彰化縣活化休耕農地多功能性之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系私立中國地政研究所碩士在職專班學位論文. 彰化縣活化休耕農地多功能性之研究 The Study on Multifunctionality of 治政 Agricultural Revitalizing Fallow Land in 大立Changhua County. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. engchi 研究生：梁世賢指導教授：顏愛靜博士. 中華民國 105 年 8 月.

(2) 謝誌一千八百多個日子過去了，隨著這本論文的完成，雖付出的心力、代價不小，但夢想終於完成了，心中當然有喜悅，但不若少年時的雀躍而形於色，尤其在接近不惑之年重拾課本，追逐這個夢想，在此同時還覺的不太真實，跟當時考上公務人員高考，擠進窄門的感受相同，不過真的不是夢，是夢境成真。. 首先，最要感謝 No excause 的指導教授顏愛靜老師，包容資質駑鈍的我，在老師嚴謹的教導及指引下，方才找到論文的主軸，且在後續內容多所提點，亦. 政治大榮教授在口試時的提問並提供寶貴建議，使後續論文內容補充及修正更臻完備。立瞭解閱讀文獻的重要。次要感謝口試委員臺北大學副校長李承嘉教授、本系徐世. ‧ 國. 學. 感謝受訪的農民、官員、農會承辦人，沒有你們最真實的意見和數據，這本. ‧. 論文是不可能完成的；再來要感謝顏家班學姐亭伊、美珍期初和期末擔任評論人，. sit. y. Nat. 隊長國祥的督促及寶貴意見，同學昭洋、學弟書騰的相互鼓勵，家族偉仁、淑惠、. al. n. 顏家班成員一路的全力相挺，更顯珍貴。. Ch. engchi. er. io. 國柱、瓊文及研究助理俊傑、弘宜在期末及口試過程中的諸多協助，這份成就因. i n U. v. 當然要感謝養育我的爸、媽和人生伴侶美莉，在這五年中的全力支持，對家庭的照顧，二個寶貝兒子丞恩、丞宇對我的鼓勵、加油，還有…抱怨，都是我披星帶月奔波在轎車、高鐵、捷運、公車四種交通工具，往返臺北、草屯上課共八小時的舟車勞頓中，重要的支撐，伴隨著這個夢想一起前進。最後，也要感謝自己，克服既是學生也是人子、人夫、人父、公務人員多重角色扮演的心理障礙，並撐過公務、論文二頭忙的黑暗期，沒有因此而放棄，完成人生的夢想，感恩。. 梁世賢謹誌 2016.8.

(3) 摘要我國農業用地實施休耕補貼之相關政策迄今已逾 32 年，該政策因長期推行，導致大量農田連續休耕及廢耕，致使生產環境惡化及農地資源浪費，龐大的休耕補貼金額不僅侵蝕國家財政亦讓農民產生不勞而獲之錯覺。農委會冀望透過「調整耕作制度活化農地計畫」的政策目標，本研究選取彰化縣福興鄉、芳苑鄉、大城鄉等領取補貼金額將近該縣半數之農業鄉為樣區，目的在於檢視該政策施行是否具有農業多功能性及永續發展，並就計畫產生的問題擬定對策和修正建議。本研究以文獻分析及深度訪談作為研究方法，透過多功能性的多項評估指標. 政治大響鄰地耕作，創造小地主大佃農契機，政策執行成果整體偏向經濟生產面；至於立. 檢視研究結果發現：在經濟生產面向中，量化成果達成率極高，活化農地減少影. ‧ 國. 學. 社會生活面，則因農村人口老化、青農返鄉誘因不足與耕地取得不易等，不甚彰顯。另於生態環境面，因多施行慣行農法對於環境較不友善。因而，農業多功能. ‧. 性聯合產出特徵不明顯，離農業永續發展目標仍有距離。. sit. y. Nat. 本研究建議，政府對休耕地活化補貼政策應再作調整，就商品產出面言，加. al. er. io. 重申報不實罰責及建立政策退場機制，以確保農業競爭力，並考量因地制宜明定. v. n. 復耕作物項目；就非商品產出面言，應排除耕作困難地補貼，增加環境生態或景. Ch. engchi. i n U. 觀維護補貼，俾利展現農業多功能，實現永續農業目標。. 關鍵字：農業多功能性，休耕地活化，耕作困難地，聯合生產，彰化縣.

(4) Abstract Taiwan has been subsidizing the fallowing of agricultural land for 32 years. Due to the long period of execution of the fallowing policy, large areas of agricultural land have been continuously fallowed or abandoned, causing the deterioration of production environment and waste of agricultural resources. In addition, the large amount of subsidy has not only eroded the country’s financial situation, but also caused misconception of farmers of reaping without sowing. The Council of Agriculture expects to achieve the policy objective through adoption of “Adjustment of Farming System and Plan of Revitalizing Fallow Agricultural Land.” This study selects half of the agricultural townships receiving subsidies in Changhua County such as Fuxing Township, Fangyuan Township and Dacheng Township as examples. It aims to examine whether or not this policy is able to facilitate agricultural multi-functionality and sustainable development, in order to formulate countermeasures and suggestions.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. This study utilizes literature review and in-depth interviews as research methods. Through various Multi-functional indices, this study discovered the following phenomenon. First, from the perspective of economic production, the extremely high achieving rate for revitailzing fallow farm land reduces the impact on the farming of neighboring fields, and creates opportunity for small landowners to become big tenant-farmers. The outcomes of policy execution are tilted to the economic production. Second, in terms of the aspect of social life, due to the aging population in the farming villages, less incentives for young farmers to return to hometowns and difficulty of acquiring arable lands, it is difficult to manifest results. Last, regarding the ecological environment, owing to the unfriendliness of conventional farming skill, the characteristics of Multi-functional agricultural outputs are unclear. There is a certain distance to go to reach to goal of sustainable agricultural development.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. This study suggests that the government should adjust the Fallow Land Subsidy Policy. As for the output of Commodity outputs, government should aggravate the penalties for false declaration and establish the exit mechanism, in order to keep the competitiveness of Taiwan’s agriculture. It is essential to clearly indicate the replanting items that suits local circumstance. With regard to the Non Commodity outputs, the subsidy for difficult arable land should be abolished. Nevertheless, the subsidy for maintaining environmental ecology and scenery should be increased. These measures can help achieve the Multi-function of agriculture and realize the goal of sustainable agriculture..

(5) Keywords:Multifunctionality,fallow land activation,difficult tillage, The Jointness pourduction, Changhua County. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(6) 目第一章. 錄. 緒論.......................................................1. 第一節. 研究動機與目的...........................................1. 第二節. 研究範圍.................................................6. 第三節. 研究方法與流程...........................................9. 第二章. 多能性分析架構及建立......................................11. 第一節. 多功能性之起源與內涵....................................11. 第二節. 活化休耕地與多功能性關聯及詮釋..........................21. 第三節. 活化休耕地多功能性之評估原則分析........................26. 第四節. 小結....................................................29 研究個案之背景回顧........................................30. ‧ 國. 學. 第三章. 立. 政治大. 調整耕作制度活化農地計畫概述與成果......................30. 第二節. 彰化縣農業發展概述......................................42. 第三節. 彰化縣活化休耕農地概況..................................50. 第四節. 小結....................................................58. ‧. 第一節. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第四章. i n U. v. 訪談設計及結果分析........................................59. Ch. engchi. 第一節. 訪談問題及大綱設計......................................59. 第二節. 訪談結果分析............................................64. 第三節. 綜合討論分析............................................83. 第四節. 小結....................................................90. 第五章. 結論與建議................................................91. 第一節. 結論....................................................91. 第二節. 建議....................................................94. 參考文獻..........................................................96. I.

(7) 圖目錄圖 1-1. 彰化縣地理位置圖及鄉鎮位置圖................................7. 圖 1-2. 研究流程圖.................................................10. 圖 2-1. 農業多功能性核心概念圖.....................................13. 圖 2-2. 聯合產出概念圖.............................................15. 圖 3-1. 彰化縣氣候圖...............................................44. 圖 3-2. 彰化縣水系示意圖...........................................45. 圖 3-3. 彰化縣近十年人口狀況圖.....................................46. 圖 3-4. 彰化縣農家戶數及人口數圖...................................47. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(8) 表目錄表 2-1. 多功能性核心論述內容整理表.................................17. 表 2-2. 多功能性的主要闡述表.......................................24. 表 2-3. 符合基期年農地轉（契）作補貼標準活化休耕地多功能性之功能評估原則及內涵.................................................26. 表 2-4. 休耕給付標準符合基期年農地轉（契）作補貼標準表.............37. 表 3-2. 休耕給付標準表.............................................38. 表 3-3. 農業經營結構改善（小地主大佃農）成果表.....................41. 表 3-4. 民國 103 年（與 102 年相比）主要農產之收穫面積及產量表.......48. 表 3-5. 彰化縣 103 年主要家禽、畜牧業場數及飼養隻數表...............48. 表 3-6. 彰化縣 99～102 年休耕及轉(契)作項目預定目標表...............50. 表 3-7. 彰化縣 99～102 年計畫休耕及轉(契)作項目執行成果表...........50. 表 3-8. 福興鄉 99～102 年計畫工作項目執行成果表.....................53. 表 3-9. 芳苑鄉 99～102 年計畫工作項目執行成果表.....................54. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 表 3-10 大城鄉 99～102 年計畫工作項目執行成果表.....................55 表 3-11 本樣區成果與彰化縣計畫工作項目預定目標面積比較表...........56 表 4-1. 農民訪談大綱設計表.........................................60. 表 4-2. 公部門（含農會）政策訪談大綱設計表.........................62. 表 4-3. 訪談結果評估分析表.........................................88. III.

