第四章 重疊海域共同開發之國家實踐
第二節 澳洲與巴布紐幾內亞托雷斯海峽之合作
1978 年 12 月 18 日澳洲與巴布紐幾內亞締結關於在托雷斯海峽海 上劃界及共同合作條約（Treaty between Australia and the Independent State of Papua New Guinea concerning sovereignty and maritime boundaries in the area between the two countries, including the area known as Torres Strait, and related matters，以下簡稱 Torres Strait 條
約），100這乃由於澳巴兩國對於托雷斯海峽的劃界及島嶼主權歸屬有不 同的主張所造成之糾紛，最後簽署條約確立海域劃界及島嶼主權歸 屬，並建立保護區域，以維護原居住海峽中居民的傳統生活與生計。
壹、條約背景
托雷斯海峽位在澳洲北方的 Cape York Peninsula 及 the island of New Guinea 中間，托雷斯海峽與 Coral Sea 及 Arafura Sea 相連在一起，
南北約 150 公里，東西約 200 公里，海峽中大概有超過 150 個具島嶼 或沙洲或礁等特徵之形成物，其中大約有 17 座島嶼有島民居住。這些 島嶼富有天然資源並具有生態多樣性，如海牛（dugong）等稀有生物 及海產，但由於在海峽內發現油氣資源的存在。在運輸與航行方面，
該海峽為通行從東南亞國家到紐西蘭、巴布紐幾內亞、南太平洋及澳 洲東岸之航道。但仍有許多航行上的問題，如能見度、多泥水域及潮 汐等問題，所以超大型船隻無法經過此海峽。目前此海峽的航行系統 由澳洲所管理。101
貳、Torres Strait 條約 一、條約簽署緣起
1879 年時英國殖民地 Queenland 向英國遊說要求兼併在托雷斯海 峽附近的島嶼，而英國在 1884 年時將巴布紐幾內亞的東南方列為保護 地。當 1975 年巴布紐幾內亞獲得獨立後，澳巴兩國一直交涉直到 1978 年才簽署此條約，下述幾個待解決問題延遲條約簽署期程：第一，油 氣資源及劃界問題；第二，澳洲國內的政治及法律問題；第三，托雷
100 Treaty concerning sovereignty and maritime boundaries in the area between the two countries, including the area known as Torres Strait, and related matters, 18 December 1978 signed at Sydney (entered into froce on 15 February 1985), United Nations Treaty Series,
https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%201429/volume-1429-I-24238-English.pdf.
101 Stuart B. Kaye, The Torres Strait, (The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 1997), pp.1-14.; Ben Milligan, “The Australia-Papua New Guinea Torres Strait Treaty: a model for co-operative management of the South China Sea?” in Robert Beckman et al(eds), Beyond Territorial Disputes in the South China
斯海峽內居民的社會褔利問題。102然而，此條約自 1985 年生效後，實 施迄今除海床油氣開採案無限期擱置外，餘則能有效解決實務問題。103 二、條約內容之研析
Torres Strait 條約於 1978 年由澳洲與巴布紐幾內亞所共同簽署，
此條約條文共 32 條暨 9 個附件，主要處理托雷斯海峽內島嶼歸屬、海 域劃界、海洋環境保護及規範海峽內油氣資源探勘及開發等議題。104其 主要特色如下：
（一）海上管轄（Maritime Jurisdiction）
Torres Strait 條約第 4 條依實際需求予以海上劃界（Maritime Delimitation），以海床管轄線（Seabed Jurisdiction Line，以下簡稱 SJL）
105、漁場管轄線（Fisheries Jurisdiction Line，以下簡稱 FJL）106及剩餘 管轄（residual jurisdiction）區分不同海域管轄範圍(如圖 4-3)；另外 有關剩餘管轄是指非海床或漁業管轄外的範圍都屬之，如海上環境維 護、海洋科學研究及水力、潮汐或風力能源生產等，有關剩餘管轄領 域內之任何活動都需經兩造同時允諾始可執行。107
除座落在 SJL 以北的澳洲所屬島嶼擁有 3 浬領海外，SJL 與 FJL 以北海域屬於巴國所管轄。另 SJL 以北與 FJL 以南間的海域，巴國擁 有此海域之海床管轄權，澳洲享有漁場管轄權，而對於位於此海域中 澳洲所屬島嶼則可主張 3 浬領海，另外關於 SJL 及 FJL 所未提及之剩 餘管轄部份，任何計劃或活動其中一方須得到另一方同意後執行。最 後，在 SJL 及 FJL 以南的海域則屬於澳洲所管轄。108
