讀《2012 年中國人權事業的進展》白皮書>，中華人民共和國國務院新聞辦公室 2012.5.14， http://www.humanrights.cn/cn/zt/xwgzrd/2013/27/index.htm，檢索日期 102/3/2。. 19. 賴特•米爾斯( Charles Wright Mills)，《社會學的想像力》（1959 年），http://baike.baidu.com/vie w/2456925.htm，檢索日期 102/3/4。. 20. 張存儉、陸保良，<農民集體行動的過程與機制探析—以王莊村農民土地維權為例>，黨政干部學刊，2011 年 07 期，P 53-55，http://qkzz.net/article/80429555-0386-4703-b441-904cd295877d_4.htm，檢索日期 102/3/4。 26.

(38) 二、日常抵抗（everyday forms of resistance）詹姆斯•斯科特(James C.Scott)21稱為「弱者的武器」（weapons of the weak），係指維權者日常生活中，經常性出現的各種形形色色的迴避、拖延、嘲諷、作弄及抵制等等不合作和抗拒行為。又稱為「弱者的權力」是指一些社會弱勢者不得不採取、成本最低，也最常用的手段，這些「不合理行為」恰好是一個理性農民可以採取的合理選擇和理性行為。詹姆斯•斯科特(James C.Scott)在 80 年代的兩本著作《弱者的武器》和《控制與抵抗的技藝》中，以比較分析的方式透視了權力者與無權者之間，有關控制. 治政大和抵抗的微妙關係，更進一步提出，在非對等的權力關係中，若無權者公開抱怨立自己所受到的壓迫，通常會受到處罰，但在實際上，無權者的抵抗無所不在，只 ‧ 國. 學. 是常常以微妙、間接的方式進行，而反抗藝術最重要的就是「把握分寸」--諳熟. ‧. 如何最大限度地違犯規則卻又不至於受到處罰，並且長期堅持使用這些策略能夠. Nat. y. 有效地轉移權力的平衡關係。諸如甘地（Mahatma Gandhi）於印度反抗英國爭取 22. n. er. io. al. sit. 獨立所採取的「不合作運動」即是。. 21. Ch. engchi. i n U. v. 詹姆斯•斯科特(James C.Scott)，<理性農民-弱者的武器>，http://www.360doc.com/content/07/0713 /15/8288_608991.shtml，檢索日期 102/3/8。. 22. 甘地（Gandhi）<不合作運動>，提倡“非暴力”（ahimsa）的哲學思想，影響了全世界的民族主義者和爭取能以和平變革的國際運動，http://baike.baidu.com/view/170908.htm，檢索日期 102/3/ 10。 27.

(39) 三、集體行動（collective action）歐博文23、李連江24提出的「依法抗爭」（policy－based resistance）概念，並進而提出「維權抗爭」（rightful resistance）的概念。於建嶸在此基礎上，提出「以法抗爭」的概念。其次，學者25亦分析有組織的維權抗爭活動，較沒有組織的維權抗爭活動具有以下的特點: (一)組織化程度較高: 包含潛在的農村黨組織、自治組織、經濟組織、老年協會等正式組織，. 治政大及傳統的宗族、秘密會社等非正式組織，都有可能成為徵地拆遷過程中，立農民有組織維權抗爭的組織資源。而且抗爭菁英，通常具有意志堅定，並 ‧ 國. 學. 有一定程度政策及法律熟悉，可能是村幹部、退休或返村居住的幹部職工、. ‧. 退伍軍人、本地經濟能人、外出經商就業的本地人、鄉村知識分子（教師、醫生）、宗族首領，諸如烏坎事件中的林祖戀26即是一例。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 23. Ch. engchi. i n U. v. 歐博文（Kevin J. O'Brien）代表作 Rightful Resistance in Rural China（與李連江合編），提出「依法抗爭」概念，2006 年，劍橋大學出版社出版。. 24. 李連江，與歐博文（Kevin J. O'Brien）合著 Rightful Resistance in Rural China，研究興趣集中於中國農民的政治參與和農村基層民主建設，提出「依法抗爭」概念。. 25. 黃偉，關于征地過程中農民有組織維權抗爭的分析，廣東土地科學, 2006 年第 3 期，P9-13。. 26. 林祖戀，又名「林祖鑾」，在烏坎村里德高望重，被視為烏坎村的「精神領袖」，2012 年 1 月，經村民選舉，任廣東省陸豐市東海鎮烏坎村黨總支書記；3 月，林祖戀獲票 6205 張當選村委主任。 28.