(9) 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 一、研究動機 1990 年代初期，由於生存環境遭受破壞日趨嚴重，人類環境保育意識高漲、土地利用價值觀念的改變，農業漸被認為除了生產糧食之外，尚具有環境、文化景觀等功能，此即所謂農業「多功能性」（Multifunctionality of agriculture, MFA），其已成為國際上歐盟、挪威、瑞士、日本、韓國、中國等主要農業. 治政大 outputs,NCO)；其中， (Commodity outputs,CO)與非商品產出(Non-commodity 立商品產出主要係指質佳量足的農作物生產，而非商品產出，則是指環境生態、發展策略。農業多功能性強調，農業聯合生產的過程兼具有商品產出. ‧ 國. 學. 文化景觀等所生之公共財與正的外部效益，前述施行多功能農業諸國，經常藉由補貼手段來維護農業所生之公共財與正的外部性，並藉此間接達成保護本國. ‧. 農業的目的（李承嘉、方怡茹等，2008：32）。. y. Nat. 指出以美國於 1986 年間實施的長期休耕保育計畫. n. al. er. 1. io. 力的功能。陳雅琴. sit. 就農業多功能性觀點而言，讓農地休耕其實有避免因連續耕作，以提升地. i n U. v. （Conservation Reserve Program,CRP）為例，其主要目地在於降低土壤侵蝕、. Ch. engchi. 改善空氣與水資源的品質、加強野生動物的棲息，以保存國家農地的產能；此計畫是由美國農業部(USDA)與農民及地主簽訂自願性的契約，將高度侵蝕與環境敏感的土地休耕 10-15 年，並且在休耕土地上種植草皮、樹木、以及保護性的蔬菜，以降低土地侵蝕與水資源污染。故長期休耕保育計畫（CRP）不僅可以創造各種環境效益，也可為參與計畫的農民與地主提供穩定的收入來源，可謂兼具減緩CO所伴隨的負效益，並提供NCO的功能。反觀臺灣，於 1997 年 7 月至 2000 年 12 月間施行「水旱田利用調整計畫」，係我國為因應加入世界貿易組織，調整稻米、保價雜糧及契作甘蔗產業之重要 1. 陳雅琴，民國 94 年，「美國農地休耕計畫對農村經濟的影響」，農政與農情，第 151 期。 http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=8279，最後瀏覽日期：2014 年 11 月 16 日。 1.

(10) 計畫，嗣於 2001 年起至 2010 年九年間，賡續實施「水旱田利用調整後續計畫」，其計畫目標有三：1、建構供需平衡與確保安全存糧的糧食生產體系。2、調整農作物產銷結構，維護農業多功能性。3、實施符合國際規範的農業補貼，穩定農民所得 2。由此可知，計畫實施初期，係為調降國內稻作種植、契作雜糧、契作原料甘蔗等生產面積（減少生產面積，產量隨之減少，即減緩CO功能），而後續計畫的第二目標，則是對於調整稻米、保價雜糧及契作甘蔗之生產面積，輔導輪作地區性特產，或輔導辦理休耕種植綠肥等兼具保育生態、地力維護措施，增加NCO的功能，以調整農業多功能性的結構。臺灣接續於 2011 年至 2012 年間推動「稻田多元化利用計畫」，輔導農田. 政治大平衡的政策目標，是以仍著力於減緩 CO 與提升 NCO 功能。隨後，鑑於氣候立轉作與辦理休耕地種植綠肥作物或翻耕，以維持農田地力及達到調整稻米供需. 變遷及國際糧食供應不穩定，為活化休耕農地，提高糧食自給率及維護生產環. ‧ 國. 學. 境，行政院農業委員會（以下稱農委會）自 2013 年起推動「調整耕作制度活. ‧. 化農地中程（民國 102～105 年）計畫」，田區每年僅得辦理一個期作休耕種植綠肥，另一個期作鼓勵種植契作進口替代、具外銷潛力、有機及地區特產等. y. Nat. sit. 產銷無虞作物，依作物種類分別給予補貼，係將休耕給付經費轉為轉(契)作補. er. io. 貼，推動契作生產以穩定農民收益，並促進農地多元化利用（林美華、莊岳峰、. al. n. v i n C h NCO 功能，轉為兼具關鍵，而政策標的從減緩 CO 與提升 CO 與 NCO 功能的 engchi U. 曾玫菁，2013）。由此可見，這是我國農地政策由休耕轉為活化休耕地之重要. 提升，是否得以達成當初設定的從人、土地及產業三方面規劃全面性之農業改革，藉由活化農地利用，引進青年農民進入農村及強調生產、銷售一體之作法，以具體可行執行策略及配套措施，期能再現農村活力及經濟繁榮目標，值得深入研究。我國現有期作面積約 20 萬公頃農地 3處於休耕狀態，係現行休耕地活化政策主要目標，尤其是連續休耕地田間佈滿雜草、昆蟲、野鼠等任其荒廢，影響 2. 陳文德、鄭鶯，民國 90 年，「水旱田利用調整後續計畫內容簡介」，農政與農情，第 108 期。 http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=2621，最後瀏覽日期：2014 年 11 月 16 日。 3 行政院農業委員會 http://www.coa.gov.tw/show_news.php?cat=show_news&serial=coa_diamond_20131113135437。最後瀏覽日期：2014 年 9 月 21 日。惟 20 萬公頃係二期作合計面積，非一年中單期作之面積。 2.

(11) 毗鄰田區的農業經營生產，而當荒廢耕地由點連成線、線再結成面，如此即造成農地利用上的問題缺口，對於農業永續發展著實有負面影響。彰化縣在執行活化休耕農地補貼時，亦認定耕作困難地部分係特殊因素，例如：地勢低窪或地處風頭水尾、地質鹽度過高、長年休耕水路無法修復等，致使自然環境不利農耕，經審查確認無法恢復種植或不適合農業經營，採取農業生產以外（如濕地、造林）生態補貼而為活化耕地之方式。在此情形下彰化縣之活化休耕農地，其休耕地契（轉）作是否對達成多功能性有所助益值得進一步探究，為本研究選定彰化縣為研究地區之主要原因。活化休耕農地係因長年休耕，雖達成政策之計畫主要目標－稻米減產，但. 政治大年的 33.28% ，在此中程計畫施行中，截至 2014 年 8 月止糧食自給率提高為立連帶我國糧食自給率（以熱量計，下同）在 30 年間從 1981 年的 52%降到 2012 4. 34.13%，糧食自給率較 2013 年增加 1.2%，進一步言，即我國約有 66％的糧食. ‧ 國. 學. 供給是依賴進口而得，此警訊已危及國家糧食安全。故農委會目前對於活化休. ‧. 耕農地之補助，係在諸多的內在因素中透過調整耕作（補貼）制度提昇部分糧食自給率，也促使農地利用率提升，將目前廢耕、休耕情況加以改善。同時農. Nat. sit. y. 委會自 2007、2008 年起推行輔以其他「小地主大佃農」5、「農地銀行」6等相. al. n. 更有所助益。. er. io. 關耕地活化之配套政策，盼增加農地供給對於活化休耕農地達臻農業多功能性. Ch. engchi. i n U. v. 我國農地利用由前述各個階段性之農業政策檢視，表面上似已重視生產、生活、生態的三生農業，逐步朝向農業多功能性發展。然實際上，以往農地連續休耕二期者為數不少，造成農民未從事農業生產，坐領休耕補貼，雖使稻米產量減產，但卻造成農地資源浪費，況且連續休耕的農地荒置往往影響周邊其 4. 農委會糧食供需年報 http://agrstat.coa.gov.tw/sdweb/public/book/Book.aspx。最後瀏覽日期：2014 年 9 月 26 日。 5 「小地主大佃農」政策，係指政府輔導無力或無意耕作之農民或地主，將自有土地長期出租給有意願擴大農場經營規模之農業經營者，促進農業勞動結構年輕化，並使老農安心享受離農或退休生活。同時，政府協助農業經營者（大佃農）順利承租農地，擴大經營規模，降低生產成本，並輔導改善經營設備（施），提高農業經營效益及競爭力。 http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=19096，取用日期： 2014 年 10 月 21 日。 6 「農地銀行」：由農漁會扮演農地租售等媒合服務角色，提供農地租賃買賣、農地利用法令及農業專案融資貸款等諮詢服務平台，藉以促進農地的流通及活化農地的利用。 3.

