第二章 多能性分析架構及建立
第二節 活化休耕地與多功能性關聯及詮釋
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第二節 活化休耕地與多功能性關聯及詮釋
農業政策係國家為了促進農業產銷，增進農民收益與全體國民福祉，而對 農業發展所推行的計畫或管制措施，因此農業政策因各國的土地、資源、人口 等條件而有所不同。葉茂生(1994:448-449)將農業政策範圍大致分為三種：以 生產要素為對象的農業政策(包括農地政策、農業勞動政策、資源利用與保育 政策等)、以農產品為對象的農業政策(包括農產運銷政策、農產價格政策等)、
以特殊問題為對象的農業政策(包括農村社會政策、農民組織政策、農業教育 政策等)。調整耕作制度活化休耕農地政策應屬農業政策，主要將早期之政策 衍生出過多休耕農地，透過此政策扭轉農地資源及浪費公帑之社會觀感，其政 策調整機制藉多功能性能否成功，有必要釐清之間的關聯。
一、活化休耕地與多功能性關聯
農地資源不僅為從事農產品的生產（CO 功能）用地而已，資源本身兼具
（NCO 功能）保護生態環境的任務，例如阡陌相依的稻田與水利灌溉系統，
也提供了農村地景、空間、綠地、動物棲息地、糧食安全保障等多功能，此皆 屬於生產、生活、生態的三生農業框架下，伴隨而生得以讓社會共享之公共財。
從臺灣農業環境及當前的相關農地政策進行觀之，我國因為颱風季的切割，大 部分區域為一年二收；且因生長期間有限，日照時數較短以及夜溫較高，使得 主要作物的生產成本無法有效降低，政府為維持農民的生計，過去都以保價收 購或補助的方式（截至目前仍在使用），使農民得以繼續種植；然而這樣的補 助方式也間接地鼓勵農民施用化肥與農藥，換取更好的產量收益，致使農地的 生態環境惡化。我國在 91 年（2002）加入 WTO 後，農產品保證價格政策也 需大幅削減；政府當下暫時以休耕補貼的方式因應，雖然農民收入得以維持，
但是休耕導致農地荒廢、灌排水設施損壞、政策定位等問題近幾年也陸續浮 現。
為前述問題提出對策，臺灣仿效歐盟改革後的共同農業政策改變生產補貼 的措施，改以強調農產品質、環境保護、食品安全與鄉村社會的面向；故開始
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發展包括轉作能源作物、推廣有機農業等農地政策，並將原有休耕政策進行調 整，與種植綠肥等方式並行。今又面臨因推廣種植生質能源 17的農地使用政策 導致國家糧食生產出現危機等問題，顯示臺灣過去強調「永續農業」、「三生農 業」、「新農業運動」等議題，似乎出現淪於口號而未有實惠。有鑒於農業多功 能性之實踐須視一國農業環境與農地使用方式而定，目前國內雖有農業多功能 性之概念並試圖加以落實於相關的農地使用政策，但功效未如預期居多。探究 其因乃係未對農業多功能性的意涵有真正的瞭解，卻欲仿效國外實踐農業多功 能性的方式作為臺灣農地使用政策，或可說轉型成果不盡理想。
休耕政策也在我國加入WTO後，農委會於相關調整耕作制度中，均將農 業多功能性納入政策目的或擬解決問題，以 90~99 年之「水旱田利用後續調整 後續計畫」為例，其計畫目的：「建構供需平衡與確保安全存糧的糧食生產體 系、調整農作物產銷結構，維護農業多功能性…，穩定農民所得」即宣示多功 能性對農業之重要。近年來我國同樣面臨全球氣候變遷與人口成長、區域貿易 自由化等影響，乃積極推動制定「農業基本法」做為政策推動的重要依據，期 待能發揮農業的多功能性，建立國人對農業多元價值與在地消費的共識，農業 基本法草案（101 年）立法目的及基本政策目標：「彰顯農業之多功能價值，
其效益為全民所共享，並提升農業競爭力，增進農民福祉，確保農業之永續發 展」18。其後 102~105 年「調整耕作制度活化農地計畫」擬解決問題之一：「維 護農業之多功能性，必須以穩定農民所得為前提，農業具有供應糧食、資源保 育、景觀維護及文化傳承等多功能性…」。對於多功能性農業有不僅有象徵性 的回應，亦有「農業基本法」法律草案作支撐，可見活化休耕地與農業多功能 性間之清晰脈絡。
17 97 年 5 月 22 日行政院第 3093 次會議決議，為因應國際糧價上漲之趨勢與鼓勵休耕地復耕種 植水稻、飼料玉米或輪作獎勵作物等，及避免與糧爭地，自 97 年第 2 期起，停止於休耕農地推 廣種植能源作物。
18 第 8 屆行政院送請立法院審議法案，101.02.23，農業基本法草案總說明。
http://www.ey.gov.tw/Advanced_Search.aspx?q=%E8%BE%B2%E6%A5%AD%E5%9F%BA%E6%9C%AC
%E6%B3%95