(40) 在經濟支援方面，經費主要是由組織者與參與者自費、集資、捐款、集體支持，以及額外的徵地補償等等，諸如在烏坎事件中，民眾對於抗爭經費，採取集體樂捐27的方式。. (二)制度性抗爭與非制度性抗爭只是一線之隔由於制度性抗爭仍舊具有一定的理性，所以成為抗爭的先行階段，當民眾組織維權抗爭的結果、可以發揮維護農民利益的作用時，抗爭行動仍屬於制度性的活動。但一旦透過制度內的溝通協商無法達成抗爭的目的時，. 政治大. 非制度性抗爭之極端手段，就可能油然而生，尤其當基層政府與民眾之間. 立. 的協商和談判未果，又持續侵害民眾的權利時，非制度性抗爭就成了弱勢. ‧ 國. 學. 民眾可能採取的終極手段。. ‧. (三)抗爭運動具有傳染性. y. Nat. sit. 除了既有的抗爭內容外，維權抗爭還可能向上延伸，擴大社會影響，諸. n. al. er. io. 如對地方領導階層的撤換，就會衍生出政治改革之需求，而且透過媒體的. i n U. v. 報導與喧染，社會影響擴大，在一定範圍內傳染極快，容易誘發有關聯或. Ch. engchi. 相同類型的事件，尤其在抗爭取得一定成果時，更容易刺激其它地區的農民參與，演變為同地或異地的聯合抗爭行動。所以，一些基層政府徵地過程中公然施以的暴力行為，會造成社會同情，加以知識精英、資本提供者. 27. 烏坎事件，在林祖鑾主持下，村裏居民發起兩次捐款，一次給 9.21 事件中的受傷群眾，一天募款了十多萬元。另一次，是籌款準備 11 月 21 日的再次「上訪」。後者款項被稱為「自願捐款作上訪經費」，捐款者需登記名字，每一筆款項都會在媽祖戲台貼出的大紅紙上公開，並開具三聯單據。這一筆募款至今陸續徵集到 20 萬元，由理事會的 13 名代表批准決定經費用途。 http://greatroc.tw/forum.php?mod=viewthread&tid=9499，檢索日期 102/3/12。 29.

(41) 出於各種目的的介入，使之具有相當大的政治敏感性，進而誘發更大範圍、更大規模的社會衝突。. (四)非制度性抗爭，結果普遍不理想，甚至適得其反就基層政府而言，一般採取的對策主要是拖延、利誘、威逼，一方面透過經濟利益者分化、收買抗爭組織的領導者，以瓦解抗爭運動，另一方面透過恐嚇、逼迫等非常手段，以壓制抗爭運動，然而甚少案例會將維權過程中民眾的需求納入法律、制度的軌道。換言之，一時之間可能解決了. 政治大. 問題，但無疑為將來的抗爭，留下了更多的隱憂及伏筆。. 學. ‧ 國. 立. 四、社會運動（social movement）. ‧. 亨廷頓28從社會變遷的角度，把發展中國家的維權運動，當作是一個社會群體為爭取自身經濟和政治利益，而採取的政治和社會行動。而此處的社會運動，. y. Nat. 一環，如此社會運動的分類就失去意義。. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 採取的並非廣義的意涵，否則所有的民眾參與及主張，都可能歸類為社會運動的. i n U. v. 五、反叛與革命（rebellion andrevolution）如詹姆斯•斯科特(James C.Scott)29對東南亞農民的反叛研究，在<農民的道義經濟學：東南亞的反叛與生存>一文中提到，毛澤東於《湖南農民運動考察報告》. 28. 亨廷頓（Samuel Huntington），<文明的衝突與世界秩序的重建>，引述自黨政幹部學刊， 2011 年第 7 期，http://www.xzbu.com/1/view-323490.htm，侯琦編輯，檢索日期 102/3/22。. 29. 詹姆斯•斯科特(James C.Scott)，<農民的道義經濟學：東南亞的反叛與生存>，程立顯譯，譯林出版社，2000 年。 30.

