花東地區中小學校園天然災害 應變系統之研究

國立台東大學教育學系(所) 碩士論文

指導教授：王文清先生

花東地區中小學校園天然災害 應變系統之研究

研究生： 廖彥芬 撰

中華民國九十五年七月

國立台東大學教育學系(所) 碩士論文

花東地區中小學校園天然災害 應變系統之研究

研 究 生： 廖彥芬 撰 指導教授：王文清先生

中華民國九十五年七月

誌 謝 辭

時間過得很快，去年此時的一個雨天裡，還在煩惱研究如何進行；轉眼間，

又是一個滂沱大雨的夜晚，卻是已經在思量如何撰寫致謝辭了；回憶這整整一年 的點點滴滴，首先要對我的指導教授致上最大的謝意，王文清老師總是不厭其煩 地付出最大的心力與耐心，全力協助我在學術研究上的成長，而兩位口委－許民 陽老師和梁忠銘老師－也在教學與行政的繁忙工作中，撥出時間指導論文上的種 種，共同引領我進入學術研究的殿堂；另外要感謝的是富美老師、楊大哥和花東 兩縣教育局國民教育課提供資料的辛勞。

同時要感謝我的同班同學和諸多好友們，依萍、螢儒和胤彤陪我度過有歡 笑、有淚水的研究生生活，凱琳學姐則幫助我挑戰令人眼花撩亂的統計軟體和論 文寫作迷思，學校助理慧娟姊、月仙姊、慧芬姊的加油打氣，雅萍、憶旻、瑋臻 的友情贊助，以及莙淇與我共同度過那些有點傷感的歲月。

當然，也要謝謝我最愛的家人，父母在遠方的深深關切與殷殷盼望，超級拍 檔健芬提供的強力後援和只屬於我們姐妹倆的心情交流時光，以及許多親朋好友 一路走來對我的照顧和疼愛，如果沒有這些人，我無法在台東這個地靈人傑的好 地方繼續我的學業，而我的研究生涯恐怕也就沒了生氣、沒了顏色。

經過一整年與論文為伍的研究生活，現在就要暫時劃下一個小小的句點了，

但是我很清楚，下一個段落很快就要開始，因為論文研究不只是一個學生生涯的 過程，更是面對未來的生活態度，就好像論文接近尾聲的此時，台灣地區正面臨 接連兩個颱風的侵擾－碧利思颱風和凱米颱風，聽著窗外咻咻風聲、雷雨交加，

看著電視機裡近乎如出一轍的災情報導，我深知防災的重要性真的需要所有人持 續推動下去，願以一個防災專業領域的新手熱忱，盡其所能將有用的防災資訊散 播到生活環境中，願大家對災情的關注能轉移到對土地的尊重，還給大自然一個 平靜的空間，也給自己一個安全、零災害的生存環境。

花東地區中小學校園天然災害 應變系統之研究

摘要

學校是一個長時間有許多人聚集，一起學習、一起生活的場 所，小至十數人的偏遠地區小學，大至動輒上萬人的明星學校都 不出這樣特殊的情境，也因此身處在這個空間的安全問題，需要 投入更多關注的心力，包括災前的減災與整備，以及當災難不幸 發生時，最及時的應變和推動一切回歸常軌的復原重建，皆要針 對學校的特性，予以完整的規劃。

花東地區位處邊陲、地形特殊，對外聯絡除航空和鐵路外，

主要通道僅有蘇花公路、南迴公路以及貫穿中央山脈的中橫公路

和南橫公路，這意味著一旦有大型天然災害發生，花東地區易形

成封閉狀態，在外援無法進入的情況下，「自救」變成生命財產

保障最後也最重要的一道防線；身處此地區的學校則因其屬性更

需要注重防災的事務，若是災害發生，學校受災則師生要能安全

撤出，未受災則要與社區結合，提供學校空間安置受災戶，或以

學校為據點，作為防救災指揮中心，此時學校擔負的責任不僅是

教育功能而已，還身居社區能否順利應變並於災後持續復原的中

樞位置，因此學校的角色在防災體系上相當重要。

本研究從花東地區中小學校園防災的工作執行現況切入，對 花東地區學校作基本調查，結果顯示花東地區中小學校園規模以 小校少班為大多數，而這樣的情形使學校教職員編制人數不足以 擔任天然災害應變之需，另外，研究結果亦發現，地震和颱風對 花東地區中小學產生的安全影響，不僅遍及大部分學校，更讓學 校遭受頻繁且相同的公共設施損失，甚至在前次災害未及修復，

又有新的災害降臨；即便如此，各學校仍缺乏積極性的災害應變 規劃。

針對東部學校防災之現況，本研究亦以花東地區的學校地理 特性為基礎，參照以往歷史災害，以及東部學校人員編組特質，

提出學校防災應變系統之內容與實務操作表項，提供東部地區中 小學作為執行校園防災之參照依據，並期能透過本研究之成果建 構校園無災環境。

關鍵詞：中小學校園、天然災害、應變系統

The Study of Response System for Natural Disasters in the Campus of Junior and Primary Schools

in Hualien and Taitung Abstract

School, a public place, where many people study and get along with each other at the same time, whatever how many people there are, a mini school with dozens of students or a tremendous campus with more than ten thousand members, is much available for people to mention how the safety could be there. The points include the mitigation before disasters, the response during disasters and the recovery after disasters.

Hualien and Taitung situate in the eastern part of Taiwan and there are mountains and ocean around this area. It means it is not easy to get in or go out from Hualien and from Taitung when any accidents happened on the ways. Besides, if any severe natural disasters happened, they would break any kinds of connections between Hualien, Taitung and other counties. Perhaps the supports and resources wouldn’t come into the eastern area. So people living in Hualien and in Taitung need to know more duties about disaster prevention, especially the schools. Depends on the records of disaster response and recovery, the schools always were able to be the main character of any communities. The schools would not only be shelters, but also be command centers. Thus, schools should be the first place on the response system for natural disasters.

This study first focused on basic investigation on junior and

primary schools in Hualien and Taitung about the disaster prevention duties and the losses in the past four years. The results show: （1）Most of the schools are very small, and there are only few classes. So it is very difficult to organize a response team in the campus. （2）Earthquakes and typhoons are the most dangerous natural disasters for schools, so the buildings and equipments in the campus are usually influenced and ruined by earthquakes and typhoons. Suggest the members in the schools have to pay much more attention for making a thorough and detailed plan of disaster response for natural disasters.

The second point of this study is to design a response system including the disaster prevention circle of four stages: mitigation, preparedness, response, and recovery. The system refers to the schools’

basic database, the characteristics of Hualien and Taitung, and the losses caused by the natural disasters happened in the past. Hope this detailed system could support an easy and clear way for the school members to improve the safety in the schools and give all the members a non-disasters environment in the campus.