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二、多功能性之詮釋
學者 Hagedorn（2007）則進一步對多功能性的制度理論提出八種詮釋觀 點，包括敘述式論述多功能性、永續性與環保取向的多功能性、農業活動標籤 化的多功能性、貿易談判取向的多功能性、非關貿易事項的多功能性、農場決 策層級的多功能性、政策工具設計取向的多功能性，及以制度改變來推動多功 能性。上開的制度理論有助於釐清不同的政策、立場與施政目標，如何詮釋、
定位與應用農業多功能性闡述如下：
1、以敘述式論述（narrative interpretations）之多功能性而言，屬於純學術研究 取向，雖不能用來解釋多功能理論概念間之因果關係，但卻適合用以闡述多功 能性之理念與現象，且多用來強調農業部門的特殊性，使學術界、政治決策者 或社會大眾能注意到農業多功能之重要性。
2、就永續性與環保取向（suatainabilityor environmental concerns）之多功能性 而言，永續性與環保取向制度理論，係從永續性或環境關懷之角度去解釋多功 能性，較不關注農業聯合生產之實質內容，而將多功能性定位為達到永續發展 之手段，主要在促進自然資源永續使用。
3、就農業活動標籤化（labelling agricultural activities）之多功能性而言，主要 在突顯多功能性之農業保護主義色彩，認為傳統的農業活動均有多功能性，故 應受到政府的財政補助。因此，農業多功能性的施政目標，在於合理化農業的 生產補貼，故經常造成保護主義支持者與反對陣營之間的爭論。
4、就貿易談判取向（trade strategies implications）的多功能性而言，歐盟共同 農業政策改革為因應 WTO 的自由貿易談判，提出多功能農業與歐洲農業發展模 式，以作為農業貿易談判之策略。
5、就非關貿易事項（non-trade concerns）之多功能性而言，強調國際貿易協商 中所關注的環境外部性與公共財等非關貿易事項，主張農業補貼措施，屬於國 家主權行使環境外部性內在化的行政機制，不應受到自由貿易規範的限制。
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6、就農場決策層級（farm level concerns）的多功能性而言，強調農場經營者 如何調整其農耕系統、生產方式與農場環境間的聯合產出關係，在個體層級提 供不同的農業商品與非商品產出。
7、就政策工具設計取向（instrument design）之多功能性而言，主要認為農業 部門應藉助政府的干預措施，能達成市場機制無法做到之任務，如環境外部性 的內在化，以促進達成私有財與公共財之間的平衡關係。
8、以制度變革（institutional change）來推動多功能性而言，此理論強調多功 能性制度化的必要性，關切如何獨立分離出非商品產出的成本與價值，如多功
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決策的工具設計 公共財的傳統經濟理論 來增加福利 8 使多功能性運作的
制度改變
觀察財產權與治理結構的 制度觀念找出可以達成多 功能性的永續性制度 資料來源：李承嘉、方怡茹，2008:39。
而本研究論述主要以闡述 1、3 為核心，起因是闡述 1 主要敘述性論述的 多功能性是以學術研究為導向，雖無法解釋理論與概念間之因果關係，但適合 闡述多功能性的理念與現象，且多用以強調農產業的特殊性，使社會大眾、政 治（策）決策者及學者能關注到農業多功能之重要，再者闡述 3 因本研究之主 題為調整農業結構之活化休耕地補助政策，與闡述 3 基礎（保護政策的產生），
無論休耕、小地主大佃農、契轉作等，最終均以貨幣補貼為手段，將此手段合 理化以支持、保護政策，方能支持在各種場合形勢均較弱的農業。
農業多功能性之解釋面向是如此多元，各多功能性友好國（歐盟、日本、
中國大陸、瑞士、韓國等）對多功能性的認定中，亦各有不同發展模式，即均 依各國個自需求而立場有所不同，而有各自詮釋。李承嘉認為，臺灣對於多功 能性之詮釋，可溯自 81 年（1992）提倡三生農業政策起，亦同時採取相關農 地休耕、平地造林、輪作等來實踐三生農業，這些可視為我國對多功能性農業 的回應，但迄今為止我國並未正式宣示多功能農業政策，亦未提出我國農業的 功能界定19。意即臺灣地區農業發展模式，僅對多功能性農業有象徵性的回應，
換言之我國有上表中農業多功能性內涵，但未有正式、實質的多功能農業政策 銜接既往的政策。
19 李承嘉，『農地與農村發展政策-新農業體制下的轉向』，2012：96。