(42) 中，將農民運動視為一個有組織的階級行動。亦即不再採取體制內的抗爭而是直接以革命之手段尋求政治及國家的重新洗牌，爆發流血衝突的可能性大增，但是所造成的結果也最明顯直接。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 31. i n U. v.

(43) 第四節徵地拆遷之文獻回顧壹、徵地拆遷文獻之時效性探究徵地拆遷相關文獻時，需特別注意文獻的時間性，因《國有土地上房屋徵收與補償條例》業經中華人民共和國國務院第 590 號令，於 2011 年 1 月 19 日國務院第 141 次常務會議通過公布施行，原《城市房屋拆遷管理條例》已被廢止而不再適用，是以相關文獻對於 2001 年 6 月 6 日公布施行《城市房屋拆遷管理條例》之主張及批評，應注意時間的準確性。換言之，中國大陸的土地改. 政治大被 2001 年新《城市房屋拆遷管理條例》取代，而 2001 年新《城市房屋拆遷管立. 革，自 1990 年來，歷經了 2 次的重大改革，1991 年舊《城市房屋拆遷管理條例》，. ‧ 國. 學. 理條例》，又被 2011 年《國有土地上房屋徵收與補償條例》取代。所以相關學術論文之蒐集，應先以 2011 年後之徵地拆遷文獻為主，兼採 2001 年至 2011 年. ‧. 間對於新《城市房屋拆遷管理條例》的相關文獻。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 一、徵地拆遷之相關文獻. i n U. v. 有關徵地拆遷之相關文獻，自 2013 年以降逐項整理，並以法律層面及社會層面兩項分述之:. Ch. engchi. (一)徵地拆遷有關法律層面之文獻表 1:徵地拆遷有關法律層面之文獻. 作者 1. 30. 文獻名稱. 胡健苗我國土地徵收與補償法律制度研究30. 時間 2012. 胡健苗，2012，<我國土地征收與補償法律制度研究>，安徽大學法學碩士論文 http://cnki50.csis. com.tw.autorpa.lib.nccu.edu.tw/kns50/detail.aspx?QueryID=3&CurRec=1，檢索日期 102/3/24。 32.

(44) (一) 針對集體土地所有權的徵收之探討我國土地徵收補償問題表現為：集體土地徵收拆遷泛化；徵收及實施徵收土地的主體多元化，導致權責不明；土地徵收中，被徵收人僅享有不完整的知情權、參與權和申訴權；徵收補償行政及司法救濟途徑不健全。 (二)公共利益之界定現行法律對“公共利益”的規定過於原則，相關條款與徵收土地必須具有“公共利益”的目的存在矛盾；法律規定的土地徵收補償程序不合理且不完備；集體土地徵收與補償法律規定的補償標準低，補償範圍窄，地方政府通過徵收土地的方式與民爭利；政府主導土地徵收，缺乏相應的制. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 約機制。 (三)集體土地徵收與補償兼具民事行為與行政行為的雙重性質對被徵收人的補償應從「適當補償原則」逐步過渡到「完全補償原則」。我國土地徵收補償以金錢補償為主，應建立我國失地農民的社會保障體系。對徵收房屋的補償方式可以考慮貨幣安置、產權調換安置、土地安置加貨幣補償、重建等方. sit. y. Nat. n. al. er. io. 式。通過立法明確界定公共利益的範圍，同時就立法中未規定或規定有爭議者，交由中共人大或常委會決定。為保證徵收具有合法性，應建立公共利益審查機制，包括建立徵收公告制度、徵收聽證制度和徵收司法審查制度。 (四)完善徵收補償安置的聽證程序和司法救濟程序以「抑公揚私」的立場出發，探討徵收補償安置的聽證程序和司法救濟程序之作法及效果，並期望建立公共利益的事前審查制度。. 2. 31. Ch. engchi. i n U. v. 余貴林《徵收補償條例》的三個物權法問題31. 2011. 余貴林， <徵收補償條例>的三個物權法問題，內江師範學院學報，2011 年 07 期。 33.