Key Words: the campus in the junior and primary schools, natural

disasters, response system

目次

第一章 緒論 --- 1

第一節 研究動機 --- 2

第二節 研究目的 --- 4

第三節 名詞釋義 --- 5

壹、中小學 --- 5

貳、校園 --- 6

參、天然災害 --- 7

第四節 研究範圍及限制 --- 13

壹、災害屬性 --- 13

貳、致災可能 --- 13

第二章 文獻探討 --- 15

第一節 災害與防災 --- 15

壹、災害的特質 --- 15

貳、防災應變系統實施模式 --- 17

參、防災的形式 --- 21

肆、小結 --- 23

第二節 國內外防救災執行現況 --- 29

壹、台灣 --- 29

貳、美國 --- 41

參、日本 --- 44

肆、小結 --- 45

第三節 花東地區防災實務現況 --- 46

壹、花東地區特質 --- 47

貳、花東地區歷史災害 --- 49

參、防災資源分佈 --- 51

肆、小結 --- 52

第三章 研究設計 --- 54

第一節 研究架構 --- 54

第二節 研究方法 --- 56

壹、文件內容分析 --- 56

貳、基本資料調查與分析 --- 57

第四章 校園防災應變系統規劃 --- 59

第一節 花東地區中小學校園基本資料分析 --- 59

壹、班級數 --- 60

貳、學生人數 --- 62

參、教職員人數 --- 64

肆、小結 --- 66

第二節 花東地區中小學校園防災現況分析 --- 69

壹、歷史災害 --- 69

貳、建築結構之危害評估 --- 72

參、天然災害緊急應變計畫、校區平面圖 --- 73

肆、模擬演練 --- 77

伍、防災教育 --- 78

陸、收容場所與替代空間之規劃 --- 79

柒、緊急應變補給品 --- 80

捌、小結 --- 82

第三節 校園基本資料庫之建置 --- 85

壹、人員資料庫 --- 86

貳、天然災害資料庫 --- 91

參、硬體設施、設備資料庫 --- 94

第四節 應變系統之規劃 --- 98

壹、減災階段工作計畫 --- 99

貳、整備階段工作計畫 --- 103

參、應變階段工作計畫 --- 117

肆、復原階段工作計畫 --- 120

第五章 結論與建議 --- 124

第一節 結論 --- 124

第二節 建議 --- 129

參考文獻 --- 131

附錄 附錄一：花東地區中小學校園基本資料與防災工作調查表--- 149

附錄二：花蓮地區國民小學校園基本資料一覽表 --- 155

附錄三：台東地區國民小學校園基本資料一覽表 --- 162

附錄四：花蓮地區國民中學校園基本資料一覽表 --- 166

附錄五：台東地區國民中學校園基本資料一覽表 --- 169

附錄六：校園公共設施受損情形分類表 --- 171

附錄七：防火避難設施自行檢查紀錄表 --- 179

附錄八：消防安全設備自行檢查紀錄表 --- 180

表目次

表 1 颱風災害分類表 --- 8

表 2 地震震度與影響分級表 ---11

表 3 災害的特質一覽表 --- 16

表 4 防災應變系統階段表 --- 18

表 5 天然災害應變系統規劃說明一覽表 --- 24

表 6 防災法規一覽表 --- 31

表 7 防災法規內容一覽表 --- 32

表 8 教育部防災規定一覽表 --- 38

表 9 教育部防災規定內容一覽表 --- 38

表 10 聯邦緊急事務管理總署組織與工作任務一覽表--- 43

表 11 台灣各縣市土地分佈情形一覽表--- 48

表 12 內政部消防署所屬單位一覽表--- 51

表 13 調查表、地圖、緊急應變計畫回收情形一覽表--- 58

表 14 花蓮、台東地區國民中學學生人數分布情形一覽表--- 64

表 15 花蓮、台東地區中小學歷史災害一覽表--- 70

表 16 緊急應變小組成員分布一覽表--- 75

表 17 校區平面圖修正建議一覽表--- 76

表 18 緊急應變補給品儲備項目一覽表--- 82

表 19 調查表防災項目結果與防災目標對照一覽表--- 82

表 20 人員資料庫內容一覽表--- 87

表 21 學生資料表 --- 89

表 22 教師與行政人員資料表--- 89

表 23 校內其他工作人員資料表--- 90

表 24 非校內工作人員資料表--- 90

表 25 防災協力單位資料表--- 90

表 26 天然災害資料庫內容一覽表--- 92

表 27 歷史災害登錄表--- 93

表 28 潛勢災害分析表--- 94

表 29 硬體設施、設備資料庫內容一覽表--- 95

表 30 建築物資料一覽表--- 96

表 31 建築空間配置及硬體設備一覽表--- 97

表 32 硬體設備資料一覽表--- 97

表 33 減災階段工作計畫表--- 99

表 34 防災教育實施項目紀錄表--- 102

表 35 整備階段工作計畫表--- 104

表 36 防救災組織成員任務分配表--- 107

表 37 民生物資儲備一覽表--- 113

表 38 搶救及疏散器材儲備一覽表--- 114

表 39 醫藥急救用品儲備一覽表--- 115

表 40 教室緊急應變補給品儲備一覽表--- 116

表 41 指揮中心用品儲備一覽表--- 117

表 42 應變階段工作計畫表--- 118

表 43 復原階段工作計畫表--- 121

圖目錄

圖 1 台中縣光復國中於 921 地震後操場受損情形 --- 3

圖 2 南投縣竹山國小於 921 地震後校舍受損情形 --- 3

圖 3 台東縣東河鄉泰源國中於 1210 地震後校舍受損情形--- 3

圖 4 敏督莉颱風後的松鶴部落 --- 9

圖 5 艾利颱風後的松鶴部落一角 --- 9

圖 6 921 地震後石岡水壩壩堤斷裂 --- 12

圖 7 防災應變系統循環圖 --- 27

圖 8 防災鐘擺效應概念圖 --- 28

圖 9 行政院災害防救委員會組織圖 --- 33

圖 10 中央災害應變中心組織圖--- 34

圖 11 美國政府部門之災難管理體系組織圖--- 41

圖 12 聯邦緊急事務管理總署行政體系圖--- 44

圖 13 花蓮市震災情形--- 49

圖 14 花蓮市火車站前天主教若石醫院受災情形－1 --- 50

圖 15 花蓮市火車站前天主教若石醫院受災情形－2 --- 50

圖 16 花蓮縣玉里鎮玉里國民學校受災情形--- 50

圖 17 花蓮縣富里鄉富里國民學校受災情形--- 50

圖 18 研究架構圖 --- 55

圖 19 花蓮、台東地區國民小學班級數分布圖--- 61

圖 20 花蓮、台東地區國民中學班級數分布圖--- 62

圖 21 花蓮、台東地區國民小學學生人數分布圖--- 63

圖 22 花蓮、台東地區國民小學教職員人數分布圖--- 65

圖 23 花蓮、台東地區國民中學教職員人數分布圖--- 66

圖 24 各校每年演習次數統計圖--- 77

圖 25 各校演習項目統計圖--- 78

圖 26 防災教育上課方式統計圖--- 79

圖 27 ○○教室地震逃生動線圖參考範本--- 110

圖 28 校園緊急疏散避難規劃圖參考範本--- 111

第一章 緒論

人類之所以不同於其他生物，在於除了知道運用週遭的資源，創造更美好的 生活環境以外，更把生存的動機擴展到不只是為了飽足或是繁衍後代而已；近來 人類還爭著扮演上帝的角色，想要控制生態也要掌握生命，但是「人定勝天」嗎？

看看這幾年世界各地、接連不斷、死傷慘重的天災吧！一剎那間，天搖地動，還 沒有機會張開眼睛、還沒有機會掙扎，已被孕育人類生命的土地毫不留情地吞 噬；一剎那間，高達數層樓的海嘯狠狠衝過還有笑聲迴盪的渡假海灘，再回首，

已無生氣；思及此，除了淚流、除了哀悼，只剩下人類殘存的自覺：人之於天地，

真的好渺小。

就這樣，以往身為人的太過自信毀了自己的將來，生態圈的平衡一旦打亂，

原有的天災更形加劇，有誰能拍胸膛保證：「天災一定不會再發生」，既然如此，

身為生態圈一份子的人類是否該好好反省了，人類無法與大自然對抗，但是我們 能選擇另外一條路：用謙卑的態度好好認識大自然、用嚴謹的方式規劃人類生活 的空間、用坦然的心情增強對防災知識的教育，同時用周延的方式擬定完善的防 災計畫，以積極正向的應變準備保護人類生命、財產的安全，並且透過徹底的執 行，以不影響、不破壞大自然的方式，讓未來可能發生的災害減低到最輕。

能夠在防災工作流程中，扮演關鍵角色的首推普遍設立於各市鎮鄉村的國民 中、小學；學校的設立不僅僅是為了成就教育目的而已，更重要的也是社區的中 心，灑一把防災的種子到校園裡，讓學校成為建立防災意識的最佳場所，讓學校 成為一個安全的防災中心，而這些就從建立一個符合學校地區性、及整合學校資 源的防災應變系統開始吧。

