災害與防災

第二章文獻探討

第一節災害與防災

壹、災害的特質

天然災害的發生若是足以影響任何人的日常生活次序，就有可能造成人員傷亡或是財產損失，也因為台灣是地震、颱風頻繁的地區，因此，天然災害是我們不得不嚴加防範的生存天敵；天然災害所具備的特質包含：發生機率低、不確定性、突發性、具威脅性、多重因素、連續影響、影響全面性、時間有限性、兩難的困境、壓迫性和報導價值等特徵，這些特徵讓人們更需要記取過去災害損失的教訓，並及早在未來的損失未發生前，擬定好各項因應措施，甚至進行估計可承受損失的危險度高低，劃定受損的最大影響範圍，讓天然災害再度發生時，能將生命與財產的損失降到最低；表 3 即詳細說明災害的各種特質。

表 3 災害的特質一覽表

9. 兩難的困境兩難的困境指的是決策的困難點。天然災害發生後，任何應變措施都是步步關鍵，所謂「黃金七十二小時」指的是救人最關鍵的時間範圍，但是超過七十二小時，仍有人生還的機率並非是零，那麼掌握救災工具與指揮決策的人，如何調適「繼續努力」或「找下一個目標」的兩難情境就顯得更加艱辛，而這也正是隨著災害一定會顯現的特質。

10. 壓迫性災害的壓迫性來自於事件突發性、時間的有限和兩難的困境，不管是對誰而言，壓迫性都是存在的；對政府或救難單位而言，把握時間和正確決策是壓力的根源；對受災民眾而言則是未獲救家人的生死與否和財產的損失；社會上的其他民眾即使未受災，也會擔心災情是否蔓延。

11. 報導價值現代人離不開媒體的全天候放送，尤其是災害具有高度報導價值，一旦有災害發生可能，各種媒體便會前仆後繼地挖掘出「真相」；但媒體的力量「水可載舟，亦可覆舟」，透過媒體，人民能享有知道各種最新災情的權利，但是卻不能避免媒體為了炒作而造假，誤導大眾；甚至因為錯誤訊息的傳達，引發民眾恐慌，造成更多社會問題。

資料來源：整理自王武章（2003）、丘昌泰（2000）、朱愛群（2002）、許龍君（1998）、黃坤錦（2001）、詹中原（2004）、蕭新煌等（2005）。

貳、防災應變系統實施模式

一、防災系統階段理論探討

完整的防災應變系統應該包含幾個階段並無定論，從災難管理、危機管理和校園安全維護的行政管理角度切入，可得知一個完整的防災系統階段分為：二階段、三階段、四階段和五階段等不同理論分類方式；其中，詹中原（2003、2004）

是採用三個階段作為危機管理模型的基礎，包括：（1）危機爆發前（災前）的活動、（2）危機爆發時（災中）的活動及設備、（3）危機解決後（災後）的活動；

而朱愛群在「危機管理」（2002）中則將危機管理分為四個時期：潛伏期、爆發期、延續期（後遺症期）和解決期，藉由這四個時期再加以區分不同時期應進行的管理措施，並且提及若以災難發生前後應進行的重點工作來看，則可分為預警、回應、撤離和收容、善後救濟等四個階段；丘昌泰（2000）則說明災難管理的概念多以四階段作發展，也就是分為：（ 1 ）災難預防階段（ pre-disaster prevention）、（2）災難準備階段（pre-disaster preparedness）、（3）災難因應階段

（disaster response）、和（4）災難回復階段（post-disaster recovery）。

另外在國內現行法規中，防災範疇的最高指導原則－災害防救法，並無明確指出防救災系統中究竟是分為幾個階段，但是依據其對「災害防救」的名詞定義，

及條文中所規範的執行、督導措施，可以歸納出災害防救法是以三個階段作為基

礎，包括：（1）災害之預防－第 22 條至第 26 條；（2）災害發生時之應變措施－部構建校園災害管理機制實施要點（台軍字 0920146958）、行政院災害防救委員會（http://www.ndppc.nat.gov.tw/）。

二、防災系統內容

如表 4 所示，完整的防災流程包含災害發生前一直到災害因素消失，所造成之影響也完全平復後，這是一個非常漫長的過程，沒有起點，更沒有終點；所以長久以來，人類面對各種天然災害時，總是想盡辦法要突破這些災害發生的天性，包括建立預警制度：趕在災害發生前提出警告、預作準備，或是藉由高科技方式去控制、改變災害發生的影響（任立渝，2001b），但是這些都無法完全避免災害的產生，也因此，防災制度的建立更形重要；以不同學者的研究和不同單位防災工作的流程可以看出，防災基本上是圍繞在「災害發生」這個時間點上，然後區分出「災害發生前」、「災害發生後」兩大階段，再針對這兩個階段作更進一步的切割；目前應用於天然災害的防災應變系統多用四階段作區分，即包含「減災、整備、應變、復原」四階段，並在各階段下分列共計有七項實施內容，說明如下：