(12) 他農民正常的農業經營。目前，農委會正推行活化休耕地政策，是否真能展現農業多功能性? 但見各縣市於此政策推行後仍有農地閒置不用，究竟何種原因有致於此，效率如何提升？又三生農業如要落實於農村否，該如何將人引進並活絡土地、產業?基於以上諸多面向，引發本研究之研究動機分述如下：（一）彰化縣在調整耕作制度活化休耕地政策執行後，農地利用效率是否已改善？多功能農業是否於農村加以落實具體呈現？（二）農民因領取補貼轉為消極利用土地，而耕作困難地及轉作態樣之認定，欠缺一致標準，致判斷不易、申報補助時間無彈性、虛報休耕詐領貼罰則過輕…等技術性問題，使農業多功能性不易完全展現，從而影響政策執行成效?. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(13) 二、研究目的基於研究動機，現代農業已不再只是單純的生產事業，而是需兼顧諸多面向，它除具有商品產出（CO）價值以外，同時附有非商品產出（NCO）價值，因農業生產兼俱糧食安全、水土涵養、生態環境維護等農業多功能性，提供了環境公共財及正的外部性，此一功能僅能藉由在農地上投入資本、勞力生產要素使農業經營產出，無法透過國外以進口方式替代。且非商品的產出通常無法以一般的經濟計算方式，衡量其價值，有些環境外部性係聯合產出之概念，且與農業生產過程直接鏈接，例如果樹的種植會和水土涵養鏈接；或以農村地景、生態發展觀光體驗等會和生物多樣性鏈接。. 政治大第三章相關原則綜合分析，提出相關建議供農政單位做為下一階段調整耕作制立本研究以現階段彰化縣休耕地活化執行成果檢視該制度所產生問題，經由. ‧ 國. 學. 度修定作業方針之參考，亦期透過對政策擬訂機關、執行機關、彰化縣政府、各鄉（鎮）公所、農會與基層農民之深度訪談，歸納所發生問題供農政單位在. ‧. 修訂制度時之參考，讓政府投入活化休耕農地補貼的龐大經費，能確實提振我國農業，有效的促進農地利用落實農地永續發展，本研究擬達成目的如下：. sit. y. Nat. io. al. n. 營發展目標. er. （一）檢視彰化縣境內活化休耕農地是否具有農業多功能性，邁向農業永續經. Ch. engchi. i n U. v. 就農業經營而言，其三生功能同時具有生產的經濟功能、生活的社會功能、生態的環境功能，以多功能性檢視活化休耕農地政策是否有兼具三生功能，達成農業的永續發展之終極目標。（二）就現行活化休耕農地計畫執行產生的問題擬定改善對策，提供政策修正的建議活化休耕農地在政策執行上，仍有諸多技術問題，如 375 租約陰影妨礙農地出租，使小地主大佃農推行不易、地區特色作物浮濫、長期休耕灌排設施修復不易、耕作困難地認定等，需擬定改善對策，以供政策調整使用。農民得以維持最基本生活所需，進而消極地降低休耕補貼誘因，促使農地不再連續休耕，並兼顧生態環境的維護、農村文化、農村地景的維持，展現農業多功能性。 5.

(14) 第二節研究範圍一、研究範圍（一）空間範圍彰化縣為臺灣中部農業大縣，古稱「半線」，全縣面積約 1,074 平方公里，農地可耕作面積約為 6.18 萬公頃 7，人口約 129 萬人，位於臺灣本島中西部，北以大肚溪為界，與臺中市相隔，東倚八卦山脈與南投縣為臨，南以濁水溪與雲林縣遙遙相望，西濱臺灣海峽。縣內主要河流有：烏溪（大肚溪）、貓羅溪. 政治大申報休耕、轉（契）作、輪作等領取補貼之可耕作土地為空間範圍。立. 及濁水溪，均西流入海。本研究主要研究範圍以彰化縣福興、芳苑、大城三鄉. ‧ 國. 學. 彰化縣境內其耕作困難地為數不少約有 60 多公頃，及小地主大佃農成效裴然面積約有 375 公頃 8，集中在福興、芳苑、大城等鄉，此三鄉其活化休耕. ‧. 地成效較佳，又因實際客觀經濟、時間因素之限制，因此本研究地區選定彰化. Nat. sit. y. 縣福興鄉、芳苑鄉、大城鄉等三鄉作為實證研究範圍。並以文獻回顧及深度訪. n. al. er. io. 談之研究方法，加以分析彰化縣活化休耕農地目前之重要問題並提出建議。. 7 8. Ch. engchi. i n U. 民國 103 年彰化縣統計年報，彰化縣政府，2014：225。彰化縣 104 年 1 期申報作物統計表，彰化縣政府。 6. v.

(15) 圖 1-1. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 彰化縣地理位置圖及鄉鎮位置圖. ‧. 圖片來源：http://www.lohastw.com/blog/?p=2171，最後瀏灠日期：2014 年 10 月 30 日。. sit. y. Nat. （二）時間範圍. io. er. 9 本研究時間範圍係以農委會 101 年 11 月核定「調整耕作制度活化農地中. al. 程（102~105 年）計畫」為主要時間範圍。農委會相關調整耕作制度脈絡下之. n. v i n Ch 接續性計畫，自民國 73~86 年「稻田轉作計畫」起，接續民國 86～100 年「水 engchi U 旱田利用調整計畫」、100~101 年「稻田多元化利用調整計畫」等，為我國 30 多年來一連貫接續性計畫，故必要時於適當處需配合說明，俾利瞭解活化休耕農地多功能性之發展。. 二、名詞定義：（一）休耕地指以 83 年至 92 年為基期年，可耕地在基期年 10 年中任何 1 年當期作種. 9. 「調整耕作制度活化農地中程（102 年～105 年）計畫」經行政院以 101 年 11 月 27 日院臺農揆字第 1010074084 號函核定，期中於 103 年度辦理農業施政計畫專案查證報告。 7.

(16) 稻或種植保價收購雜糧，或契約蔗作於 83 年至 85 年參加「稻米生產及稻田轉作計畫」轉作休耕有案之農田 10，即計畫執行中所稱符合「基期年」農地。（二）特殊耕作困難地指有特殊因素確認無法恢復種植作物地區，經直轄市、縣市政府組成專案小組勘查確認，確無合適之轉（契）作補貼作物可供種植，並報請中央核定之田區。特殊因素例如：灌溉系統損壞或無水源可供耕作之耕作困難地、或高污染風險農地經依法列管並於土地登記簿謄本有管制註記之土地，沿海鹽分過高之土地 11。（三）農業多功能性. 立. 政治大. 「農業多功能」又可稱「多功能性」、「多功能農業」，所謂農業的生產、. ‧ 國. 學. 生態與生活功能（或稱三生功能），可以農業多功能性 MFA(Multifunctionality of agriculture)的內容探究之，於本研究為使定義明確將其視為相同。此概念主. ‧. 要陳述農業生產已由原有經濟功能轉變為兼具其他服務功能，強調農業生產不. y. Nat. 僅創造商品的價值的產出，亦提供其他產出的非商品價值產出，係公共財. io. sit. （public goods）與外部性（externalities）的來源（Abler,2005：241；陳怡婷,2008：. n. al. er. 71；顏愛靜、孫稚堤,2012：88）。換言之，農業除了具備生產糧食等主要經. i n U. v. 濟產出功能以外，還具有其他附加產出的非經濟功能，包含農村文化、社會照. Ch. engchi. 顧等的社會功能，以及農村地景維護、保持生物多樣性、涵養水資源等生態功能。由此可知，倡導多功能農業其主要目的係為達成農業的永續發展。. 10. 農糧署 103 年「調整耕作制度活化農地計畫」內容重點， http://www.afa.gov.tw/ActFallowLand.asp?CatID=78。最後瀏覽日期：2014 年 9 月 26 日。 11 特殊耕作困難地（行政院農業委員會農糧署中華民國 102 年 1 月 9 日農糧產字第 1021092136 號函）：1.嚴重地層下陷區：以 97 至 100 年四年連續休耕之農地，排除種稻、天然災害、耕鋤、或領取轉作有案者，且 100 年兩個期作中有一個期作以上辦理翻耕之農地（全國共約 600 公頃）。 2.其他因特殊因素確無法恢復種植作物地區：鹽化地、易淹水區、乾旱地。3.高污染風險農地：經完成整治並符合污染監測，但產出作物仍檢出鎘或鉛含量超過食品衛生標準，且符合本計畫基期年認定基準者之農地（全國共約 40 公頃）。 8.