第一節 研究動機

台灣的防災史上，一定不會錯過的就是民國 88 年的 921 大地震；根據教育 部的調查（教育部，2000），在經歷過 921 大地震和同年的 1022 大地震之後，全 國有 857 所學校的校舍有受損的現象，其中國小部分有 488 所，國中則有 168 所；受損情況較輕微的，有些是磁磚掉落、室內非固定性設備傾倒；而受損情況 嚴重者，有操場跑道扭曲變形、斷裂，還有校園建築完全倒塌、下陷的；令人遺 憾的是，各級學校死亡的學生人數有 329 人，受傷的有 288 人，教職員死亡人數 有 15 人，53 人受傷；可估算的學校財物損失則高達 300 億元。我們不禁要擔憂，

若是這樣的強震發生在學生的上課期間，後果會有多麼駭人？若是這樣的災難真 的發生了，身為學校的行政人員，有能力指揮所有師生平安撤離可能已經傾斜的 危險建築嗎？帶班級的老師們，能鎮定的引領已經嚇哭甚至尖叫不止的學生安全 避難嗎？而人數遠勝過學校所有教職員工的眾多學生們，面臨前所未有的天災 時，能在很害怕的情況下，壓抑著自己的顫抖，乖乖聽從老師的指示嗎？

圖 1 與圖 2 均是遭受 921 大地震影響的校園損害狀況；其中圖 1 是台中縣光 復國中操場跑道變形隆起的情形，而圖 2 則是南投縣竹山國小校舍因不敵強震侵 擾，整個建築結構崩塌的情形，所幸地震發生當時為半夜時間，校內並無學生活 動，因此未造成人員傷亡；台東地區則曾在 2003 年發生規模 6.6 級的 1210 地震，

受創最深的學校當屬東河鄉泰源國中，校園內公共建物因遭受強震的劇烈搖晃，

許多校舍已成危樓，基於安全考量必須停止使用，其受損情形如圖 3 所示。

圖 1 台中縣光復國中於 921 地震後操場受損情形

資料來源：摘自教育部（2000：頁 10；攝影：劉還月）。

圖 2 南投縣竹山國小於 921 地震後校舍受損情形

資料來源：摘自教育部（2000：頁 13）。

圖 3 台東縣東河鄉泰源國中於 1210 地震後校舍受損情形

資料來源：王文清攝。

從防災的具體作為來思考，學校應是作為災害避難處所極佳的地點，也是推 動防災教育最重要的資訊中心。但從另一方面來看，學校裡的學生卻是最需要被 保護的對象，因此提供一個安全、零災害的校園環境，是每個教育工作者責無旁 貸的首要任務，除了注意、關切防災的議題，更要進行實質、有效的防災規劃，

並起而落實於學校的種種安全維護管理措施中。

第二節 研究目的

經過民國 89 年「災害防救法」的公佈、民國 90 年行政院「中央災害應變中 心作業要點」、教育部「災害防救緊急應變小組作業要點」的完成，乃至於緊接 在同年 11 月發佈的「教育部校園安全暨災害防救通報處理中心作業規定」，及「教 育部構建校園災害管理機制實施要點」，都顯示出台灣在防災的組織體系規模上 已經逐漸成形，不僅是一般社會大眾生活的空間要考量到防災的規劃，也將防災 的種子放到校園中，期許校園除了能提供給廣大學子安全的學習空間以外，並把 防災的概念融入在課程裡，目標在於讓學生從小就接受並建立正確的防災觀念；

當然，學校不能自外於社區，身為社區生活圈的一環，在防災體系上，背負著更 大的責任，除了將防災教育從學校推展出去，更要在緊急災難事件發生時，提供 安全的空間與備用物資，和社區一起度過難關；所以，學校本身的防災準備格外 顯得重要，當然防災規劃務必要做到最好、最完整。

花東地區位處邊陲，加上地形狹長，境內多山、少平地，對外聯絡除航空和 鐵路外，主要通道僅有北上的蘇花公路和南向的南迴公路，以及貫穿中央山脈的 中橫公路和南橫公路，這意味著一旦有大型天然災害發生，交通全面中斷，花東 地區就形成封閉的狀態，造成孤島效應，在外援進不來、本身防救災資源也不如 西部城市充份的情況下，可能延緩救災速度；尤其是花蓮、台東有許多部落靠近 山區或位於山上特別偏遠地區，極可能因通訊系統和唯一交通要道也中斷，外界

根本無法得知受災情況，自然也無法進一步救援，讓災害損失、人員傷亡更形嚴 重；因此，花東地區實有必要建立「自救」的觀念─生命財產保障的最後也最重 要的一道防線。身處花東地區的學校在這樣的自救系統中更應該當仁不讓（李宗 勳，2001），若是災害發生，學校受災則師生要能安全撤出，未受災則要與社區、

部落結合，提供學校空間安置受災戶，或以學校為據點，作為防救災指揮中心；

此時學校擔負的責任不僅是教育功能而已，還身兼社區能否順利應變並於災後持 續復原的中樞位置，因此學校的角色在花東地區防災體系上更顯其重要性。

本研究參照防救災相關之法令規章，並從花東地區中小學校園在防災的工作 執行現況切入，對花東地區學校作基本調查，包括建築結構之危害評估、緊急應 變計畫之研擬、天然災害演習活動和各類型防災教育課程的實施、收容場所與替 代場所之規劃等項目，這些調查資料將分析各學校在減災、整備、應變、復原四 個防災階段中，已推動之防災成果為何，並歸納花東地區學校的天然災害防災特 性，配合國內外已完成並執行的各種類型防災工作規劃，以作為第二部份校園緊 急應變系統的研究基石，從而發展出一個符合花蓮與台東地區中小學所需的校園 天然災害防災應變系統，因此，本研究目的如以下各項：

一、分析花東地區中小學校園基本條件與防災工作現況。

二、檢討花東地區中小學校園天然災害防災工作的實務。

三、建立花東地區中小學校園天然災害的防災應變系統與適用表單。

第三節 名詞釋義

壹、中小學

「花東地區中小學」名錄的來源是參考自教育部全球資訊網內，「各級學校 及統計─各級學校名錄」中，國民中學（教育部統計處，2006a）與國民小學（教 育部統計處，2006b）的資料；此外基於中小學各項背景條件因所在位置、過去

歷史災害、未來可能致災情境、學生人數、教職員編制、經費來源不同而影響防 災規劃的考量與基準，本研究所提之「花東地區中小學」僅限於位於本島的公立 學校，至於附設於大專院校內的國民中學、國民小學，和高級中學或高級職業學 校內的附設國中部，因為校地規劃、人員編制和一般中小學不同，所以不列入本 研究調查分析和應變系統規劃內。

依照研究範圍內所設定的研究對象，少部份學校將會被排除，包括離島地區 的學校、私立學校、大專院校附設國民中、小學，和高級中學或高級職業學校內 的附設國中部；另外一種學校制度─分校，也不列入研究的對象，分校原則上附 屬於原學校，人員編制也與原附屬學校合併，但是校園空間卻又獨立於原屬學 校，使得防災規劃上有另一層的困難，尤其分校分佈於偏遠地區，在防災資源與 系統規劃上更需要經過實地考察的過程，因本研究尚未及實地考察階段，因此與 上述另四類學校在本研究中，不列為調查分析與發展防災應變系統的研究對象。