（一）減災階段

1. 評估：預測災害發生的可能性，推估災害發生週期、發生地點、影響大小等，此階段的工作著重在對歷史災害事件的推演，以及對當地物理條件的分析，例如土質研究；這個時期的投入並非與災害發生的可能性成正比，因為天然災害的發生是許多自然界本身的運作模式和人為干擾的因素促成，進行評估、預測不一定等於真實發生的情境。

2. 減災：在評估有災害發生的可能性後，對可能致災地區作大規模的防治工程，例如河川整治工程，目的是在減低災害發生後，所可能引起的連續影響，同時也藉著有系統的整治工作，對地區災害做永續的防治，但是需要注意的是，此階段雖名為「減災」，仍沒有任何一種方法能保證災害損失一定不發生。

（二）整備階段

3. 整備：災害發生的可能性提升到全民都必須投入準備的階段，例如颱風季的到來；這個階段著重的是每個人的準備，也包括家庭裡面的儲備物資和學校的防災教育等（黃明豐，2002）；更深一層探究，整備的時間其實並不僅於此，尤其是防災教育的推廣，

是一連串、不間斷的長期培養，無論對象為何，都需要接受防災概念的灌輸並且熟悉災害防救的程序，這是一個防災的準備策略，因為沒有人能料想到，災害發生的當時，自己會處於什麼樣的危機，所以投入整備的必要性不言而喻。

（三）應變階段

4. 應變：應變是指在災害發生當時乃至於整個災害告一段落時可以採行的措施，目的有二：（1）搶救受災人員和緊急撤離－必須在救災人員自身也處於安全的情境下進行；（2）減少災情的擴大－

建立緩衝區，讓受災區域控制在一定範圍內。應變階段可以進行的步驟和決策是在災害發生前就可以預先模擬的，也可以藉由大規模演練來熟悉各種情境的發生與應變的最佳示範。

（四）復原階段

5. 復原：是指當災害告一段落，而受災地區要回到正常生活秩序的前半段過程，這個階段主要是排除任何影響正常生活的災害損失，

例如災區的環境衛生和傳染病的控制，還有民生問題的解決。

6. 重建：是復原的後半段時期，當災害損失已經獲得控制，政府也配合重建工程擬定好各種優惠、補助措施之後，所進行的大規模重建工程就是這個階段的重要目的；基於重建是由零開始，經歷過大破壞之後的重建就要特別考量應運而生的各種防震、消防

法令規章，並且配合這些為減低災害損失所制定的各種標準去進行重建工程。另外一種重建工程則是指心靈的重建工程，包括經歷大災難後失去家人、失去一切財產的災民，還有造成身體殘障以及協助處理救災的所有工作人員的心理創傷輔導，這種心靈重建工程是看不見、摸不著的，卻比任何實體的新建設都來得更重要也更困難。

7. 回饋：回饋是最重要的防災工作項目，因為每一次的災難發生都會讓社會付出非常大的成本，不管是經濟上的，還是心理上的，以九二一大地震而言，至今已經走過六年多的歲月，實體的重建工程還沒有結束，而所謂的重大災害創傷症候群想要在心靈上獲得平復也非一朝一夕；而這個回饋機制就是提供給所有的人反省和檢討的階段，除了既定法令規章的修正，尚需一個更完整、更詳盡的防災規劃來支持，此外災後的救災工作並非盡善盡美，也都需要在回饋時期提出意見、進行改善。

參、防災的形式

朱愛群（2002）的「危機管理」一書中指出，面對危機時，可以用兩個思考方向去尋求化解危機的方法，一是減輕損失，一是轉移危機；依據這兩個概念延伸出來的解決方法有六項：（1）災害迴避；（2）損失預防；（3）損失減輕；（4）

災害分散；（5）災害整合；（6）災害轉移。這些方法同樣可以應用在天然災害的防救災工作上，只要依據不同防救災項目的屬性作最有效的方式推演，就能讓最少的資源投入發揮最大的功能；這六種防災形式的進行概念和防救災的應用說明如下：

一、災害迴避

要避免災害的發生，最簡單也最好的方法就是不要加速災害的爆發；例如：

順向坡地區禁止建設、禁止開採、禁止伐木；以及民眾在建築房屋或選購房屋時，

避免選擇活動斷層、較軟弱的地層、容易沙土液化等區域（周易，1995）這些「危險地帶」；另外，在災害來時，直接遠離災害源，例如：易淹水低窪地區禁止耕作、禁止搭建屋舍，以防洪水氾濫，造成人員或財產的損失；有颱風警報時，不到海邊釣魚或出海捕魚等。

二、損失預防

對於可能發生的損失，預作防災準備，就是損失預防；例如：加強對房屋結構的耐震設計，可以在地震發生時，維持屋內人員最起碼的安全空間；或是依據法令規章向專業機構申請定期檢查消防避難設施，這一類措施的進行與災害並不

在文檔中花東地區中小學校園天然災害應變系統之研究 (頁 31-45)

第二章 文獻探討

第一節 災害與防災