第三章 研究個案之背景回顧
第一節 調整耕作制度活化農地計畫概述與成果
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第三章 研究個案之背景回顧
本研究個案位處彰化縣南邊的福興鄉、芳苑鄉、大城鄉，先回顧此彰化縣 相關的農業發展，以對該縣活化休耕農地之程度及背景概況有所瞭解，以掌握 實地訪談主軸。
第一節 調整耕作制度活化農地計畫概述與成果
本節係針對全國 102～105 年度調整耕作制度相關農地活化、休耕補助與 小地主大佃農等配合政策中所採之相關作為與措施概述，並於 103 年依農委會 農業施政計畫績效評估會決議選定農委會農糧署所執行之「調整耕作制度活化 農地計畫」對其成果作專案查證。
一、調整耕作制度活化農地計畫緣起
水稻為國內主要糧食作物，因 73 年（1984）水稻種植面積達 58.7 萬公頃，
惟消費量下降致稻米生產過剩，公糧庫存量達 100 萬公噸，為舒緩資金積壓、
倉容不足及庫存糧食處理之困難，及為減輕政府收購稻穀與處理餘糧之鉅額經 費負擔，除稻米外，對於不具國際競爭力之保價雜糧及原料甘蔗二項產業，一 併調降生產面積及調整產業結構。輔導原種植水稻、雜糧及原料甘蔗之農民辦 理符合WTO規範之綠色措施，以維護農業多功能性並適度增加農民所得20。
自 73 年（1984）執行「稻米生產及稻田轉作計畫」及 86 年（1997）執行
「水旱田利用調整計畫」，以改善稻米生產結構，促進產銷平衡，並紓解政府 庫存及財政負擔。因應加入世界貿易組織（WTO）開放稻米進口及國人稻米 消費量持續減少，必須視國內需求量與進口量妥善規劃稻米生產目標，且為符 合WTO規範調降農業境內支持（Aggregate measurement of support，以下 簡稱AMS）20%，自 86 年二期作起 99 年間推動「水旱田利用調整計畫」及後 續計畫，及 100 年起推動「稻田多元化利用計畫」輔導農民辦理輪作或休耕措
20 監察院 102 年度專案調查研究報告，監察院 2013：34-35。
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施，係屬階段性之農業產結構調整主要目的係引導農民放棄種植水稻，轉（契）
作種植進口替代、具外銷潛力及地區特產等作物，給予轉(契)作補貼，或休耕 種植綠肥、維護地力，給予直接給付，以達調整稻米供需平衡之政策目標。以 下謹就歷年主要政策沿革說明如下21。其與多功能性之關係，主要為保持農地 之利用，雖各計畫政策均以減產為目標，但農業經營聯合生產特性，卻能使農 地呈現多功能性。
(一)稻米生產及稻田轉作六年計畫（民國73年至78年，1984~1989）
臺灣光復初期為確保軍糈民糧之需求及以出口稻米爭取外匯，農業政策以 提高稻米產量為主要目標，爰鼓勵稻米增產，並推動農業機械化以降低生產成 本。但隨著國人所得提高及膳食結構改變，使得稻米消費量逐年下降，造成稻 米供過於求，政府存糧過鉅，導致財政、倉容之沉重負擔。
為紓解基金積壓、倉容不足及庫存糧食處理之困難，行政院 72 年第 1864 次院會核定「稻米生產及稻田轉作六年計畫」，於 73 年開始實施，以改善稻 米生產結構。該計畫鼓勵農民辦理休耕或轉作種植具地區性特產之作物（如：
雜糧、園藝作物），並實施國產雜糧保價收購、提供轉作及休耕補貼來降低稻 米生產。