(17) 第三節. 研究方法與流程. 一、研究方法 1. 文獻分析法理論與文獻探討，藉由整理農業多功能性國內外相關文獻、資料與論述之蒐集，藉由蒐集所得二級資料，回顧國外施行農業多功能政策與現況，及臺灣現行活化休耕地補貼政策與調整耕作制度配合之相關政策、計畫、發展歷程等，進行整理與分析，並以 103 年度調整耕作制度活化農地查證研究報告，瞭解目. 政治大. 前臺灣活化休耕地補貼政策執行成果所面臨的問題，再以農業多功能之概念，. 立. 檢視農民對此概念之認同程度等相關理論進行研究，以檢視我國活化休耕地政. ‧ 國. 學. 策的成效及內涵。. ‧. 2. 深度訪談法. y. Nat. sit. 本方法主要係個人對於研究主題的深度瞭解，在本研究架構下透過開. n. al. er. io. 放式議題之談論，是以一手資訊對於訊息可得到正確事實和更進一層的認識，. i n U. v. 並藉由個別深度訪談搜集訊息之互動與意見交流，以瞭解其在制度中之普遍性. Ch. engchi. 或特殊性。本研究的深度訪談對象，將就訪談內容比較分析後，依執行經驗及休耕補貼型態的差異，使訪談紀錄成為進一步分析的依據，本研究將與彰化縣內領有活化休耕地補貼者（農民）、執行者（縣政府、鄉公所、農會等相關人員）及政策擬定者（農委會農糧署）進行訪談，瞭解在活化休耕農地過程中所面臨之執行上之問題與限制，進而分析現行相關政策於多功能農業契合情形、休耕補貼對農業經營之影響，及是否達臻永續發展之終極目標。. 9.

(18) 二、研究流程研究動機. 治政多能性分析架構及建立大. 1.多功能性之源起 2.多功能性目的與發展模式 3.活化休耕地多功能性之分析原則. ‧ sit. n. al. er. io. 第四章. 彰化縣活化農地計畫概述 1.彰化縣農業發展概要 2.彰化縣活化休耕農地概況 3 調整耕作制度活化農地計畫概述與. y. Nat. 第三章. 立. 目的二研擬現有活化休耕農地計畫執行中產生的相關問題及擬定改善對策，提供政策修正建. 學. 第二章. 目的一檢視彰化縣境內活化休耕農地是否具有農業多功能性，邁向農業永續（經營）發展目標. ‧ 國. 第一章. Ch. engchi. i n U. v. 訪談設計及結果分析 1.訪談內容設計 2.訪談結果與分析 3.綜合討論分析. 第五章結論與建議. 圖 1-2. 研究流程圖. 10.

(19) 第二章. 多功能性分析架構及建立. 承接第一章所述，農業多功能之聯合產出有減緩 CO 提昇 NCO 之功能，而此功能是否能夠讓研究樣區三鄉朝向多功能農業發展，本研究將採取多功能性理論檢視分析之。首先，第一小節講述農業多功能性之起源與內涵，了解多功能性之提出，主要是反思二戰以來，因強調使用化學資材以使農業生產能獲得較大收益，以及大面積栽種單一作物所造成的環境破壞、生態浩劫等情況。因此，社會大眾對於農業的需求與期待，除了經濟生產面向（提供糧食），還具備社會文化、環境生態面向等功能，而這種聯合產出的特性，便是農業多功. 政治大. 能性的主要特徵，本章便循此為分析架構作為後續研究基礎。. 立多功能性之起源與內涵第一節. ‧ 國. 學. 於第二次世界大戰後因糧食短缺，各國為穩固情勢，均著重於大量糧食生. ‧. 產作為提振戰後的經濟的手段，惟過度強調農業生產大幅擴張的結果，導致農業生產環境遭受破壞，優良農地周邊生態因大量使用農藥、肥料等非天然產品，. y. Nat. sit. 使農地遭受侵蝕造成地力逐漸惡化，並且加速農業生物多樣性減少，也使人民. n. al. er. io. 對糧食安全失去信心，有鑑於此，論者除反思農業經營過程中如何使生產農作. i n U. v. 物（商品）量足質佳外，也考量其他非商品產出的重要性。因此在 1990 年代. Ch. engchi. 初期多功能性就被農業界所討論，當時的基本概念為：農業不只是生產與銷售產品而已，亦能生產有目的(intend)與無目的副產品(unintended by products)，其中有些副產品是有益的，有些則是有害的 12。而國際上正式提出多功能性，是在 1992 年里約熱內盧的永續發展宣言中，其原始意義，係在描述生態友善農業的潛在正面環境效益（Garzon,2005：3）。多功能性（Multifunctionality），或可稱為「多功能農業（Multifunctional Agriculture）」，其觀念的形成，主要是由於市場競爭條件或社會需求的變遷，例如糧食生產過剩、生產環境的破壞，及環境保護意識提升等，使農業經濟功 12. 有益的副產品諸如鄉村寧適功能、國土保育、維護生態環境…等，產生正面外部性的非商品性產出；有害的副產品諸如因過度發展農業而產生的地力肥沃度降低、農藥使用造成生態污染… 等，除了生產商品性農產品外，另產生負面外部性的非商品產出(李舟生，2000a:18)。 11.

(20) 能的重要性逐漸降低，社會大眾對農業之需求或期待逐漸改變，而藉多功能性，回應大眾對農業與農村的關懷。這些期待包括環境景觀維護、水資源管理，與水患控制、社會照顧及文化承襲等。因此，多功能性被認為是一種新的典範（ Unifying paradigm ）」，使後現代農業得以符合新的社會需求（ van Huylenbroeck et al.,2007：5-6；李承嘉等,2009：138）。現今農業發展的趨勢，有兩項新的農業典範或體制：一是農業體制從生產論（productivism）走向後生產論（post-productivism）13，二是從生產論走向多功能性的農業體制。並且此兩種體制的觀念，已成為許多國家（諸如歐盟、中國、日本及韓國等）農業政策的新指引。我國目前則較少對此兩項體制方面之. 政治大農業（When you eat,you立 are involved agricultrue Agriculture）」，而這是無法研究（李承嘉、方怡茹等,2008：31-32），英諺云：「只要談到吃，就離不開. ‧ 國. 學. 推翻事實，不論古今、不分種族，人類的生存無法離開吃，此即是農業之於人的最主要價值。農業是一種依賴自然物質而生產的產業，其所賴以生產的基本. ‧. 要素：日照、雨水、土（壤）地等也是人類生存不可或缺的，因此農業在自然生態體系下，具有與生俱來維護自然景觀與生態環境的功能，然而隨著經濟的. y. Nat. sit. 發展，農地使用與耕種集約度的增加產生了經濟與生態目標之間的衝突,有待. n. al. er. io. 調節因應（劉健哲,1994：73）。值得關注的是，多功能性成為普遍的農業政. i n U. v. 策概念，以及廣受研究、討論與應用，則是受WTO成立後世界國際農業貿易. Ch. engchi. 14 自由化的影響；以下將從農業的多功能性核心價值觀及發展模式作進一步回. 顧。. 一、多功能性核心價值觀農業多功能性的核心概念，在於各種商品與非商品的聯合生產成果，特別. 13. 在二次世界大戰後，由於社會普遍缺乏農糧及日常生活必需品，傳統的農業生產論可以有系統地分派農村土地，並且有效率地解決物質缺乏的問題。但是，三項改變直接影響到農村土地使用：1.許多國家農糧生產過剩；2.在某些國家或地區，因市場需要而出現的寧適導向土地使用； 3.社會價值改變—對環境保育的重視。這些，促使兼顧農地實質生產與非實質生產使用的後生產論的形成（Bergstrom,2005;Holmes,2006）。 14 當時新自由主義積極主張各國政府應減少干預和補貼，並將國際農業貿易回歸市場機制與自由貿易，此一趨勢影響到全球各國農業政策。 12.

(21) 強調農業的非商品產出，能以公共財或私有財形式進入到公共服務與市場流通場域，而聯合生產成果方是多功能農業之總收益。亦即在農產經營實務中，不同的生產計畫會採取不同集約度的經營方式，而生產集約度除會影響農業商品與非商品產出的聯合關係之外，更會進一步造成社會、經濟與環境的衝擊（王俊豪,2008:37）。農業多功能性之主要核心價值觀，可從聯合生產關係中的商品和非商品產出兩方面進行說明，如圖 2-1 所示。此係因經濟行動除為生產之外，生態和社會效用總是伴隨農業經營而生，而永續的生產計畫在最後則是取決於商品和非商品產出的相對價格。因此，由不同程度的聯合生產所形成的社會效用，可以作為量測某種程度多功能土地利用和資源永續利用的一個原則. 政治大除此之外，Wiggering 立et al.（2006:239）認為多功能性必須置於農地利用. （Wiggering et al.,2006:238-249）。. ‧ 國. 學. 的永續發展脈絡來思考，關於農地利用的永續性，通常著眼於經濟與生態兩大面向，農業經濟活動通常會形成生態效益，故建議在探討多功能農業政策時，. ‧. 須藉由多功能土地利用的概念來加以整合，亦即農業多功能性必須奠基在農地多功能利用之上。農業的多功能性延伸為農地的多功能性，成為許多國家在規. y. Nat. sit. 劃永續發展相關措施時，將農業補貼之理由賦予正當性，轉化為強調農業活動. n. al. er. io. 或經營的重要性，從而作為政府需保存優良農地資源，避免農地遭任意變更使. i n U. v. 用，以緩和氣候變遷對糧食安全威脅之相關配合措施。. Ch. engchi. 13.