102 Ben Milligan, supra note 101, pp. 271-273.
103 Extension of the Torres Strait Mining Moratorium, 12 February 2008, Australian Minister for Foreign Affairs and Trade, http://foreignminister.gov.au/releases/2008/fa-s033_08.html.
104 Torres Strait Treaty, supra note 100.
105 Article 1(1) i, Torres Strait Treaty.
106 Article 1(1) c, Torres Strait Treaty.
107
（二）主權歸屬（Allocation of Sovereignty）
澳洲擁有 SJL 以南的海上地貎，除 Anchor Cay 等 15 個海上地貎 位在 SJL 以北外；然而，巴布紐幾內亞擁有 Kawa Island 等 3 個島嶼，
以及除了澳洲於 SJL 以北所提之海上地貎外，餘則均屬巴國。109澳洲 對位於 SJL 以北之所屬島嶼，因太接近巴國本島僅可主張 3 浬領海；
另巴國所屬島嶼僅能主張 3 浬領海，且禁止延伸超過 SJL 以南之海 域，更不能使用群島基線作為海域劃界的方式。110
（三）保護區域內之合作機制（Cooperation Management in the Protected Zone）
1.保護區域
保護區域除靠近 Cape York Peninsula 附近島嶼海域外皆屬保護區 域(如圖 4-3)，其範圍包括此區域內的所有島嶼、海域、空域與海床 及其底土都屬於此保護區域之一部份。另一個建立保護區域目的，在 於保護此區域內島嶼居民的傳統捕魚和自由移動權，以及養護海洋動 植物群。111澳洲與巴國在保護區域內，應確保域內居民的自由移動及 捕漁權；112再者對於傳統的風俗習慣，如為島上居民所特有並在另一 國管轄範圍內，另一國政府需接受並保護之。113
其次，對於保護區域內暨鄰近海域，澳巴兩國必須立法及設立規 範避免海洋環境污染，藉以保護及保存海洋生態環境；然而規範之標 準可參照國際組織的規則及慣例而訂定。另外，兩造須相互協調溝通 有關任何在保護區域內活動對環境的影響，以及做好環境保護與保存
109 Anchor Cay, Aubusi Island, Black Rocks, Boigu Island, Bramble Cay, Dauan Island, Deliverance Island, East Cay, Kaumag Island, Kerr Islet, Moimi Island, Pearce Cay, Saibai Island, Turnagain Island and Turu Cay 等 15 個海上地貎為澳洲所擁有，另 Kawa Island, Mata Kawa Island and Kussa Island 等 3 個海上地貎為巴布紐幾內亞擁有，Article 2, Torres Strait Treaty.