計畫於 78 年底執行完成，推行結果，累計期間種稻計畫面積為 333.2 萬 公頃，實際種稻面積為 314.8 萬公頃，為計畫面積 94.5%；休耕計畫轉作面積 為 62.6 萬公頃，實際轉作面積為 73.9 萬公頃，達成率為 118%。稻作及轉作 休耕面積及稻米產量一減一增，達到預期效果，但為維持產銷平衡接續推行下 列計畫。
(二)稻米生產及稻田轉作後續計畫（民國79年至84年，1990~1995）
繼「稻米生產及稻田轉作計畫」後，78 年底政府盱衡國內糧食供需趨勢，
有待維持產銷平衡狀態，行政院於 78 年第 2162 次院會通過「稻米生產及稻田 轉作後續計畫」，繼續提供轉作補貼，保障農民收益，維持轉作成果。
21 同註 20，監察院 2013：36-39。
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本後續計畫推行結果，累計期間之種稻計畫面積為 270 萬公頃，實際種稻 面積為 240 萬公頃，為計畫面積 89%；休耕計畫轉作面積為 105 萬公頃，實際 轉作面積為 107 萬公頃，達成率為 101.9%。稻作面積持續減少，轉作面積持 平。達成預設目標，國內產銷仍屬持平，因無其他重大事件，再推同計畫之延 續計畫。
(三)稻米生產及稻田轉作延續計畫（民國85年至86年第一期作，1996~1997）
85 年又續推「稻米生產及稻田轉作延續計畫」，輔導稻田轉作雜糧、園 藝及雜項作物及輔導辦理休耕，以調降稻米產量。累計種稻計畫面積為 55.6 萬公頃，實際種稻面積為 54.9 萬公頃，為計畫面積 92.6%。計畫轉作面積為 25.4 萬公頃，實際轉作面積為 23.6 萬公頃，達成率為 92.9%，因為期不到 2 年其成效有下降趨勢。
此時種稻面積已從 73 年的 314.8 萬降至 54.9 萬公頃，已縮減近 5 倍的面 積，連帶稻米產量亦隨之大跌，實際休耕轉作面積從為 73.9 萬公頃增加至 107 萬公頃。但因飲食習慣已改變，但國人未意識到糧食供給已有問題，為加入世 界貿易組織需加速調整農業產業結構，農委會接續提出「水旱田利用調整計畫」
因應調整。
(四)水旱田利用調整計畫（民國86年第二期作至89年，1997~2000）
「稻米生產及稻田轉作計畫」自 73 年起實施，原訂至 84 年結束，惟基於 實際需要,報請行政院展延至 86 年 6 月止。嗣為因應加入世界貿易組織及加速 調整稻米、保價雜糧及契作甘蔗之產業結構，農委會研擬「水旱田利用調整計 畫」作為賡續，該計畫報經行政院院會通過核定自 86 年接續實施。該計畫為 配合我國會計制度自 90 年起改革為曆年制，乃提前至 89 年 12 月底結束。本 計畫針對國際糧食危機及貿易自由化趨勢，調整國內農作物產業結構及經營制 度，並因應稻米進口及削減農業境內支持（AMS）之壓力，稻米生產由「自給 自足」調整為「供需平衡」，換言之稻米需求仍持續疲軟，已為下階段開放稻 米市場預作準備。
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計畫 3 年間推行結果，種稻計畫面積為 119.9 萬公頃，實際種稻面積為 121.4 萬公頃，為計畫面積 101.3%。計畫轉作面積為 61.3 萬公頃，實際轉作 面積為 57.1 萬公頃，達成率為 93.2%。
(五)水旱田利用調整後續計畫（民國90年至99年，2001~2010）
因應我國 91 年（2002）加入世界貿易組織後必須開放部分稻米市場，稻 米產銷調整措施必須加速進行，需維持前一計畫之實施成果。農委會研擬「水 旱田利用調整後續計畫」，報奉行政院核准辦理。計畫目標為建構供需平衡與 確保安全存糧的糧食生產體系、調整農作物產銷結構，維護農業多功能性、實 施符合國際規範的農業補貼，穩定農民所得。