(22) 非商品產出 (NCO). 成本. 公共財 降低負面外部性 產出正面外部性. 準市場機制 (如政府補貼). 多功能農業. 聯合. 私有財. 生產. 商品產出 (CO). 商品與非商. 市場機制. 品總收入. 治政大圖2-1 農業多功能性核心概念圖立資料來源：Piorr et al.,2005b：13。 ‧ 國. 學. 近年來農業多功能性之概念，如前所述。蕭景楷、黃錦煌等（2003：133）. ‧. 依據經濟合作發展組織（Organization Economic Cooperation and Development Countries,OECD）對農業多功能性定義認為：產業具有多重產出的經濟活動，. y. Nat. al. er. io. 並將生產過程與其多重產出之特性聯結起來。. sit. 可以同時對社會的各種目標都有所貢獻，亦即多功能性觀念是以活動為導向，. n. v i n Ch 農地在農業經營上投入勞力、資本、土地等生產要素，可使農業呈現自然 engchi U 的多樣性，導致農業經營產出的商品（CO）或非商品（NCO）的聯合產出；在定義非商品產出時無法以一般的經濟計算方式，例如無法單純以經濟計算的環境外部性(正面或負面)將伴隨著農業產出，亦可稱之為外溢效果。學者顏愛靜（1999c:25-29）說明如下：（一）農業的正外溢效果（positive spillover effects）包括 a.可融入農業體驗、休閒度假、教育文化等特質，以怡情養性；b.提供生態保育、洪泛防災、淨化空氣、水質過濾等「公共財」（public goods）以維護良好環境；c.成為開放空間與城鄉發展之緩衝區域，以避免利用衝突產生。. 14.

(23) （二）農業的負向外溢效果（negative spillover effects）如：坡地過度墾殖造成土壤流失，肥料、農藥用量不當，形成污染公害。然而，有些環境外部性是一個聯合產品概念，並與農業生產過程直接連接，例如畜牧場之主要農業生產為牛乳，但其環境之景觀寧適性（外部性）和牧場農業生產直接連接；有些非商品產出則是屬於非農業的產出，無論其社會價值如何，通常不被列入一般常規的經濟計算，例如生態保育、農業體驗、淨化空氣、水質涵養過濾等，即難以量測（measure）轉換為市場的貨幣價格。概念上較值得關注的是，多功能性最初的概念係為維護農業貿易利益而提出，理論基礎較為簿弱，連帶使得多功能性在農業政策的辯論中存在不同的含. 政治大. 義。基此，OECD（2001：7）根據多功能性的核心元素，進一步賦予多功能. 立. 性運作性定義（working definition）以提供多功能性分析基礎架構。強調多功. ‧ 國. 學. 能性的核心元素為：「農業可聯合產出商品與非商品，且某些非商品的產出呈現了外部性或公共財的特徵，市場對於這些財貨的提供能力可能是不足的」。. ‧. 農業多功能性概念有助於提供政府一套更全面的評估模式或框架，使其能於經. sit. y. Nat. 濟、生態、社會等層面正確地量度農（耕）地農業政策的衝擊和反應，提供更. io. n. al. er. 切合社會所需的農業及農地政策。. i n U. v. 上述提及的聯合產出概念，可藉生產可能曲線圖予以說明，如圖 2-2 所示。. Ch. engchi. 15.

(24) 財貨. Z. NCO 生產可能曲線. A 有機農業提高生態功能、減少經濟功能. Z＊. 立. C. 政治大. 社會效用（無異）曲線. ‧ 國. 學 B. 慣行農業. 提高經濟功能、減少生態. y. Nat. 功能. sit. n. al. er. io. 0. ‧. 替代性的產出可分配固定投入. 圖 2-2. Ch. ｙ＊聯合產出概念圖. engchi. i n U. v. CO. Y 財貨. 資料來源：Van Huylenbroeck et al.,2007：8；陳怡婷,2008：14，本研究改繪。舉一個實例，農業經營產出同時具有糧食功能與生態功能，如圖 2-2 所示，假設 z 軸為農業投入可達到的生態功能產出（NCO 非商品產出）；y 軸為農業投入可達到的糧食功能產出（CO 商品產出）；兩者係屬於互競性的產出，隨著 y 增加，z 卻減少，二者為負向關係。也就是說，在可用資源限度下，隨著欲追求 y 軸（CO 商品產出）的糧食功能增加，則 z 軸（NCO 非商品產出）所示的生態功能將隨之遞減；反之則反是。而在聯合產出概念下的農業經營方式， A 點為有機農業經營方式，其兩種產品組合呈現出較高的生態功能，較低的經濟功能，但 B 點為慣行農業經營方式，其兩種產品組合呈現出較高的經濟功 16.

(25) 能，較低的生態功能。此際，須視社會整體的效用曲線和生產可能曲線於何處相切，方能決定兩種商品的社會最適產出量。由於在現實情形下有機農法不可能全面取代慣行農法，若要符合社會整體效用曲線（即無異曲線），則應是在有機（或無毒農法）、慣行農法二者生產可能取得平衡，即生產可能曲線與社會整體效用曲線相切，二曲線切於最頂點 C 時，能達到兩種商品的社會最適產出量。亦即，當農業產出至(y*,z*)時，生態功能與糧食功能皆達到其最大化。. 二、多功能性發展模式與論述（一）多功能性發展模式與論述. 立. 政治大. 一般來說，農業的多功能性可包括：一、環境功能：景觀（生物多樣性、. ‧ 國. 學. 遊憩與美觀）、文化傳承、減少污染。二、糧食安全。三、食品安全。四、農. ‧. 村活動（農村生活、農村的經濟活動）等。然而蕭景楷、黃錦煌等（2003：134）並指出，由於每個國家的社會、文化、政治與經濟情況不同，其對於農業多功. Nat. sit. y. 能性定義的項目也不盡相同。因此，何謂多功能性？學者李承嘉、方怡茹等. er. io. （2008：39）認為，經過了相關國際組織的參與提倡，及已有的相關文獻及政. al. v i n Ch 有被共同接受的內容。多功能性之操作定義，如前述其並未有共同內涵，因此 engchi U n. 策討論，它的意涵變得複雜多元，而被提出來有各種不同的界定，且迄今仍未. 各國政府、學者對於多功能性核心解釋皆有不同的論述與主張。. 本研究彙整聯合國農糧組織（FAO）、OECD 農業部長委員會宣言（Declaration of the Agricultural Ministers Committee, OECD）、歐盟歐洲農業模式評估計畫（MEA- Scope, EU）、法國農業部（French Ministry of Agriculture, 1999）、Vanzetti, D. and E. Wymen (2004: 8-10)、van Huylenbroeck et al.(2007)、黃文利、陳明健（2003：6、9-10、13、21）、李承嘉（2012：88-91）、何欣芳、顏愛靜（2011）等研究，將多功能性之核心論內容述整理如下表 2-1：. 17.

(26) 表 2-1. 多功能性核心論述內容整理表. 編. 論述者. 多功能性之論述內容. 號 1、社會功能：緩和都市化、農村社區生活、保護功能。 2、文化功能：文化的傳承、確認農村的價值、提供怡人的農村景觀。 1. 聯合國農糧組織(FAO). 3、環境功能：防洪、水源保護、土壤保持、生物多樣性。 4、糧食安全功能：國內糧食供應、國家策略需求。 5、經濟功能：平衡社會發展與成長、經濟危機的. 政治大 1、生產糧食及纖維。緩衝。. 立. 宣言（Declaration of the. 3、提供土地保護。. Agricultural Ministers. 4、永續管理可再生資源。. 15. 5、保護生物多樣性。. ‧. Committee, OECD）. 6、促進鄉村地區社會經濟的生存能力。. Nat. 村企業活動、減少貧困。. al. n. 歐盟歐洲農業模式評估計畫(MEA- Scope,EU). 16. sit. y. 1、經濟功能：創造就業機會與所得來源、活絡鄉. er. io. 3. 2、形塑地景。. 學. 2. ‧ 國. OECD農業部長委員會. 2、環境功能：維護生物與無生命的自然資源（如. i n U. v. 土壤、水、空氣）、營造鄉村聚落與農耕景觀。. Ch. engchi. 3、社會功能：承傳文化襲產、支持非農業經營活動、強化社會基礎結構、促進鄉村休閒遊憩活動，以及確保健康食物或食品安全。 1、社會經濟. 法國農業部（French 4. Ministry of Agriculture, 1999）. （1）就業：維持以及創造就業、促進青年農民的就職、幫助農場運輸。（2）工作：採用專業技能、知識和資格、改善工作條件和組織。（3）產品品質：增進產品品質、增加糧食安全。. 15. 引自 van Huylenbroeck et al.(2007)。. 16. 引自 Piorr et al. (2005 : 21)。 18.