貳、校園

蔡保田（1986）將校園定義為：「一所學校內，除校舍與運動場地所佔校地 之外的空間」，這是以學校建築、校園規劃為出發點的校園定義；而吳清山（1992）

和湯志民（1991、1997）則將學校建築定義為：「為了達成教育目標所設立的各 種教學活動場所，包含了建築物本身、校園、運動場和各種附屬的設施」。在本 研究中，為衡量應變系統規劃之避難空間與逃生路線的設計，將校舍建築物及運 動場地均納入校園範圍，所以校園是指在學校裡面，校舍建築物本身和專為體育 而設的運動場地，及其他任何師生會使用到的空間，如：走廊與走道、花園與苗 圃、師生停車場或停車棚、資源回收室與垃圾場等區域，換言之，凡學校管轄之 處，均是本研究「校園」所涵蓋的範圍；這些包含在內的空間其功能和性質迥異，

卻是在校園防災應變系統規劃時，必須全盤列入考量並且賦予適當的防災任務。

參、天然災害

「災害防救法」所稱災害，分為天然災害和其他重大災害；而天然災害又分 為風災、水災、震災、旱災、寒害和土石流；「教育部構建校園災害管理機制實 施要點」中，再將校園內可能遭遇之天然災害定義在風災、水災、震災和土石流 等四項，本研究所提之天然災害即指此四種類型；其定義、影響敘述如下：

一、颱風

颱風（typhoon）是誕生在熱帶海洋上的劇烈氣旋（中央氣象局，1976；王 時鼎，2003；任立渝，2001b；黃朝恩，1991）；北半球颱風近地面的風以颱風中 心點呈逆時針轉動，南半球的颱風則相反；颱風的強度劃分以近中心最大風速分 為輕度颱風、中度颱風、強烈颱風和超級颱風。依目前的氣象技術，颱風是可以 預測的，但是颱風的路徑千變萬化，加上大氣中有不同氣流相互影響，還有颱風 行經路線的地形，都會導致預測與警報的發布不如預期（劉昭民，1996），好的 一方面是颱風減為熱帶性低氣壓，但若結合其他不利因子，則可能轉為更強的颱 風，甚至挾帶大量水氣，造成豪大雨的狀況，讓災害損失更為嚴重（吳俊傑，1999）。 颱風造成的災害和其強度並非總是成正比，最明顯的例子就是 1959 年的「八 七水災」，造成一千多人死亡、經濟損失無法計算的元兇竟只是個「熱帶性低氣 壓」（任立渝，2001b）；所以，防災要注意的恐怕不僅僅是颱風本身的影響，而 是還要把所有相關聯的因素皆考慮進去，才能讓歷史的悲劇不再重演。

二、颱風、洪水、土石流

台灣面臨的颱風多由東或東南方海面上來，所以登陸地點東部居多，再者，

往往令人聞風色變，必定造成重大損失的「秋颱」，根據紀錄也多在東部肆虐（王 時鼎，2003；任立渝，2001b），這對花東地區而言，不啻為需要好好防範的天然 災害；颱風可能造成的災害有強風、豪雨、海水倒灌等幾類，詳細說明如表 1：

表 1 颱風災害分類表

災害 影響說明

強風 強風吹斷電線、電纜，造成電力中斷；樹倒、房屋受損；強風吹翻船隻及陸地上的車輛或其他各 種設施；強風也會吹起巨浪，威脅漁業的生計，並且毀壞堤防、影響近海居民的安全。

豪雨

山區降雨機率高，降雨量也高於其他地區（任立渝，2001a），而短時間內降下豪大雨，會造成山 洪爆發（柳中明、陳嘉琪，1999），引起土石流；挾帶過多砂石的水累積在水庫，影響飲用水品質 或導致水太過混濁而必須停水；一般地區排水系統無法負荷，低窪地區淹水，積水不退又引發衛 生問題；河流溪水高漲，河堤毀壞，附近地區淹水；豪雨帶來的損失以土石流和農業損失最為驚 人（俞川心，2001；黃朝恩，2000a）。

海水倒灌

陸地上河流水勢大增，排水系統無法負荷，流至出海口處又可能受阻絕，無法順利將水排出，若 加上漲潮時刻，海平面升高，就會引起海水倒灌致堤防毀壞，近海地區淹水情況更形嚴重，若淹 水情況無法改善，將引發用水清潔、環境衛生等問題。

間接影響

漁塭養殖業、農田、畜牧業等的生產會受到上述各種災害的影響，減少產量或破壞產品品質；而 一般住家、學校、商店則會因颱風造成日常生活停擺和額外的損失，對整個社會而言可說是資源 的浪費。

資料來源：整理自王時鼎（2003）、任立渝（2001a、2001b）、俞川心（2001）、柳中明與陳嘉琪

（1999）、陳正改（2000）、黃朝恩（1991、2000a）、楊敦熙（2002）、劉昭民（1996）。

從颱風造成的影響中可以發現，因為颱風帶來的豪雨，會引發山區的土石流 災情（Tarbuck & Lutgens, 2003）；土石流形成的原因相當多，一來台灣的山勢較 陡峻，二來是對山林長期的濫墾濫伐（丘樹華，2003；陳宏宇，1998），如果再 加上長時間的大雨，或因地震造成的土石鬆軟，就會引發土石流。圖 4 為 2004 年 6 月 28 日敏督莉颱風後，由松鶴一溪、松鶴二溪圍繞的松鶴部落，慘遭土石 流夾擊，近溪處被淹沒，僅學校和部分民房倖存的空照圖；而圖 5 則是同年 8 月 23 日，松鶴部落遭受艾利颱風侵襲，並再次被嚴重的土石流所威脅，連博愛 國小的操場也完全被土石流覆蓋。

圖 4 敏督莉颱風後的松鶴部落

（圖圈處為博愛國小）

資料來源：摘自歐晉德（2005）。專題演講簡報：災害防救與永續 發展的省思。在國立臺東大學主辦，94 年度防災科技 教育人才培育先導型計畫成果研討會，臺東市。

圖 5 艾利颱風後的松鶴部落一角

（圖圈處為博愛國小操場）

資料來源：摘自歐晉德（2005）。

土石流發生地點可從地質研究中看出端倪；行政院農業委員會水土保持局曾 委託學者調查台灣地區土石流潛勢高危險區域分布，但在近年屢有重大天然災害 的情況下，土石流潛勢區域有必要進行持續追蹤與重新調查；目前在 2002 年 3 月全國第二次調查中，台灣地區共有 1420 條土石流潛勢溪流（行政院農業委員 會水土保持局，2006b），花蓮和台東地區各有 160 條（行政院農業委員會水土保 持局，2006a），這意味著一旦發生連續大雨，這些土石流潛勢溪流附近的區域就

可能面臨土石崩塌、竄流的威脅，尤有甚者，颱風季時颱風頻繁造訪，都會使得 土石流氾濫區域未及復原就接連遭受更大的破壞（吳正雄，1998；Elsom, 2000）。

三、颱風、洪水、地震、土石流

在許多因素的促成下，土石流成為一個不容小覷的天然災害，尤其是合併其 他天然災害的症候群，更使得土石流的預防日形重要（陳宏宇，1999）；桃芝颱 風的襲台證實了多種天然災害後遺症合併所爆發的可怕土石流災情：2001 年桃 芝颱風挾帶的豪雨，加上南投地區因為 921 大地震後，地底土石已經震鬆，卻又 還未回復到地質平衡的狀態，兩因素的相乘效果下，引發中部地區嚴重的土石流 災情（王時鼎，2003；王筱雯、朱芝緯、林秀梅、劉正湖、劉雲漢、鄒恬慈，2000；

林俊全，2000；俞錚皞、劉桓吉、紀宗吉，2000）。

四、地震

A student’s guide to earth science（Greenwood Publishing Group, Inc., 2004）一 書對「earthquake（地震）」的定義是：「兩個相連板塊滑動造成能量釋放，所引 發的地殼搖動」。地球是由數個板塊所組成，板塊之間並非密合，也不是完全靜 止不動的，當板塊互相擠壓或是有錯開的情形時，交界的地方就有可能發生地 震，若此地震發生在海底，則海底地形因受到急遽的壓力變化，海水就會因地殼 猛然變動的能量影響，而引發海嘯，影響海上作業的船隻，同時若海嘯的力量非 常強大，則也會將影響力蔓延到陸地（周易，1995；黃朝恩，1991；Smith, 1996）。