計畫著重生產調節措施，相關作法包括透過調降稻作面積、調整休耕獎勵 標準、建立稻米產銷預警制度、提升稻米品質及降低生產成本等，其中又以稻 作面積之調降為最主要的政策工具。該計畫原實施期程為 3 年，嗣經行政院核 定延長實施期程至 95 年，後行政院再分別核准「水旱田利用調整後續計畫」
中程（96 至 98 年度）施政計畫，及 99 年度持續推動「水旱田利用調整後續 計畫」。此階段的計畫重點除繼續延續水旱田利用調整計畫之計畫重點，鑑於 國際糧食價格高漲，為穩定國內糧食供應，自 98 年起推動活化休耕田鼓勵復 耕措施，充裕國內糧食供應，及實施「小地主大佃農」政策，以調整農村人力 與提升農業經營結構，提高整體農業生產效益與競爭力。
至 99 年計畫完成，休耕農地計畫轉作面積為 268 萬公頃，實際轉作面積 為 250 萬公頃，達成率為 93.32%。這 9 年間臺灣平均休耕面積已達 25 萬公頃，
連續休耕問題浮上檯面。
(六)稻田多元化利用計畫（民國100年至101年，2011~2012）
政府自 86 年起至 99 年止實施「水旱田利用調整計畫」及其後續計畫，調 整水稻等保價收購作物產業結構，實施符合國際規範的農業補貼，確保農民所 得，並維持糧食供需及價格之平衡。隨著國際糧價高漲，為使國內糧食供應無 慮，農委會研擬「稻田多元化利用計畫」，結合「小地主大佃農」政策輔導連
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續休耕農地租賃措施及獎勵種植進口且無產銷失衡之替代作物，以活化休耕農 地，調整農村人力與提升農業經營結構，提高整體農業生產效益與競爭力。
此階段的執行成效依然未見起色，因花費龐大的公帑補貼農民，致招來社 會各界的輿論批評，社會對於計畫之質疑及要求檢討休耕地政策的聲音仍頻。
亦或許因為計畫期間較短（僅 2 年），短期計畫的執行成效較難有明顯效果。
(七)調整耕作制度活化農地計畫（民國102年至105年，2013~2016）
因應全球氣候變遷及糧食供應不穩定，為維持國家糧食安全，國內約 20 萬公頃休耕農地，必須適當復耕種植作物，以提高糧食自給率。農委會擬具「調 整耕作制度活化農地計畫」報奉行政院核定。推動農田每年可休耕一個期作，
另一期作種植轉（契）作作物給予補貼，即將休耕給付經費轉為轉（契）作補 貼，鼓勵連休農地地主自行復耕一個期作，或租給他人耕作，利用休耕農地推 廣種植進口替代、具外銷潛力與有機作物等轉（契）作作物，及發展地區特產 作物，以提高國產糧食自給率，並可創造產值，增加就業機會。該計畫政策目 標為調整耕作制度，活化休耕農地，維護農業生產環境，增加產值及創造就業 機會；引進青年農民擴大經營規模，提昇產業生產力與競爭力。
以上我國在近三十年間耕作制度政策而言，政府輔導農民辦理休耕，農業 產業結構調整為階段性措施，休耕標準隨著經貿談判結果或環境變化，因應產 業需求而調整，主要目的係誘導邊際土地轉型種植具地方特色作物或引導農田 休耕，以達稻米市場供需平衡及維護農民收益，但因長期接續實施延續性政策，
以上我國在近三十年間耕作制度政策而言，政府輔導農民辦理休耕，農業 產業結構調整為階段性措施，休耕標準隨著經貿談判結果或環境變化，因應產 業需求而調整，主要目的係誘導邊際土地轉型種植具地方特色作物或引導農田 休耕，以達稻米市場供需平衡及維護農民收益，但因長期接續實施延續性政策，