(27) 編. 論述者. 多功能性之論述內容. 號（4）動物福利：增進動物福利。（5）經濟自主權：鞏固農民的經濟組織、多元化的農業和非農業活動、完善農產品營銷管道、提高產品的附加價值同時降低生產成本和優化自然資源。 2、環境場域（1）水：保護和改善水質、改善水資源管理。（2）土壤：控制土壤侵蝕、保留物理/化學/生物的肥沃力。. 治政（4）生物多樣性：保護自然物種和棲地。大（3）空氣：保護和改善空氣品質。. 立. ‧ 國. 學. 護、加強和改善景觀品質。. （6）自然風險：控制水土流失、水災、火災、雪. ‧. 崩。. 能源：減少能源消耗、發展可再生能源的使用。 1、環境效益：秀麗的風景、野生動物棲息地、休. sit. 憩用地、娛樂設施、和平與孤獨的機會、防洪減. al. n. Wymen (2004:8-10). 災、休閒遊憩、動物福利。. er. io. Vanzetti, D. and E.. y. Nat. 5. （5）地景和文化遺產：保存及維護歷史建築、維. i n U. v. 2、糧食安全效益：食品的安全、保持國內糧食生. C產能力。 hengchi. 3、農村效益：支持農村社區、鼓勵農村就業、文化和遺產價值。 1、綠色功能：景觀管理、維護景觀設施、野生動物管理、野生動物棲息地和動物福祉的創造、生物多樣性的維護、養分循環的改善、碳匯限制的. 6. Van Huylenbroeck et al.(2007). 改善。 2、藍色功能：水質的改善、水患控制、集水功能以及能源的創造。 3、黃色功能：凝聚農村、展現農村活力、形塑農村環境、引導農村發展、文化與歷史遺產的開發、創造社區認同、提供狩獵、農業旅遊、農業娛樂。 19.

(28) 編. 論述者. 多功能性之論述內容. 號 4、白色功能：糧食安全。 1、生產功能：提供社會穩定的糧食供應、出口賺取外匯、糧食安全、食品安全與食品品質。 2、生活功能：提供生態與寧靜之生活環境、生產之體驗、不同於都市生活或工商活動之緊張與繁 7. 黃文利、陳明健（2003： 6、9-10、13、21）. 忙、農村文化傳承、鄉村居住環境、農村生活體驗以及休閒農業的遊憩。 3、生態功能：涵養水源、保安國土、維護生物多樣性、補充地下水、調節微氣候、提供水鳥棲息、. 治政的保育、農業生態環境所提供之科學與教育的價大控制水土流失、減緩土壤及水質污染、野生動物. 立. ‧ 國. 學. 1、經濟及糧食功能（農地產出優質化）：確保糧食自給率、提高農民所得、緩衝經濟不景氣、支. 李承嘉（2012：88-91）. ‧. 撐工業原料供給、達到糧食品質安全。 2、生態及環境功能（農地耕種自然友善化）：維護土壤地力、減緩溫室效應、維護農地景觀、水資源保護、維護生物多樣性。. n. al. 3、社會及文化功能（農地經營社會化）：保存農. er. io. sit. y. Nat. 8. 值、生態維護的價值。. i n U. v. 村社區生活、促進農村遊憩、傳承文化襲產。. C1、農村經濟：農業作物生產、休閒遊憩產業。 hengchi. 2、環境保育：活化農地生態系統、土壤健康、資. 9. 何欣芳、顏愛靜（2011）源循環再利用、公共財之提供。 3、社會文化：原住民泰雅族在地知識及土地倫理、人體健康與蔬果食用安全。 1.經濟生產功能：農業生產是最重要的經濟功能，透過市場交換維繫農民收益與農業經營，同時提供糧食、創造就業機會。. 10 本研究. 2.社會生活功能：農村社區的維護和活力是維持農村生態和改善農村居民（尤其是青農的生活品質和確保生存)的基礎。在另一層面上，對在地知識的資本化和創設地方與外部資源的關係，如專 20.

(29) 編. 論述者. 多功能性之論述內容. 號業知識、訊息和諮詢等，對現存農村社區的未來是根本的。此功能包括農村文化的維護。藉此該外界認同他們農業社區和農村生活方式。 3.環境生態功能：農業經營及相關的土地使用可能會有益或有害於環境。多功能的方法可以幫助我們找到機會讓農業、生物和自然環境間有更好的維繫。這關係到全球環境問題，包括維護生物多樣性、氣候變遷調適、保護水資源、土壤污染、提高資源利用永續性等。. 政治大. 在耙梳表 2-1 含本研究等十項論述後，本研究認為地區農業條件、發展. 立. 需求、文化背景、自然環境與民眾認知等因素，建立合適的多功能性之分析架. ‧ 國. 學. 構，反映多功能性的多面性論述，主要不離以農業經濟生產、農村社會文化及生活、農業生態與環境功能等三大面向，而本研究從中歸納出經濟生產、社會. ‧. 文化、環境生態三面向為多功能性分析原則，作為第四章訪談綱要主軸。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 21. i n U. v.

(30) 第二節. 活化休耕地與多功能性關聯及詮釋. 農業政策係國家為了促進農業產銷，增進農民收益與全體國民福祉，而對農業發展所推行的計畫或管制措施，因此農業政策因各國的土地、資源、人口等條件而有所不同。葉茂生(1994:448-449)將農業政策範圍大致分為三種：以生產要素為對象的農業政策(包括農地政策、農業勞動政策、資源利用與保育政策等)、以農產品為對象的農業政策(包括農產運銷政策、農產價格政策等)、以特殊問題為對象的農業政策(包括農村社會政策、農民組織政策、農業教育政策等)。調整耕作制度活化休耕農地政策應屬農業政策，主要將早期之政策衍生出過多休耕農地，透過此政策扭轉農地資源及浪費公帑之社會觀感，其政. 政治大. 策調整機制藉多功能性能否成功，有必要釐清之間的關聯。. 立. ‧ 國. 學. 一、活化休耕地與多功能性關聯. 農地資源不僅為從事農產品的生產（CO 功能）用地而已，資源本身兼具. ‧. （NCO 功能）保護生態環境的任務，例如阡陌相依的稻田與水利灌溉系統，. Nat. sit. y. 也提供了農村地景、空間、綠地、動物棲息地、糧食安全保障等多功能，此皆. er. io. 屬於生產、生活、生態的三生農業框架下，伴隨而生得以讓社會共享之公共財。. al. v i n Ch 部分區域為一年二收；且因生長期間有限，日照時數較短以及夜溫較高，使得 engchi U n. 從臺灣農業環境及當前的相關農地政策進行觀之，我國因為颱風季的切割，大. 主要作物的生產成本無法有效降低，政府為維持農民的生計，過去都以保價收購或補助的方式（截至目前仍在使用），使農民得以繼續種植；然而這樣的補助方式也間接地鼓勵農民施用化肥與農藥，換取更好的產量收益，致使農地的生態環境惡化。我國在 91 年（2002）加入 WTO 後，農產品保證價格政策也需大幅削減；政府當下暫時以休耕補貼的方式因應，雖然農民收入得以維持，但是休耕導致農地荒廢、灌排水設施損壞、政策定位等問題近幾年也陸續浮現。為前述問題提出對策，臺灣仿效歐盟改革後的共同農業政策改變生產補貼的措施，改以強調農產品質、環境保護、食品安全與鄉村社會的面向；故開始 22.

(31) 發展包括轉作能源作物、推廣有機農業等農地政策，並將原有休耕政策進行調整，與種植綠肥等方式並行。今又面臨因推廣種植生質能源 17的農地使用政策導致國家糧食生產出現危機等問題，顯示臺灣過去強調「永續農業」、「三生農業」、「新農業運動」等議題，似乎出現淪於口號而未有實惠。有鑒於農業多功能性之實踐須視一國農業環境與農地使用方式而定，目前國內雖有農業多功能性之概念並試圖加以落實於相關的農地使用政策，但功效未如預期居多。探究其因乃係未對農業多功能性的意涵有真正的瞭解，卻欲仿效國外實踐農業多功能性的方式作為臺灣農地使用政策，或可說轉型成果不盡理想。休耕政策也在我國加入WTO後，農委會於相關調整耕作制度中，均將農. 政治大後續計畫」為例，其計畫目的：「建構供需平衡與確保安全存糧的糧食生產體立業多功能性納入政策目的或擬解決問題，以 90~99 年之「水旱田利用後續調整. 系、調整農作物產銷結構，維護農業多功能性…，穩定農民所得」即宣示多功. ‧ 國. 學. 能性對農業之重要。近年來我國同樣面臨全球氣候變遷與人口成長、區域貿易. ‧. 自由化等影響，乃積極推動制定「農業基本法」做為政策推動的重要依據，期待能發揮農業的多功能性，建立國人對農業多元價值與在地消費的共識，農業. y. Nat. sit. 基本法草案（101 年）立法目的及基本政策目標：「彰顯農業之多功能價值，. er. io. 其效益為全民所共享，並提升農業競爭力，增進農民福祉，確保農業之永續發. al. v i n Ch 護農業之多功能性，必須以穩定農民所得為前提，農業具有供應糧食、資源保 engchi U n. 展」18。其後 102~105 年「調整耕作制度活化農地計畫」擬解決問題之一：「維. 育、景觀維護及文化傳承等多功能性…」。對於多功能性農業有不僅有象徵性的回應，亦有「農業基本法」法律草案作支撐，可見活化休耕地與農業多功能性間之清晰脈絡。. 17. 97 年 5 月 22 日行政院第 3093 次會議決議，為因應國際糧價上漲之趨勢與鼓勵休耕地復耕種植水稻、飼料玉米或輪作獎勵作物等，及避免與糧爭地，自 97 年第 2 期起，停止於休耕農地推廣種植能源作物。 18 第 8 屆行政院送請立法院審議法案，101.02.23，農業基本法草案總說明。 http://www.ey.gov.tw/Advanced_Search.aspx?q=%E8%BE%B2%E6%A5%AD%E5%9F%BA%E6%9C%AC %E6%B3%95 23.

