第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
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第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
一、研究動機
1990 年代初期，由於生存環境遭受破壞日趨嚴重，人類環境保育意識高 漲、土地利用價值觀念的改變，農業漸被認為除了生產糧食之外，尚具有環境、
文化景觀等功能，此即所謂農業「多功能性」（Multifunctionality of agriculture, MFA），其已成為國際上歐盟、挪威、瑞士、日本、韓國、中國等主要農業 發 展 策 略 。 農 業 多 功 能 性 強 調 ， 農 業 聯 合 生 產 的 過 程 兼 具 有 商 品 產 出 (Commodity outputs,CO)與非商品產出(Non-commodity outputs,NCO)；其中，
商品產出主要係指質佳量足的農作物生產，而非商品產出，則是指環境生態、
文化景觀等所生之公共財與正的外部效益，前述施行多功能農業諸國，經常藉 由補貼手段來維護農業所生之公共財與正的外部性，並藉此間接達成保護本國 農業的目的（李承嘉、方怡茹等，2008：32）。
就農業多功能性觀點而言，讓農地休耕其實有避免因連續耕作，以提升地 力 的 功能 。陳 雅琴 1指 出以美 國 於 1986 年間實施的 長期休耕保育計 畫
（Conservation Reserve Program,CRP）為例，其主要目地在於降低土壤侵蝕、
改善空氣與水資源的品質、加強野生動物的棲息，以保存國家農地的產能；此 計畫是由美國農業部(USDA)與農民及地主簽訂自願性的契約，將高度侵蝕與 環境敏感的土地休耕 10-15 年，並且在休耕土地上種植草皮、樹木、以及保護 性的蔬菜，以降低土地侵蝕與水資源污染。故長期休耕保育計畫（CRP）不僅 可以創造各種環境效益，也可為參與計畫的農民與地主提供穩定的收入來源，
可謂兼具減緩CO所伴隨的負效益，並提供NCO的功能。
反觀臺灣，於 1997 年 7 月至 2000 年 12 月間施行「水旱田利用調整計畫」，
係我國為因應加入世界貿易組織，調整稻米、保價雜糧及契作甘蔗產業之重要
1 陳雅琴，民國 94 年，「美國農地休耕計畫對農村經濟的影響」，農政與農情，第 151 期。
http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=8279，最後瀏覽日期：2014 年 11 月 16 日。
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http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=2621，最後瀏覽日期：2014 年 11 月 16 日。
3 行政院農業委員會
http://www.coa.gov.tw/show_news.php?cat=show_news&serial=coa_diamond_20131113135437。
最後瀏覽日期：2014 年 9 月 21 日。惟 20 萬公頃係二期作合計面積，非一年中單期作之面積。
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4 農委會糧食供需年報 http://agrstat.coa.gov.tw/sdweb/public/book/Book.aspx。最後瀏 覽日期：2014 年 9 月 26 日。
5 「 小地 主 大佃 農 」政 策，係 指政 府 輔導 無 力或 無意 耕 作 之農 民 或地 主，將自 有 土 地 長 期 出 租給 有 意願 擴 大農場 經 營 規模 之 農業 經 營者， 促 進 農業 勞 動結 構 年輕化 ， 並 使 老 農 安 心享 受 離農 或 退休生 活。同 時，政 府協 助 農業 經 營 者（ 大佃 農）順 利承 租 農 地，
擴 大 經 營規 模 ，降 低 生產成 本 ， 並輔 導 改善 經 營設備 （ 施 ）， 提 高農 業 經營效 益 及 競 爭 力 。 http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=19096， 取用 日 期： 2014 年 10 月 21 日 。
6 「 農 地 銀 行 」 ： 由 農 漁 會 扮 演 農 地 租 售 等 媒 合 服 務 角 色 ， 提 供 農 地 租 賃 買 賣 、 農 地 利 用 法 令及 農 業專 案 融資貸 款 等 諮詢 服 務平 台 ，藉以 促 進 農地 的 流通 及 活化農 地 的 利 用 。
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他農民正常的農業經營。目前，農委會正推行活化休耕地政策，是否真能展現 農業多功能性? 但見各縣市於此政策推行後仍有農地閒置不用，究竟何種原因 有致於此，效率如何提升？又三生農業如要落實於農村否，該如何將人引進並 活絡土地、產業?基於以上諸多面向，引發本研究之研究動機分述如下：
（一）彰化縣在調整耕作制度活化休耕地政策執行後，農地利用效率是否已改 善？多功能農業是否於農村加以落實具體呈現？
（二）農民因領取補貼轉為消極利用土地，而耕作困難地及轉作態樣之認定，
欠缺一致標準，致判斷不易、申報補助時間無彈性、虛報休耕詐領貼罰 則過輕…等技術性問題，使農業多功能性不易完全展現，從而影響政策 執行成效?
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二、研究目的
基於研究動機，現代農業已不再只是單純的生產事業，而是需兼顧諸多面 向，它除具有商品產出（CO）價值以外，同時附有非商品產出（NCO）價值，
因農業生產兼俱糧食安全、水土涵養、生態環境維護等農業多功能性，提供了 環境公共財及正的外部性，此一功能僅能藉由在農地上投入資本、勞力生產要 素使農業經營產出，無法透過國外以進口方式替代。且非商品的產出通常無法 以一般的經濟計算方式，衡量其價值，有些環境外部性係聯合產出之概念，且 與農業生產過程直接鏈接，例如果樹的種植會和水土涵養鏈接；或以農村地景、
生態發展觀光體驗等會和生物多樣性鏈接。
本研究以現階段彰化縣休耕地活化執行成果檢視該制度所產生問題，經由 第三章相關原則綜合分析，提出相關建議供農政單位做為下一階段調整耕作制 度修定作業方針之參考，亦期透過對政策擬訂機關、執行機關、彰化縣政府、
各鄉（鎮）公所、農會與基層農民之深度訪談，歸納所發生問題供農政單位在 修訂制度時之參考，讓政府投入活化休耕農地補貼的龐大經費，能確實提振我 國農業，有效的促進農地利用落實農地永續發展，本研究擬達成目的如下：
（一）檢視彰化縣境內活化休耕農地是否具有農業多功能性，邁向農業永續經 營發展目標
就農業經營而言，其三生功能同時具有生產的經濟功能、生活的社會功能、
生態的環境功能，以多功能性檢視活化休耕農地政策是否有兼具三生功能，達 成農業的永續發展之終極目標。
（二）就現行活化休耕農地計畫執行產生的問題擬定改善對策，提供政策修正 的建議
活化休耕農地在政策執行上，仍有諸多技術問題，如 375 租約陰影妨礙農 地出租，使小地主大佃農推行不易、地區特色作物浮濫、長期休耕灌排設施修 復不易、耕作困難地認定等，需擬定改善對策，以供政策調整使用。農民得以 維持最基本生活所需，進而消極地降低休耕補貼誘因，促使農地不再連續休耕，
並兼顧生態環境的維護、農村文化、農村地景的維持，展現農業多功能性。
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