由於地震到目前為止尚無法有效預測，再者台灣位於板塊運動非常活躍的歐 亞大陸板塊和菲律賓海板塊之上，因此地震災害對台灣的影響，名列天然災害第 一名實不為過（羅俊雄，1999）。台灣地震帶主要有三：西部地震帶、東部地震 帶和東北部地震帶（或稱橫斷地震帶）（王學研編著，1994）；西部地震帶的地震 次數相較於東部而言雖然較少，但持續的餘震頻繁，加上震源深度淺也使得地震

帶來的災害更加嚴重（周易，1995）；東部地震帶的特徵則是地震次數多，震源 較西部深；東北部地震帶則屬淺層震源活動帶（國家地震工程研究中心，2004）。

地震發生的主要原因常常是活動斷層出現錯動的現象（周易，1995；阿部勝 征、馬國鳳，2000；俞川心，2001；蕭謙麗、林明聖，2000），而斷層活動引起 的地震更是造成傷亡慘重的元兇之一，因此活動斷層上最好不要有建築物、橋 樑、道路等（李憲章，1999）；目前台灣活斷層暫定是 51 條，穿越花蓮、台東地 區的有美崙斷層、奇美斷層、玉里斷層、池上斷層、鹿野斷層和利吉斷層（行政 院農業委員會水土保持局，2000；陳良益，2000）。

中央氣象局（http://www.cwb.gov.tw）原將地震震度階級分為七級，後於 2000 年八月一日公告之「交通部中央氣象局地震震度分級表」，增為八級；而日本氣 象廳則將地震震度分為八級；整合國內外地震震度的分級方式，及每個階級的地 震震度可能造成之影響如表 2 所示。

表 2 地震震度與影響分級表

震度（級） 名稱 可能發生情形

0 無感 地震儀器可以紀錄到，但是人沒有感覺。

1 微震 人在靜止不動的情況下，有些人是可以感覺到輕微的搖晃，若是站著或行走間，則感受不到。

2 輕震 門窗及電燈等懸掛物有晃動現象，大部份的人只要不是在活動狀態中，幾乎都可以感覺到。

3 弱震 門窗及懸掛物晃動的更劇烈，碗盤、門窗都有晃動的聲音，房屋開始有明顯搖動現象，路邊 電線也都可看出有搖晃的情形；人在戶外若不是行走、活動中，幾乎都可以感覺到。

4 中震

房子出現劇烈搖晃現象，盛裝八分滿液體的容器會搖晃致液體灑出，非固定式且重心不穩的 器具可能倒下，如花瓶，大型家具則有移動現象，有些房屋此時可能有屋瓦、瓷磚掉落情形，

但還不至釀成重大災情，睡著的人會被驚醒，走動中的人也感覺到搖晃。

5 強震 牆壁有裂縫出現，較軟弱地盤開始崩塌，人已經很難站穩，一般房屋出現較大破壞性的損害，

此時的地震造成相當大的恐懼感。

6 烈震

房屋倒塌百分之三十以下，橋樑斷裂，道路也有損壞，有山崩地裂的重大災情傳出，斷層帶 上產生更大斷裂、隆起、錯開等現象（Smith, 1996），人只能用爬行方式移動，汽車的駕駛明 顯困難，因房屋可能倒塌影響各種線路，此階段亦容易釀成火災。

7

劇震 激震

（中央氣象局將此級定名為劇震）、（日本氣象廳則將此級定名為激震）

房屋倒塌超過百分之三十，幾乎所有家具大幅移動，一般建築物或公共設施幾乎無法倖免，

將受到完全的破壞，如鐵軌彎曲，地下管線破壞等。

資料來源：整理自中央氣象局全球資訊網、李憲章（1999，頁 10-11）、阿部勝征與馬國鳳（2000，

頁 33）。

說明：震度與名稱引自中央氣象局網站資料。

地震的可怕在於危險不只發生於地震當時的幾秒鐘內；因為地震而損壞的建 築物、大型公共設施都可能失去功能而導致一連串的災難發生（鄭素卿，2000），

而這種間接災害，有時比地震造成的直接災害更為嚴重（黃朝恩，1991；Smith, 1996）；例如：當房屋結構有重大損壞甚至倒塌時，因為電線走火、火爐傾倒而 引起火災，若這些情形發生於儲有化學物質的工廠，則更可能引發爆炸而擴大災 情，或造成有毒物質的揮發、排放；另外，救火所需的水源，也極可能因為地震 造成輸水管破裂，引發無水可用的窘境，火災變得更加無法收拾（周易，1995）。

若是已受破壞的建築、電線杆倒塌在馬路上，則影響交通的流暢；而山區土石崩 落，甚至出現走山現象，都會斷了後續救援的通路並且阻礙逃生避難路線；另一 方面，水壩若承受不住地震的劇烈晃動或位於斷層帶危險區域，則會造成壩提斷 裂（Coburn & Spence, 2002），儲水奔流而出造成洪患，讓下游地區遭受二次傷 害：房屋、道路、田地被淹沒，人因走避不及而溺斃（李憲章，1999）；圖 6 即 是 921 地震後石岡水壩的閘門受到地震強力破壞，儲水全部流光的情形。

圖 6 921 地震後石岡水壩壩堤斷裂

資料來源：摘自中央研究院計算中心（2006）。台灣地震數位 知識庫－資料來源－經濟部水資源局─九二一大地 震資訊輯要。上網日期：2006 年 4 月 10 日。網址

：http://kbteq.ascc.net/archive/wcamoea/Image118.gif

第四節 研究範圍及限制

本研究分為兩部份，第一部份研究著重在花東地區中小學校園，關於天然災 害防災的執行現況，與歷史災害造成之損失特質分析；第二部份則針對目前的學 校現況，整合各項資源，以發展出一個完整工作流程，並且是符合花東地區國民 中學、國民小學各項校園基本條件的天然災害防災應變系統。

防災應變系統涵蓋範圍甚廣，為聚焦於適用於國民中、小學的防災應變規劃 原則，各種天然災害類型的考量，以及對學校致災影響的可能性，必須有所取捨，

期以最能因應花東地區學校特性的規劃，配合有限的防災資源和人力編制，發展 出最有效率的應變系統。

壹、災害屬性

「教育部構建校園災害管理機制實施要點」中，將所稱災害，分為天然災害 和人為災害，天然災害又分為風災、水災、震災和土石流，本研究即以此為根據，

鎖定四種天然災害產生的影響作為分析的基礎，無論是歷史災害的損失統計或是 防災規劃的依據，均以這四種天然災害為主；其他災害因發生機率較少、無過去 致災紀錄或非學校主要災害損失成因，因此不列入研究的天然災害範圍。

貳、致災可能

根據颱風、水災、地震和土石流等四種天然災害，在研究對象所在地區造成 的歷史災害，和學校校園的地理特性分析，都是將來災害潛勢推演的重要根據之 一，但是災害具有高度不確定性，加上災害的形成因素往往非單一原因；例如：

地震造成房屋倒塌，地震固然是災害造成的重要因素，但是房屋本身是否有足夠 耐震設計，或者房屋所在位置附近是否曾因以前的天災或是人為不當開發，而有 地質的破壞，適逢地震發生，而將過去的種種問題總和起來，一次狠狠地突顯罷

了，在這樣的情況下，災害潛勢的分析及將來致災的可能性就非絕對；防災應變 系統規劃的目的是提醒，也是預作準備，因為災害不可能不發生，而致災可能則 可以提供防災應變系統規劃的依據，以及進行防災演練前的工作事項擬定。