(32) 二、多功能性之詮釋學者 Hagedorn（2007）則進一步對多功能性的制度理論提出八種詮釋觀點，包括敘述式論述多功能性、永續性與環保取向的多功能性、農業活動標籤化的多功能性、貿易談判取向的多功能性、非關貿易事項的多功能性、農場決策層級的多功能性、政策工具設計取向的多功能性，及以制度改變來推動多功能性。上開的制度理論有助於釐清不同的政策、立場與施政目標，如何詮釋、定位與應用農業多功能性闡述如下： 1、以敘述式論述（narrative interpretations）之多功能性而言，屬於純學術研究. 政治大能性之理念與現象，且多用來強調農業部門的特殊性，使學術界、政治決策者立. 取向，雖不能用來解釋多功能理論概念間之因果關係，但卻適合用以闡述多功. 或社會大眾能注意到農業多功能之重要性。. ‧ 國. 學. 2、就永續性與環保取向（suatainabilityor environmental concerns）之多功能性. ‧. 而言，永續性與環保取向制度理論，係從永續性或環境關懷之角度去解釋多功. io. er. 之手段，主要在促進自然資源永續使用。. sit. y. Nat. 能性，較不關注農業聯合生產之實質內容，而將多功能性定位為達到永續發展. al. 3、就農業活動標籤化（labelling agricultural activities）之多功能性而言，主要. n. v i n Ch 在突顯多功能性之農業保護主義色彩，認為傳統的農業活動均有多功能性，故 engchi U 應受到政府的財政補助。因此，農業多功能性的施政目標，在於合理化農業的生產補貼，故經常造成保護主義支持者與反對陣營之間的爭論。 4、就貿易談判取向（trade strategies implications）的多功能性而言，歐盟共同農業政策改革為因應 WTO 的自由貿易談判，提出多功能農業與歐洲農業發展模式，以作為農業貿易談判之策略。 5、就非關貿易事項（non-trade concerns）之多功能性而言，強調國際貿易協商中所關注的環境外部性與公共財等非關貿易事項，主張農業補貼措施，屬於國家主權行使環境外部性內在化的行政機制，不應受到自由貿易規範的限制。. 24.

(33) 6、就農場決策層級（farm level concerns）的多功能性而言，強調農場經營者如何調整其農耕系統、生產方式與農場環境間的聯合產出關係，在個體層級提供不同的農業商品與非商品產出。 7、就政策工具設計取向（instrument design）之多功能性而言，主要認為農業部門應藉助政府的干預措施，能達成市場機制無法做到之任務，如環境外部性的內在化，以促進達成私有財與公共財之間的平衡關係。 8、以制度變革（institutional change）來推動多功能性而言，此理論強調多功能性制度化的必要性，關切如何獨立分離出非商品產出的成本與價值，如多功能性的交易成本分析，以建立農業非商品產出的管理架構。. 構. al. n. 永續與環境關懷的非依賴於聯合生產的考慮觀點標示許多農業活動. Ch. engchi U. 保護政策的產生. 的多功能 4. 5. 動. 機. y. 引發對多功能性重要性的. sit. io. 3. 礎. 故事性的多功能性非基於理論觀念或分析架敘述. 2. 基. 注意. er. 闡述. Nat. 1. 多功能性的主要闡述表. ‧. 編號. 學. 表 2-2. ‧ 國. 政治大李承嘉等（2008：39-40）學者將以上 8 個闡述多功能性歸類解釋成如表 2-2 立所示。. v ni. 分析及強調永續性的重要議題. 合理化對農民政策的支持與財政補助. 多功能性在歐盟政共同農業政策（CAP）的策層級的策略應用觀念、貿易協定與可行性的考慮. 整合多功能性在政策決策中的觀點. 國際間對於多功能國際談判與國際貿易協定. 分析貿易自由與非貿易關切事項之間的衝突，並且提出解決. 性與非貿易關切事. 的理論. 項的爭論 6. 在農場層級的決策個體經濟理論及聯合生產以改善多功能性. 7. 的路徑（包括界定）. 支持多功能性理性關於市場失靈、外部性與 25. 發展科學性的聯合生產解釋研究如何選擇藉由內部化.

(34) 決策的工具設計 8. 公共財的傳統經濟理論. 使多功能性運作的觀察財產權與治理結構的制度改變. 來增加福利制度觀念找出可以達成多功能性的永續性制度. 資料來源：李承嘉、方怡茹，2008:39。而本研究論述主要以闡述 1、3 為核心，起因是闡述 1 主要敘述性論述的多功能性是以學術研究為導向，雖無法解釋理論與概念間之因果關係，但適合闡述多功能性的理念與現象，且多用以強調農產業的特殊性，使社會大眾、政治（策）決策者及學者能關注到農業多功能之重要，再者闡述 3 因本研究之主題為調整農業結構之活化休耕地補助政策，與闡述 3 基礎（保護政策的產生），無論休耕、小地主大佃農、契轉作等，最終均以貨幣補貼為手段，將此手段合. 政治大. 理化以支持、保護政策，方能支持在各種場合形勢均較弱的農業。. 立. 農業多功能性之解釋面向是如此多元，各多功能性友好國（歐盟、日本、. ‧ 國. 學. 中國大陸、瑞士、韓國等）對多功能性的認定中，亦各有不同發展模式，即均. ‧. 依各國個自需求而立場有所不同，而有各自詮釋。李承嘉認為，臺灣對於多功能性之詮釋，可溯自 81 年（1992）提倡三生農業政策起，亦同時採取相關農. y. Nat. sit. 地休耕、平地造林、輪作等來實踐三生農業，這些可視為我國對多功能性農業. er. io. 的回應，但迄今為止我國並未正式宣示多功能農業政策，亦未提出我國農業的. al. v i n Ch 換言之我國有上表中農業多功能性內涵，但未有正式、實質的多功能農業政策 engchi U n. 功能界定 19。意即臺灣地區農業發展模式，僅對多功能性農業有象徵性的回應，. 銜接既往的政策。. 19. 李承嘉，『農地與農村發展政策-新農業體制下的轉向』，2012：96。 26.

(35) 第三節. 活化休耕地多功能性之評估原則分析. 本研究在第二章提及多功能性之主要核心，可從聯合生產關係中的 CO 和 NCO 兩方面進行探討，因經濟行動除為了農業生產之外，生態和社會效用總是伴隨農業經營而生，而永續的生產計畫在最後，則是取決於 CO 和 NCO 的聯合產出的價格收益。本文參照行政院國家科學委員會補助專題評估原則，將農業多種功能產出分為經濟、社會、環境等三面向，並依據前述的農業多功能性、學者李承嘉等人所提出的各種農業多功能，兼考量研究樣區之特質及資料可得性，篩選及歸納出農業多功能性之評估基本原則（如表 2-3）。後續將實地訪談，檢視本研究樣區農業的「經濟生產」、「社會文化」與「環境生態」功能. 政治大. 產出是否活化休耕農地後有無達臻多功能性評估基本原則。因此，由不同程度. 立. 的聯合產出所形成的社會效用如何分析，透過分析原則，藉由下表 2-3 以經濟. 學. 活化休耕地多功能性之功能評估原則及內涵表. io. 環境生態. al. n. 社會生活. 原則內涵. sit. 評估原則提高糧食安全. 經濟生產. y. Nat. 功能. ‧. 表 2-3. 創造就業機會. 生產糧食與作物，保持國內糧食生產能力，提供社會穩定的糧食供應，確保糧食自給率. er. 視。. ‧ 國. 生產、社會文化、環境生態為作為第四章訪談綱要及多功能性之功能分析檢. Ch. i n U. v. 鼓勵活化休耕地，創造相關行業就業機會. engchi. 穏定農民所得. 穏定高農民所得收入，減少貧窮的循環，促進鄉村地區社會經濟的生存能力. 農產品食用安全. 提高糧食品質，提供安全健康的食物，達到食用安全. 傳承農村文化，維持農村地景. 農村地景之保存及農村文化維護其文化傳承價值. 增進土壤地力. 減緩土壤污染，改善土壤的養分循環，增進土壤地力（肥沃度）與健康. 保護水資源. 減緩水質污染，保護和改善水質，涵養水源，補充地下水，增進集水功能，改善水資源管理. 維護生物多樣性. 提供動植物棲息地，保育自然物種，維護生物多樣性，活化農地生態系統. 預防洪氾. 降低與控制水患的風險，促進防洪功能 27.

