第四章 訪談設計及結果分析
第三節 綜合討論分析
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
84
第三節 綜合討論分析
為能探悉彰化縣活化休耕地政策施行能否展現多功能性成效，本節將分別 就該縣三個樣區農民、政策執行者對該政策執行能否展現三生功能的訪談紀錄 內容結果，進一步說明如次。
一、經濟生產（評估原則：提高糧食安全、創造就業機會、穏定農民所得）
1.提高糧食安全：
復耕之農地絕大部分都有投入生產，雖說以稻米為大宗，但在政策中有轉 作特色作物之補貼，促使農民能投入稻米以外的作物品項，如同受訪者 A2 認 為：「保持隨時可耕作的狀態，這不就是在為提供糧食而準備的，所以農地是 糧食生產的源頭，臺灣糧食的提供，都是依靠農地不是嗎！」，在現今農業科 技發達的時代，農地還是農業經營所必須，要生產糧食就有必要保存可耕作農 地，這良好的源頭。再者受訪者 B2 強調：「農地是我基本維生的工具，糧食是 我們的根、國家的本，不論種米、菜或雜糧，土地當然要耕作…」，受訪者 A2 農糧署副分署長表示：「…我覺得因為我們政策上在調整，那這一塊署裏認為 還是有成效的，因為計畫改變成僅能休耕一期之後，接到一些大佃農打進來說：
因為你們這樣子讓我本來完全是租不到土地的，現在他可以租到那些土地，因 為不耕作的農民覺得說，我願意把這個農地可以讓給你去耕作，反正本來就是 要租給你的。於是休耕面積有一些減少，那它跑去那裏呢？它可能就跑去租賃 市場（投入生產）了。」足見不論是執行者、農民對於復耕農地能提高糧食生 產之肯認，另不論士農工商身分為何，還是要仰賴各種農作物填飽肚子，本樣 區在提高糧食安全上，有明顯助益。
2.創造就業機會：本研究在訪談中發現因補貼效果明顯，使樣區內之產業鏈因 復耕而活絡，以家禽畜牧業為例，大型農機、飼料、大佃農（種牧草、青割玉 米）、農機修理等相關行業，皆因此活絡創造了就業機會；受訪者農糧署副分 署長 A2 表示：「99 年牧草大約只有 2、30 公頃的面積，截至 104 年 9 月面積已 超過 340 公頃，…」，大城鄉農會 A9 表示：「我們大城鄉不缺農地，缺的是從
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
85
農人口和技術，因為是傳統農村所以有高比例農業的人口，加以收入不夠穏定 的關係，有時反不利於農地使用，但農地作適度的休耕，讓土地喘息也是不錯，
只要不變更為非農業使用，都是好的！我們鄉目前的小地主大佃農的榮景才能 繼續，尤其是牧草、小麥作物在本鄉急速增長，就業機會更因此增加。」以牧 草面積如此 10 倍量成長，就業機會增加機率提升，同理在最大宗的作物水稻 上，也是相同代耕（割）業、種苗業、代噴撒（農藥）業、農機具業等，就業 需求增加，供給也隨之增加。
3.穏定農民所得：求温飽對農民而言是第一要件，所以農業經濟生產是絕對必 要的，但農民對於提供國家糧食的責任，而需維持農地之地力、環境，以營造 農業生產優良基礎，投入生產糧食或蔬果。受訪者 B4 表示：「其實這行本來就 沒保障了，今年有時候賺，不一定明年老天會給你賺錢，我耕種大概四年多，
其實也是有小地主大佃農由農糧署補助的誘因才會回來，不然（光）這個付租 金，真的連生活上還是有問題」，可見農業經營收入的穩定性，對於高風險的 農民有多重要，如連基本生活都無法顧及，農民當然轉業。
而活化休耕地計畫伊始之目的，即是為了軍糈民糧國家安全，並強調休耕 不是廢耕，休耕或活化農地之補貼不是福利，而是應維持土地、水、空氣、生 物多樣性、景觀等自然環境的維護，同時生態系統服務的外溢效果，其他產業 並無法取代，例如水源涵養、水土保持。加以農地是無法透過其他方式被替代 的生產要素，顯見農民及計畫執行者對於農地價值的肯認。
因活化休耕農地計畫施行確實有部分農民回流，在創造這些就業機會情形 下，惟整體青農加入人數太少，農夫高齡化情形仍嚴重，改善不易。又有特定 大佃農群組占據擴大經營農地，受訪者大佃農 B2 表示：「其實活化了以後，這 些農地大部分都是說耕作的單一面積會擴增很多，譬如說：是我在做那小大，
我本來自有及承租面積合計 10 公頃，可是因政府政策一推動下去以後，搞不 好我一個人會增加三倍變成 30 公頃，但是還是這些人在做，就固定的人（族 群）在處理這些農地，沒有說有新的成員進來，只是那些原有在耕作的人面積 變大而已。」，使新加入青農生存更加不易。本樣區除家禽、畜牧業興盛自成 產業供應鍊外，確實在周遭創造相關行業之就業機會。農地活化後農民所得加
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