第二章 文獻探討

本章文獻探討將從災害的特質開始，建立對災害有關的基本概念，接著針對 過去曾進行的防救災實務工作紀錄，推演出一個面對災害時應有的應變模式，同 時參考國內外防救災執行行政體系面的現況，以及羅列花東地區的歷史災害，和 整合歸納防救災資源實務的防災資訊；期以透過對災害與防災的基本認識，加上 國內現行法規與作業要點的規範，對照過去曾經帶給花東地區災害損失的重大天 然災害類別，加上借鏡於國內外其他防救災單位的研究或執行成果，檢討目前台 灣花東地區中小學校園內的防災準備工作情形，為爾後完整之校園防災應變系統 奠定有法源依據、並且考量花東地區學校特殊條件與學校規模、涵蓋「減災、整 備、應變、復原」四階段的天然災害防災應變系統工作流程之規劃研究。

第一節 災害與防災

壹、災害的特質

天然災害的發生若是足以影響任何人的日常生活次序，就有可能造成人員傷 亡或是財產損失，也因為台灣是地震、颱風頻繁的地區，因此，天然災害是我們 不得不嚴加防範的生存天敵；天然災害所具備的特質包含：發生機率低、不確定 性、突發性、具威脅性、多重因素、連續影響、影響全面性、時間有限性、兩難 的困境、壓迫性和報導價值等特徵，這些特徵讓人們更需要記取過去災害損失的 教訓，並及早在未來的損失未發生前，擬定好各項因應措施，甚至進行估計可承 受損失的危險度高低，劃定受損的最大影響範圍，讓天然災害再度發生時，能將 生命與財產的損失降到最低；表 3 即詳細說明災害的各種特質。

表 3 災害的特質一覽表

特質 說明

1. 發生機率低 以校園內可能發生的任何安全事件來說，天然災害發生的機率相對較低，可是一旦發生，所造 成的危險性卻是全面的，所有教職員生都會受到影響。

2. 不確定性 分為三個層面的不確定性：

（1）發生災害與否的不確定性；

（2）發生災害大小的不確定性；

（3）發生災害後影響所及範圍大小的不確定性。

3. 突發性 災害本身有的可以預測，有的則礙於當前技術問題，或者影響變數太多，依目前科技發展只能 提供預警式的參考。

4. 具威脅性 因為災害本身的不確定性，更加深其威脅，若災害發生足以破壞原來生活秩序，即具有威脅性。

5. 多重因素、

複雜因素

天然災害本身的發生原因具有多元可能性，包括自然環境促成的各種因素，還有長期干擾的人 為因素，都可能使得天然災害發生後的影響變得更加複雜也更嚴重，因此天然災害特質也包括 了多重因素或稱複雜因素。例如：颱風挾帶的旺盛水氣所引發的豪大雨，理應進入排水系統作 調節，但若因排水系統未作完善事前規劃、設計不良或有偷工減料之嫌，導致無法充分發揮排 水功能而造成積水不退，或者是雨水流經濫砍濫伐情形嚴重的山區，甚至通過因為地震而導致 土質鬆軟的區域，就可能爆發土石流危機，在這樣一個情境下，正說明了天然災害帶給人們危 害的背後，是混合了天然災害本身和許多其他人為災害多重因素造成的可怕威脅。

颱風

森林 排水系統 濫砍濫伐 偷工減料

地震 土石鬆軟

土石流

6. 連續影響 天然災害真正造成大量人員傷亡及經濟損失最可怕的因素，是在於災害發生後迫使很多平常看 不到的人為問題突然隨之顯現，而這些因素彼此間的緊密關聯，也使人們在面對天然災害時，

必須回頭檢討人類社會中為生活便利而建立的各種設施、制度。例如：颱風引起的豪大雨，造 成山區土石流危機，而土石流挾帶的泥沙石塊，流入水庫，使得水質變得混濁（蕭新煌等，2005）， 在水公司的設備無法負荷以平常的效率處理民生用水的情況下，引發缺水恐慌；就這樣的情境 而言，颱風原和民生用水無直接相關，但颱風帶來的豪雨促使土石流發生，並進而使水庫泥沙 淤積，每個環節的疏失，都成了民生用水缺水恐慌的連鎖反應。

颱風 豪雨 土石流 水庫泥沙淤積 影響民生用水 7. 影響全面性 無論是哪一種天然災害，影響都是全面性的，就全面性而言，分為兩個層面：

（1）負面影響全面性：災害發生有其區域性，例如：九二一大地震，受創最深的地區是中部地 區，而東部和南部雖然也感覺到地震，但是影響比較小；就短期而言東部和南部一切如常，

但是將時間拉長來看，若中部災區的衛生條件無法控制在一個安全的標準值之上，就可能 引發傳染病大流行，在交通相當發達的台灣，難保災區的疾病不會蔓延至東部或南部，這 是所謂的「社會成本」，只要是生活在台灣這個地方，任何一個災難都會影響到所有的人。

（2）反應全面性：當災害發生，動員救助的不只是單一的政府單位而已，還有民間團體跟每位 願意投入時間、心力去協助救援的個人；同時，週遭的環境和人群也會受到救災的間接影 響，例如：大地震過後，大家開始特別關心自己的房子是否耐震；學校的教學自然而然的 提及和導入各種防震、逃生概念；而媒體的焦點除了報導最新災情，有時也會商請專家發 表防震、避難的方法；或是腦筋動得快的商家，即時推出與地震逃生相關的「急救包」，

讓危機意識突然高漲的民眾甘願花錢買心安。

8. 時間有限性 天然災害的影響是長期的，但是災害發生當時的反應時間卻有限的駭人，尤其是時間一拖長，

搶救效率就銳減，災害破壞性也越大，使得之後的復原工作可能就要付出加倍的人力和物力才 能彌補。

9. 兩難的困境 兩難的困境指的是決策的困難點。天然災害發生後，任何應變措施都是步步關鍵，所謂「黃金 七十二小時」指的是救人最關鍵的時間範圍，但是超過七十二小時，仍有人生還的機率並非是 零，那麼掌握救災工具與指揮決策的人，如何調適「繼續努力」或「找下一個目標」的兩難情 境就顯得更加艱辛，而這也正是隨著災害一定會顯現的特質。

10. 壓迫性 災害的壓迫性來自於事件突發性、時間的有限和兩難的困境，不管是對誰而言，壓迫性都是存 在的；對政府或救難單位而言，把握時間和正確決策是壓力的根源；對受災民眾而言則是未獲 救家人的生死與否和財產的損失；社會上的其他民眾即使未受災，也會擔心災情是否蔓延。

11. 報導價值 現代人離不開媒體的全天候放送，尤其是災害具有高度報導價值，一旦有災害發生可能，各種 媒體便會前仆後繼地挖掘出「真相」；但媒體的力量「水可載舟，亦可覆舟」，透過媒體，人民 能享有知道各種最新災情的權利，但是卻不能避免媒體為了炒作而造假，誤導大眾；甚至因為 錯誤訊息的傳達，引發民眾恐慌，造成更多社會問題。

資料來源：整理自王武章（2003）、丘昌泰（2000）、朱愛群（2002）、許龍君（1998）、黃坤錦（2001）、 詹中原（2004）、蕭新煌等（2005）。

貳、防災應變系統實施模式

一、防災系統階段理論探討

完整的防災應變系統應該包含幾個階段並無定論，從災難管理、危機管理和 校園安全維護的行政管理角度切入，可得知一個完整的防災系統階段分為：二階 段、三階段、四階段和五階段等不同理論分類方式；其中，詹中原（2003、2004）

是採用三個階段作為危機管理模型的基礎，包括：（1）危機爆發前（災前）的活 動、（2）危機爆發時（災中）的活動及設備、（3）危機解決後（災後）的活動；

而朱愛群在「危機管理」（2002）中則將危機管理分為四個時期：潛伏期、爆發 期、延續期（後遺症期）和解決期，藉由這四個時期再加以區分不同時期應進行 的管理措施，並且提及若以災難發生前後應進行的重點工作來看，則可分為預 警、回應、撤離和收容、善後救濟等四個階段；丘昌泰（2000）則說明災難管理 的 概 念 多 以 四 階 段 作 發 展 ， 也 就 是 分 為 ：（ 1 ） 災 難 預 防 階 段 （ pre-disaster prevention）、（2）災難準備階段（pre-disaster preparedness）、（3）災難因應階段