(45) 2011 年 1 月 21 日中共國務院公布實施了《國有土地上房屋徵收補償條例》，同時廢止了爭議較大的《城市房屋拆遷管理條例》旨在規範公益徵收行為，維護公共利益，保障被徵收房屋所有權人的合法權益。該文立足於《物權法》之基礎，探討《國有土地上房屋徵收補償條例》有規定但不具體或存有爭議的三個問題:公益徵收對象範圍、徵收調查與不動產登記簿的關係、公益徵收導致物權變動時間，加以討論: (一) 徵收對象:國有土地上房屋 1. 徵收對象為國有土地上房屋，不包括集體土地及其上之不動產。而《物權法》第 42 條第 1 款規定:「為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序，可以徵收集體所有的土地和單. 政治大位、個人的房屋及其他不動產」，然而《國有土立地上房屋徵收補償條例》未規定對集體所有土 ‧. ‧ 國. 學. 地徵收，其實隱含著《立法法》規定，對非國家財產的徵收，不得使用行政法規，必須有法律明文，而上開條例的範疇，本來就僅有國有土地，而不包含集體土地。 2. 不包括用益物權，依據《物權法》第 2 條，本法所稱不動產，是指土地及其房屋，因此第 42. sit. y. Nat. n. al. er. io. 條之不動產，只能是有體物，而不包括無體權利;其次本條例包含用益物權，未提及是否擴及擔保物權，造成補償範圍的不確定;其三，用益物權是所有權的延伸，是對物權使用價值的支配，一但將所有權與用益物權同列為徵收對象，無異重複補償。 3. 國有土地上的房屋，應包含其附屬物，依據《物權法》第 42 條，公益徵收的對象，應包含房屋及其不動產;同法第 180 條，可以抵押的不動產，包含建物及其土地附著物;《擔保法》第 92. Ch. engchi. i n U. v. 條，有關林木等地上定著物，也屬於不動產;《房屋登記辦法》第 96 條，具有獨立利用價值的特定空間及碼頭、油庫等其他建築物登記，亦包含之。換言之，針對《國有土地上房屋徵收補 34.

(46) 償條例》，應擴大解釋，包含上開非土地不動產之建築物(碼頭、油庫)。 (二) 補償依據:行政調查結果與不動產登記不一時的解決方式依據《國有土地上房屋徵收補償條例》第 15 條: 「房屋徵收部分應當對房屋徵收範圍內房屋的權屬、區位、用途、建築面積等情況組織調查登記，被徵收人應當予以配合」。同法第 16 條: 「房屋徵收範圍確定後，不得在房屋徵收範圍內實施新建、擴建…」，原則上補償的標準是依據行政調查結果，然而《物權法》第 16 條規定，不動產登記簿是物權歸屬與內容的根據，當兩者之間不一致時，可能的解決方式有二: 1.. 政治大主體的不一致立當權利的主體、內容發生爭議時，回歸《物權 ‧. ‧ 國. 學. 法》第 19 條，由建物登記權利人與利害關係人協商解決，協議不成者，依法提起訴訟，在民事判決未確定前，應以不動產登記簿為準。 2. 客體的不一致應以行政調查結果為準，尤其權利登記人違反《城鄉規劃法》、《建築法》從事違章建築時，. sit. y. Nat. n. al. er. io. 徵收機關可以依據物權法第 19 條，推翻登記簿的正確性，依調查結果予以補償;反之，如果權利人當初未登記或漏登記應有權利，調查結果雖可推翻不動產登記簿，但並無義務依法補償。 (三) 物權變動的時點:徵收公告時或補償費發放時兩派學者的主張各不相同，一派認為徵收公告後，立即發生物權移轉的效力，無需以徵收補償作為生效的要件。另一派認為必須在徵收補償完成後，被徵收人為提起行政復議或訴訟，或提起被維持，才產生徵收之效力。. Ch. engchi. i n U. v. 而《物權法》第 28 條，政府的徵收決定就發生效力，同法第 42 條，只是規定徵收應當踐行法律程序，並應依法給予補償，但是並未將徵收補償視為物權變動的成立要件;然而《憲法》第 13 條:「國 35.