86
上補貼金額，其收入較未補助前更為穏定。
評估結果：提高糧食安全－良好，創造就業機會－好，穏定農民所得－良好；
各項原則分析結果均呈現良好、好。因此本究研推論活化休耕農地計畫實施 後，樣區內農業經營整體而言仍偏向經濟生產面，亦即以農業多功性特徵而 言偏向 CO，主因是農民相對弱勢及高齡化農夫，無法承受太大之農業經營生 產風險，選擇保守（或改變最小）作物栽種。
二、社會生活（評估原則：農產品食用安全、農村地景及農村文化）
農民及執行者均認可，生態和農村地景是有正向助益的，不像休、廢耕有 大量的害蟲破壞原有生態平衡。維護生產及生態環境很好的媒介，雖說休耕有 助於恢復地力，惟毗鄰的農地很難經營；農村地景更因為農地活化後得以展現，
而拜多功能性之聯合生產之特性，併同濕地這類的農村地景提供了公共財，這 樣的助益值得肯定。
1. 農產品食用安全：社會生活面向關於農產品食用安全受訪者 B5 表示：「在 我們彰化大多數慣行農業考量到成本，其實不會過量的使用肥料及農葯，不僅 合理、節省成本，也對於環境生態加以維護，增添不少的助益，更何況此助益 在下個期作我們還是有享受的可能。當然也有少數的人在從事無毒或有機生產，
但我可以確認的是，我周遭的朋友沒有人在做」，且在本研究訪談中已實證農 民採用慣行農法比例高過九成，雖鄉公所、農會已加強宣導（安全合理用藥）， 但執行、落實與否，非屬生產強制事項農民可自由選擇，雖仍會考量成本但和 無毒農法相較，提供安全健康的食物之食用安全仍有疑慮，此一情形對於農產 品食用安全之評估原則難相符。
2. 農村地景及農村文化：受訪者 B7 強調：「真正的農民其實他們很不喜歡休 耕地，因為休耕後要再整理回復可耕作狀態要很費氣力，也會影響他們自己本 身耕作的地力…即使我已 66 歲只要身體還可以，會一直作下去。」可見高齡 農夫對於農村地景及文化仍有深度情感，農村地景因復耕活化後（因聯合生產 特徵）改善，但種植水稻和休耕種植綠肥作物對於 NCO 的差異，在於休耕綠 肥作物為日後犂入田地的肥料，農人通常不會再花費額外心力、成本去照顧，
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
87
其呈現之地景通常是荒烟漫草，直到鄉公所要現地勘查時才會稍作整理，以符 合領取補貼之 50%存活率標準。受訪者 A8 福興鄉農會承辦人表示：「我只能肯 定的是有的爬亨（荒廢）的，才已經綠意盎然了。不過很多都市人來鄉下遊玩，
是因為鄉下綠地、空氣、地景都是他們都市所沒有的，那這就農地、農村所存 在的價值，農業只是附在農地上面，所以價值是依附在農地上面的，我所謂多 功能（農業）的，但這是建立在比較正常的農業經營循環，長期休耕的是不好 的＂綠意盎然＂。」，故其 NCO 產出當然不比正常復耕的水稻或契（轉）作物。
在訪談中也實證了農村以外地區因各級產業就業機會較多，導致農村人口 外流嚴重，農民高齡化、土地細碎分割，留在農村青壯人口少，能有彼此互動 時間及機會較少，致使農村文化保存、維繫不易，文化傳承改善情形不佳。
評估結果：農產品食用安全－不良、農村地景及農村文化－不良。
本研究推論以農產品食用安全、農村地景及農村文化評估原則檢視訪談 結果，在樣區內均屬「不良」，主因應為農村人口過少，在農產品生產方式 上，因有超過九成比例採用慣行農法，加以安全合理使用農藥（為農民選擇 自由）無法強制，因此生產之農產品其食用安全仍有疑慮，為次要因素。在 農村地景、文化保存上，雖因復耕部分地景能有所維持，但農村人口外流，
袛剩老人、小孩人際互動上相對更少，實際青壯年從農人口，農業經營繁忙 無閒集會，不易凝聚共識，文化傳承、保存均不甚明顯，評估結果「不良」。
NCO 是農業多功性特徵，聯合生產為主要特徵，卻都得到「不良」，可見在 本樣區內多功能性之缺乏。
三、環境生態（評估原則：增進土壤地力、保護水資源、維護生物多樣性、預 防洪氾、提高資源利用的永續性）
1.增進土壤地力、保護水資源：受訪者 B2 表示：「單單看環境生態，就所謂調 整耕種制度來這是件好事，沒有問題啦！因為像是荒廢掉的田就草長的太高，
草高沒關係而是草高會引來奇奇怪怪的老鼠或外來寄生樹種、草種那才是問題。
對於農田來說第一是生態造成影響…，影響耕作及環境不打緊，生態也會嚴重 失衡。」環境生態面向因多數農民仍採慣行農法，造成土壤酸化欠缺有機質，
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
88
略有增進土壤地力（肥沃度）；樣區福興鄉等三鄉沿海地區水源缺乏，致使部
略有增進土壤地力（肥沃度）；樣區福興鄉等三鄉沿海地區水源缺乏，致使部