（disaster response）、和（4）災難回復階段（post-disaster recovery）。

另外在國內現行法規中，防災範疇的最高指導原則－災害防救法，並無明確 指出防救災系統中究竟是分為幾個階段，但是依據其對「災害防救」的名詞定義，

及條文中所規範的執行、督導措施，可以歸納出災害防救法是以三個階段作為基

礎，包括：（1）災害之預防－第 22 條至第 26 條；（2）災害發生時之應變措施－

第 27 條至第 35 條；（3）災後之復原重建－第 36 條至第 37 條。至於消防法的運 作則僅規範「預防」和「搶救」兩個階段。而在本研究中將據以作為防災系統發 展的「教育部構建校園災害管理機制實施要點」是以四個階段作考量，分為減災 階段、整備階段、應變階段和復原階段。本研究將各文獻對防災系統的不同分類 階段，及對應之工作重點，整理如表 4。

表 4 防災應變系統階段表

二階段 三階段 四階段 五階段

評估 Assessment 減災

Mitigation 預防 Prevention 預防 災害發生前

Before

整備 Preparedness

準備 Preparation 搶救 災害發生時

During

反應 Response

回應 Response

各 階 段 名 稱

── 災害發生後 After

復原 Recovery

恢復 Recovery 資料來源：歸納自朱愛群（2002）、詹中原（2003、2004）、丘昌泰（2000）、

王國新等（2003）、王武章（2003）、許龍君（1998）、鄭東瀛（2001

）、黃坤錦（2001）、杜正恭（2003）、台灣省政府（1998）、災害防 救法（2002 年 5 月 29 日修正）、消防法（2005 年 2 月 2 日）、教育 部構建校園災害管理機制實施要點（台軍字 0920146958）、行政院 災害防救委員會（http://www.ndppc.nat.gov.tw/）。

透過這些已經在進行中的防災應變系統或是專家學者的研究，可以發現不管 系統分為幾個階段，目的都在於能夠將防救災工作的重點步驟劃分清楚，以便於 工作人員配置和相關任務的連結，畢竟防災的重點是在於規劃完成之後，所有人 員都能夠確實投入任務工作，才能在災害發生時，保全人員安全並儘可能降低財 產損失。

二、防災系統內容

如表 4 所示，完整的防災流程包含災害發生前一直到災害因素消失，所造成 之影響也完全平復後，這是一個非常漫長的過程，沒有起點，更沒有終點；所以 長久以來，人類面對各種天然災害時，總是想盡辦法要突破這些災害發生的天 性，包括建立預警制度：趕在災害發生前提出警告、預作準備，或是藉由高科技 方式去控制、改變災害發生的影響（任立渝，2001b），但是這些都無法完全避免 災害的產生，也因此，防災制度的建立更形重要；以不同學者的研究和不同單位 防災工作的流程可以看出，防災基本上是圍繞在「災害發生」這個時間點上，然 後區分出「災害發生前」、「災害發生後」兩大階段，再針對這兩個階段作更進一 步的切割；目前應用於天然災害的防災應變系統多用四階段作區分，即包含「減 災、整備、應變、復原」四階段，並在各階段下分列共計有七項實施內容，說明 如下：

（一）減災階段

1. 評估：預測災害發生的可能性，推估災害發生週期、發生地點、影響 大小等，此階段的工作著重在對歷史災害事件的推演，以及對 當地物理條件的分析，例如土質研究；這個時期的投入並非與 災害發生的可能性成正比，因為天然災害的發生是許多自然界 本身的運作模式和人為干擾的因素促成，進行評估、預測不一 定等於真實發生的情境。

2. 減災：在評估有災害發生的可能性後，對可能致災地區作大規模的防 治工程，例如河川整治工程，目的是在減低災害發生後，所可 能引起的連續影響，同時也藉著有系統的整治工作，對地區災 害做永續的防治，但是需要注意的是，此階段雖名為「減災」， 仍沒有任何一種方法能保證災害損失一定不發生。

（二）整備階段

3. 整備：災害發生的可能性提升到全民都必須投入準備的階段，例如颱 風季的到來；這個階段著重的是每個人的準備，也包括家庭裡 面的儲備物資和學校的防災教育等（黃明豐，2002）；更深一層 探究，整備的時間其實並不僅於此，尤其是防災教育的推廣，

是一連串、不間斷的長期培養，無論對象為何，都需要接受防 災概念的灌輸並且熟悉災害防救的程序，這是一個防災的準備 策略，因為沒有人能料想到，災害發生的當時，自己會處於什 麼樣的危機，所以投入整備的必要性不言而喻。

（三）應變階段

4. 應變：應變是指在災害發生當時乃至於整個災害告一段落時可以採行 的措施，目的有二：（1）搶救受災人員和緊急撤離－必須在救 災人員自身也處於安全的情境下進行；（2）減少災情的擴大－

建立緩衝區，讓受災區域控制在一定範圍內。應變階段可以進 行的步驟和決策是在災害發生前就可以預先模擬的，也可以藉 由大規模演練來熟悉各種情境的發生與應變的最佳示範。

（四）復原階段

5. 復原：是指當災害告一段落，而受災地區要回到正常生活秩序的前半 段過程，這個階段主要是排除任何影響正常生活的災害損失，

例如災區的環境衛生和傳染病的控制，還有民生問題的解決。

6. 重建：是復原的後半段時期，當災害損失已經獲得控制，政府也配合 重建工程擬定好各種優惠、補助措施之後，所進行的大規模重 建工程就是這個階段的重要目的；基於重建是由零開始，經歷 過大破壞之後的重建就要特別考量應運而生的各種防震、消防

法令規章，並且配合這些為減低災害損失所制定的各種標準去 進行重建工程。另外一種重建工程則是指心靈的重建工程，包 括經歷大災難後失去家人、失去一切財產的災民，還有造成身 體殘障以及協助處理救災的所有工作人員的心理創傷輔導，這 種心靈重建工程是看不見、摸不著的，卻比任何實體的新建設 都來得更重要也更困難。

7. 回饋：回饋是最重要的防災工作項目，因為每一次的災難發生都會讓 社會付出非常大的成本，不管是經濟上的，還是心理上的，以 九二一大地震而言，至今已經走過六年多的歲月，實體的重建 工程還沒有結束，而所謂的重大災害創傷症候群想要在心靈上 獲得平復也非一朝一夕；而這個回饋機制就是提供給所有的人 反省和檢討的階段，除了既定法令規章的修正，尚需一個更完 整、更詳盡的防災規劃來支持，此外災後的救災工作並非盡善 盡美，也都需要在回饋時期提出意見、進行改善。

參、防災的形式

朱愛群（2002）的「危機管理」一書中指出，面對危機時，可以用兩個思考 方向去尋求化解危機的方法，一是減輕損失，一是轉移危機；依據這兩個概念延 伸出來的解決方法有六項：（1）災害迴避；（2）損失預防；（3）損失減輕；（4）

災害分散；（5）災害整合；（6）災害轉移。這些方法同樣可以應用在天然災害的 防救災工作上，只要依據不同防救災項目的屬性作最有效的方式推演，就能讓最 少的資源投入發揮最大的功能；這六種防災形式的進行概念和防救災的應用說明 如下：

一、災害迴避

要避免災害的發生，最簡單也最好的方法就是不要加速災害的爆發；例如：

順向坡地區禁止建設、禁止開採、禁止伐木；以及民眾在建築房屋或選購房屋時，

避免選擇活動斷層、較軟弱的地層、容易沙土液化等區域（周易，1995）這些「危 險地帶」；另外，在災害來時，直接遠離災害源，例如：易淹水低窪地區禁止耕 作、禁止搭建屋舍，以防洪水氾濫，造成人員或財產的損失；有颱風警報時，不 到海邊釣魚或出海捕魚等。