(47) 家…依照法律規定對公民的私有財產施行徵收或徵用並給予補償」，及《國有土地上房屋徵收補償條例》第 27 條:「實施房屋徵收應當先補償後搬遷」，固然，物權法第 28、42 條並未明文以補償作為有效徵收之前提，但基於公益徵收乃是對於私權之特別犧牲，作者贊同後者的觀點，亦即以徵收補償，作為有效徵收的基礎。資料來源：本研究自行整理. (二)徵地拆遷有關社會層面之文獻. 政治大文獻名稱. 表 2:徵地拆遷有關社會層面之文獻. 立. 作者. 張存儉農民集體行動的過程與機制探析— 陸保良以王莊村農民土地維權為例32. ‧ 國. 學. 1. 時間 2011. ‧. 近幾年來，農民集體行動多發，且出現過激傾向，表現為數量規模較大的人群，在高度集中時間和有限空間內，採用一些非制度化的方法，把激昂、憤怒的情緒發洩出來，事態發展超出人們的想像和控制，造成. sit. y. Nat. n. al. er. io. 一定的社會影響： (一) 依照體制化程度的強弱區分:可以分為政治參與、日常抵抗、集體行動、社會運動、反叛與革命等方式。 (二)農民集體行動的社會過程 1. 土地產權變化和利益結構調整土地的喪失，更重要的是使農民面對一個突如其來的宏觀的，充滿機會和風險並存的不確定外部社會。村民生活的分化，表現在所從事職業發生了重大的分化。再者生活和命運受到整. Ch. engchi. i n U. v. 個外界更多宏觀經濟的影響。 2. 社會結構中的底層角色和弱勢地位 32. 張存儉; 陸保良，《農民集體行動的過程與機制探析——以王莊村農民土地維權為例》，中共菏澤市委黨校菏澤學院<黨政干部學刊>，2011 年 7 月。 36.

(48) 從法律的規定來看，農民土地是否徵用、如何徵用，怎麼補償、土地補償費、安置補償費都是由國家機構決定，農民只有遵守的份；再者，地方政府是國家機構地方組成的一部分，同時也以作為國家代理人的角色出現。而徵地的不可阻擋性，讓農民唯一可採取的就是維權運動，或是刻意修建房屋，爭取更多補償，但是長期下來補償款的缺斤減兩，農民一直被稱為庄稼冤(亦即失了土地又收不到補償) (三)維權困境權利主張，道德倡議等權利救濟方法，是農民首先採取的方法，但是城市化的發展就是以農民的失地作為主要前提，特別是徵用土地的過程，實. 政治大際上捲入地方政府的利益糾紛之中，農民採取以立上方法，無異是與虎謀皮。再者，農民法律意識 ‧. ‧ 國. 學. 薄弱，司法程序繁瑣冗長，也迫使農民極少採取此等方式，更不用說政策程序的不公開、不透明，農民根本無法獲得信息及相關證據。 (四)結論與反思社會變遷導致的土地使用制度和產權的變化，對農民來說，土地是生存的基礎和保障，拆遷和徵. sit. y. Nat. n. al. er. io. 收引起了利益結構的調整，農民就是最大的受害者，而隱藏了農民對於政府的結構性怨恨和被剝奪感。就結構上來看，社會制度與結構(民主協商、信訪、法律訴訟)對農民都是不適用的，固然給予了農民維權的空間，但空有制度且曠日廢時效率不高;再者，政府機關一意孤行的強勢地位，將政府的權威性赤裸裸地推行到徵收政策，無疑使農民的權益保障雪上加霜。以反面來看，可分為兩個層面，政府機關應以官方思維向公民志願發展，從重視「物」改向重視. Ch. engchi. i n U. v. 「人」，另外應在選舉制度及幹部裡下功夫，選出「權為民授、用權為民、用權受監督、侵權要賠償」思維的地方領導，根本上杜絕侵害農民利益的政府官員。從程序上來說，維權可從下到上， 37.