110 Article 3, Torres Strait Treaty.
111 Article 10, Torres Strait Treaty.
112
措施。114
2.共同諮詢會議（Joint Advisory Council）
共同諮詢會議由雙方共同建立，會議由兩造各派 2 員國家代表、
各 1 員區域代表及至少 3 位的原住民代表所組成，會議並非定期舉行，
端視兩造之一提出請求而召開，會議主席與會議地點由兩國輪流擔任 並舉行之。另外，該會議設立之目的在於為給予保護區內任何有關會 影響到傳統生活與原住民生計發展、行動自由、傳統活動及傳統習俗 執行之建議與保護措施。115
3.商業漁場之共同管理（Joint Management of Commercial Fisheries in the Protected Zone）
為有效保護暨管理保護區域內商業漁場之使用，兩國應透過協商 方式促進本條約之執行，116然而假如有任何一方提出商業漁場保護暨 管理之提議，雙方須於 90 日內進行協商討論措施之適用性。117
再者於保護區域內兩國應分享魚群的可捕獲量，其可捕獲量須透 過兩國協議的方式，同時考量養護暨管理措施而訂定；假若任何一方 有充足理由證明目前的商業捕魚方式有可能危害到環境或物種，兩國 應儘可能達成協議，以保護海洋環境及受影響之物種。118
另外，就可捕獲量的分享比例，在澳洲管轄海域內，澳洲可分享 到可捕獲量之百分之七五，巴國則分配到百分之廿五；反之，在巴國 的管轄範圍內，巴國獲得百分之七五，澳洲則分配到百分之廿五。然 而，就 Anchor Cay、Black Rocks、Bramble Cay、Deliverance Island、
East Cay、Kerr Islet、Pearce Cay 及 Turu Cay 等海上地貎的領海內，兩
114 Article 13, Torres Strait Treaty.
115 Article 19, Torres Strait Treaty.
116 Article 21, Torres Strait Treaty.
117
國則平均分享可捕獲量。119
因此，保護區域內建立合作機制，不僅可解決條約執行及解釋上 的問題，另為討論條約適用性問題，乃建立共同諮詢會議，以及時給 予兩國關於海洋環境保護之合宜建議。
（三）海床開採（Seabed Mining and Drilling）
條約第 6 條要求澳巴兩國達成共同開發油氣資源協議後開採，但 第 15 條又規定任何一方未經另一方同意不得自行開採保護區域內海 床底下之油氣資源。直至目前為兩國仍未達成開採協議，並將保護區 域內海床開發案無限期擱置。120
（四）爭端解決（Settlement of Disputes）
兩國之爭端若是由於任何與此條約有關解釋或執行的問題，任何 一方可請求另一方就爭端事項進行協商或諮詢方式解決。121
承上所述，Torres Strait 條約簽署之目的乃為處理托雷斯海峽內島 嶼歸屬、海域劃界、海洋環境保護及規範海峽內油氣資源探勘及開發 等議題。
首先兩國確認島嶼歸屬問題；再者，就海域劃界區分 SJL 與 FJL 兩個部份，各線段以北的部份屬巴國，以南的部份屬澳洲。另外，對 於海洋環境保護、魚類養護與原住民傳統生計及文化的維護而建立保 護區域，區域內之合作機制，可以解決海洋環境保護、條約執行與解 釋上的問題，並給予任何有關環境保護之任何建議。
最後，有關海峽內油氣資源探勘與開發的部份，條約明文規定除 非經兩國同時同意探勘及開採保護區域內的油氣資源，任何一方不得
119 Article 23(4), Torres Strait Treaty.
120 Article 6 and 15, Torres Strait Treaty.; Extension of the Torres Strait Mining Moratorium, supra note 103; Steven Scott, “Australian Government rejects push by PNG to renegotiate Torres Strait Treaty,” 28 August 2015, Cairns Post, accessed on 21st June 2016, available at
http://www.cairnspost.com.au/news/national/australian-government-rejects-push-by-png-to-renegotiate-t
開採。對於海床油氣資源開採案兩國決定暫時無限期擱置。
圖4-3：托雷斯海峽海上劃界暨保護區域圖
Source: Guidelines for traditional visitors travelling under the Torres Strait Treaty,
Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade,
http://dfat.gov.au/geo/torres-strait/Pages/guidelines-for-traditional-visitors-travelling-u nder-the-torres-strait-treaty.aspx.