(36) 提高資源利用的永續性. 增加資源循環再利用，永續管理可再生資源. 資料來源：本研究修改自行政院國家科學委員會補助專題（ NSC 103-2420-H-004-007-MY3）研究計畫期中報告。本研究修改整理。以民國 100 年為例休耕田面積依然達兩期作 20 萬公頃，其中 48,343 公頃為連續 5 年休耕地，已形成長期閒置（荒廢）農地，而地主仍得領取補貼。以「價值農業」觀點來檢視，休（棄）耕不僅未有農業的「經濟價值」與「社會價值」貢獻，而且對「環境價值」造成傷害。自民國 102 年農委會擬定休耕地活化政策，強制規定連續休耕地至少需復耕 1 期才得領取休耕補貼，復耕農地生產進口替代、外銷潛力、地方特色之農產品。. 政治大. 因此本研究主軸即為該計畫實施成果，再以活化休耕農地多功能性之功能. 立. 評估由表 3-4 觀之農業多功能性，主要可反映在「經濟生產」、「社會生活」及. ‧ 國. 學. 「環境生態」等三大功能面向，可視為與「三生農業」相同，所以農業是經濟產業，更具有高度社會人文與環境生態的非直接市場經濟效益，例傳承農村文. ‧. 化、動植物棲息地、保育自然物種、保護和改善水質、涵養水源、補充地下水、. sit. y. Nat. 增進集水功能等，其價值在第二章已提及不易量度。農業的「經濟生產」從作. io. er. 物種植、收成販售農產品到銷售消費者的過程中，支援、生產、加工、包裝、運輸、行銷的每一個環節都有投入，以至於產出，也都與農業經營、農產品直. n. al. i n U. v. 接有關，形成「農業價值鏈」（Agriculture value chain）是否也能印證，故第四. Ch. engchi. 章節以表 3-4 之分析原則，逐一檢活化休耕地是否有多功能性。依前述功能面向，可知「三生農業」在我國推行 20 餘年，輔導農民提高生產、改善生活、維護生態的觀念與執行，確實有達成政策引導的結果。現檢視我們推動「三生農業」的內涵，基本上仍是以農民為核心之「農業的生產」，農村的「農民的生活」和農場的「農業的生態」，因非與農民、農業直接相關，較少先納入農業政策規劃設計之中。其實，商品的價值藉由市場（消費者）決定，而品質、型態、加工、包裝、行銷…等，這都是農業加值鏈的產業相當重要，應該納入農產業的發展。此外，農業本身就是一種生態環境，在土地、水、空氣、生物、景觀等自 28.

(37) 然環境的維護及生態系服務（Ecosystem services）衍生的效益價值，均非其他產業所能取代，應營造友善平衡的生產環境來增加價值。例如水稻田在土地沖蝕、水源涵養、水質淨化、維護防洪功能、調節氣溫、提供水禽棲息及田園景觀地景之美等正面價值。水稻田是一特殊生態的人工濕地，水田周邊環境土地、水的利用，生態上是相輔相成的，可生產安全良質的稻米，水稻生產過程中水、土、植物季節的動態，形成季節性的農業地景，維繫當地生物多樣性及周邊棲息地的維持。農業的多功能價值，不應該在農業政策思維中被忽視。農業多功能的價值已有共識形成，農業是經濟產業（CO），更具有高度社會人文與環境生態的非. 政治大 Product，簡稱 GNP）來衡量，在農業發展策略中應多作訂定政策時參考。立. 直接市場經濟效益（NCO），其價值難以傳統國民生產毛額（Gross National. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 29. i n U. v.

(38) 第四節. 小結. 本章在針對多功能性起源、核心價值觀、發展模式、調整耕作制度活化農地計畫回顧後，可發現多功能性係在農地上的聯合性產出特徵，同時具有商品產出（CO）、非農業商品產出（NCO）功能，而之所以活化休耕農地，除我國在加入 WTO 後涉及農業貿易談判農業政策配合調整外，主因仍為農業、農地政策執行後結果所發生：糧食自給率太低、休耕地影響鄰地農業經營、休耕補貼經費過於龐大、農地資源浪費、從農人口斷層、從農年齡老化等問題。在歸納相關文獻及政策沿革後，我國活化休耕地政策係透過活化引進農業. 政治大. 就業人口、活絡農地資源及恢復農業周邊相關產業，減緩農業的 CO，提昇 NCO。. 立. 就活化休耕地 103 年的查證結果其量化數據確有成效，但延伸推估效益恐有吹. ‧ 國. 學. 噓之嫌，而農民及政策執行者在實際感受及質化成果如何，透過本研究第三節的多功能性之功能評估原則及內涵，作為第四章的深度訪談檢視、分析是否達. ‧. 成其政策目標工具。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 30. i n U. v.

(39) 第三章. 研究個案之背景回顧. 本研究個案位處彰化縣南邊的福興鄉、芳苑鄉、大城鄉，先回顧此彰化縣相關的農業發展，以對該縣活化休耕農地之程度及背景概況有所瞭解，以掌握實地訪談主軸。. 第一節. 調整耕作制度活化農地計畫概述與成果. 本節係針對全國 102～105 年度調整耕作制度相關農地活化、休耕補助與. 治政農業施政計畫績效評估會決議選定農委會農糧署所執行之大「調整耕作制度活化立農地計畫」對其成果作專案查證。小地主大佃農等配合政策中所採之相關作為與措施概述，並於 103 年依農委會. ‧ 國. 學. 一、調整耕作制度活化農地計畫緣起. ‧. 水稻為國內主要糧食作物，因 73 年（1984）水稻種植面積達 58.7 萬公頃，. y. Nat. sit. 惟消費量下降致稻米生產過剩，公糧庫存量達 100 萬公噸，為舒緩資金積壓、. er. io. 倉容不足及庫存糧食處理之困難，及為減輕政府收購稻穀與處理餘糧之鉅額經. al. n. v i n Ch 併調降生產面積及調整產業結構。輔導原種植水稻、雜糧及原料甘蔗之農民辦 engchi U 費負擔，除稻米外，對於不具國際競爭力之保價雜糧及原料甘蔗二項產業，一. 理符合WTO規範之綠色措施，以維護農業多功能性並適度增加農民所得 20。. 自 73 年（1984）執行「稻米生產及稻田轉作計畫」及 86 年（1997）執行「水旱田利用調整計畫」，以改善稻米生產結構，促進產銷平衡，並紓解政府庫存及財政負擔。因應加入世界貿易組織（WTO）開放稻米進口及國人稻米消費量持續減少，必須視國內需求量與進口量妥善規劃稻米生產目標，且為符合WTO規範調降農業境內支持（Aggregate. measurement. of support，以下. 簡稱AMS）20%，自 86 年二期作起 99 年間推動「水旱田利用調整計畫」及後續計畫，及 100 年起推動「稻田多元化利用計畫」輔導農民辦理輪作或休耕措 20. 監察院 102 年度專案調查研究報告，監察院 2013：34-35。 31.

(40) 施，係屬階段性之農業產結構調整主要目的係引導農民放棄種植水稻，轉（契）作種植進口替代、具外銷潛力及地區特產等作物，給予轉(契)作補貼，或休耕種植綠肥、維護地力，給予直接給付，以達調整稻米供需平衡之政策目標。以下謹就歷年主要政策沿革說明如下 21。其與多功能性之關係，主要為保持農地之利用，雖各計畫政策均以減產為目標，但農業經營聯合生產特性，卻能使農地呈現多功能性。 (一)稻米生產及稻田轉作六年計畫（民國73年至78年，1984~1989）臺灣光復初期為確保軍糈民糧之需求及以出口稻米爭取外匯，農業政策以提高稻米產量為主要目標，爰鼓勵稻米增產，並推動農業機械化以降低生產成. 政治大. 本。但隨著國人所得提高及膳食結構改變，使得稻米消費量逐年下降，造成稻. 立. 米供過於求，政府存糧過鉅，導致財政、倉容之沉重負擔。. ‧ 國. 學. 為紓解基金積壓、倉容不足及庫存糧食處理之困難，行政院 72 年第 1864 次院會核定「稻米生產及稻田轉作六年計畫」，於 73 年開始實施，以改善稻. ‧. 米生產結構。該計畫鼓勵農民辦理休耕或轉作種植具地區性特產之作物（如：. Nat. sit. n. al. er. io. 米生產。. y. 雜糧、園藝作物），並實施國產雜糧保價收購、提供轉作及休耕補貼來降低稻. i n U. v. 計畫於 78 年底執行完成，推行結果，累計期間種稻計畫面積為 333.2 萬. Ch. engchi. 公頃，實際種稻面積為 314.8 萬公頃，為計畫面積 94.5%；休耕計畫轉作面積為 62.6 萬公頃，實際轉作面積為 73.9 萬公頃，達成率為 118%。稻作及轉作休耕面積及稻米產量一減一增，達到預期效果，但為維持產銷平衡接續推行下列計畫。 (二)稻米生產及稻田轉作後續計畫（民國79年至84年，1990~1995）繼「稻米生產及稻田轉作計畫」後，78 年底政府盱衡國內糧食供需趨勢，有待維持產銷平衡狀態，行政院於 78 年第 2162 次院會通過「稻米生產及稻田轉作後續計畫」，繼續提供轉作補貼，保障農民收益，維持轉作成果。. 21. 同註 20，監察院 2013：36-39。 32.