二、損失預防

對於可能發生的損失，預作防災準備，就是損失預防；例如：加強對房屋結 構的耐震設計，可以在地震發生時，維持屋內人員最起碼的安全空間；或是依據 法令規章向專業機構申請定期檢查消防避難設施，這一類措施的進行與災害並不 一定有直接相關，卻能在災害發生時，提供給人員安全多一層的保障，讓災害損 失的危險度降低對生命財產的威脅。

三、損失減輕

如果損失必然會發生，那麼接下來要作的就是將損失盡可能減少；例如：當 颱風挾帶的豪雨讓排水系統無法完全作用時，若有導致淹水的疑慮，政府就必須 啟動預警機制，提高全民的警覺性，呼籲民眾及早將重要物品搬至較高樓層，或 根據應變指揮中心的判斷，將民眾撤離警戒區域。

損失預防與損失減輕合併稱為「損耗控制（loss control）」，用於天然災害的 領域就是「防災」的概念，這部份牽涉最廣，因為不僅僅是將災害直接引發的損 失列入考量，更要對間接的影響作預先的沙盤推演，務使整個災害的影響面獲得 最佳控制（朱愛群，2002，頁 43）。

四、災害分散

「雞蛋不要放在同一個籃子裡」，指的就是災害分散的概念，利用預先備份

的系統或者儲備資源，以備原有的損毀時立刻有替代執行的備用品；例如：當大 地震來襲，電線、電纜受損造成停電，則平時已設置且定期維護的緊急照明燈就 能及時發揮作用，引導逃生。

五、災害整合

整合的概念跟分散剛好相反，如能配合運用在不同情境，則兩者皆能發揮減 低災害損失的功效。災害整合的觀念是運用在不同單位甚至不同國家間的合作模 式，透過原先合作的約定，整合資源並且交流技術，同時有截長補短的功能，因 為整合之後的力量增加了，無形中也將災害分散並且增加儲備資源的管道，最重 要的是提供救災更強大的後援力量。

六、災害轉移

災害轉移的概念是將災害發生的風險轉嫁到第三者，常見的有保證和保險；

負有保證責任的單位，對保證的標的物有品質保證的責任，並且提供後續的維修 服務，例如家電用品的保證書；而保險則是將災害可能產生損失的風險轉嫁到保 險單位，在災害不幸發生後，可以獲得賠償，彌補損失。

肆、小結

美 國 聯 邦 緊 急 事 務 管 理 總 署 （ FEMA ： Federal Emergency Management Agency）在其官方網站介紹中，開宗明義的列出：” Helping People Before, During

& After Disasters ”，考量到災難發生時所進行的一切因應措施，不應該只想到災 難發生後的緊急應變和復原重建，而是要將許多事前可以預想到的，和應該進行 的預防措施具體擬定並徹底實施，這些預作準備的實務都可以有效降低災害損失 的發生，並且減緩當災害不幸發生時的驚慌失措與毫無頭緒，同時這些措施也有 助於應變階段和復原階段工作的進行，所以預先擬定包含災難發生前、中、後的

防災完整工作流程，有其必要性（Federal Emergency Management Agency [FEMA], 2004）。

本研究所稱之防災應變系統工作流程，參照教育部構建校園災害管理機制實 施要點所列分為四個階段：（1）減災階段；（2）整備階段；（3）應變階段；（4）

復原階段。各階段所指時間和工作任務舉例說明如表 5。

表 5 天然災害應變系統規劃說明一覽表

階段 時間點 天災 說明

災害潛勢分析、成立中央與地方應變中心的規章流程與工作分配，

防救災的跨單位整合性研究，對民眾的防災教育推廣與學校防災教 育實施、防災演練計畫的擬定。

颱風 颱風預報系統的建立，堤防與山坡地的減災工程或防災能力控管。

洪水 針對降雨機率高的地區、低漥易淹水地區建立預警系統，制定發布警告 的時間表及執行單位。

地震 斷層帶分佈地區的公告並制定法令於斷層地帶禁建、禁止開發，推動各 類建築的耐震設計或老舊房屋的加強耐震設計（湯志民等，2003）。

減災

災害發 生前

土石流 土石流潛在危險區的防治工程與水土保持工程的執行，預警系統的建置

（謝正倫，1998）。

緊急時期的物資儲備、防救災工具準備，防救災教育持續推廣並進 行模擬情境演練。

颱風

颱風的好發季節在夏季，所以接近颱風季時，或者中央氣象局已經公告 未來幾天內有颱風形成的可能性時，就可以進行相關的準備工作，例如：

加強門窗的牢固性、預先購買儲備糧食、準備手電筒、收音機等，並且 提防萬一颱風帶來豪大雨的可能性發生。

洪水 當中央氣象局發布豪雨特報，則降雨機率高和容易淹水地區可預先撤離 或做好擋水的設備以及排水設備的驗收。

地震 緊急物資的儲備、防救災工具及切斷電力工具的準備、易掉落設施的固 定、逃生路線的規劃、避難空間的設計。

整備

臨近災 害發生 階段

土石流 土石流潛在危險區的撤離、緊急避難所的規劃、互相支援單位的工作分 配。

應變指揮中心和前進指揮所成立，應變措施的人力、物力資源分配。

颱風

進入颱風圈的影響範圍內時，一般民眾對自身安全的警覺，政府消防機 關對急難事件的應變，例如：被風吹落的鐵皮屋頂造成的交通事故處理 等。

洪水 已撤離民眾的安頓與民生問題，及未撤離民眾必須強制撤離，另外也須 對可能突發洪水危機區域進行警戒與管制。

地震 安全度過主震和餘震時期的必要自救措施，依照演練程序撤離受損的危 險建築並進入安全的避難空間。

應變

災害發 生時

土石流 已撤離民眾的安置，未撤離民眾地區的危險監控，以及可能突發土石流 危機地區的警戒和交通管制。

災害告一段落，要恢復一般生活秩序的復原工作：受災地區的衛生 安全控制和災後重建工程進行、整合所有救難單位的復原工作和救 助津貼等、對受災地區民眾的心理輔導。

颱風 颱風警報解除後，受災地區的環境整理、清潔問題處理、水庫混濁影響 飲用水品質的後續管制等。

洪水 遭水患影響區域的安全消毒問題、居家衛生的控制、泡水家具、設備的 回收與控管。

地震 受損家具及倒塌房屋的清理、廢棄建材的控管、災區衛生問題、失業協 助或急難救助金的發放。

復原

災害告 一段落 的時期

土石流 受災地區的衛生和重建問題、土石流潛勢危險區域的調整與重新調查；

農業、畜牧業的賠償問題解決。

資料來源：整理自湯志民等（2003）、謝正倫（1998）、詹中原（2003）、丘昌泰（2000）、張建興 （2001）、陳正改（2000，2 月）、何明錦主持（2000）、彭光輝主持（2003）、FEMA （2004）、Godschalk, D. R.（1999）、Hodgkinson, P. E. & Stewart, M.（1991）。

除了減災、整備、應變和復原四個階段，是防災工作流程的重要分水嶺之外，

一個完整的應變系統還需要仰賴跨領域、跨時間的回饋機制作為整合的利器，這 個機制是貫穿所有防災應變階段的限制，並且以不斷改進、不斷發展為最高原 則，務求災害發生的影響性能壓縮到最低的層次，提供所有人員、財產最大的保 障。回饋機制的工作項目包括防災對策的檢討與建議、受災地區的致災危險度重 新評估，心理輔導機制的啟動，後續重建所影響的法規修訂等，最重要的是這個 機制的運作時間沒有限制，只要有災害發生可能的一天，就一定不會停止。

詹中原在其「危機管理─個案分析（2003）」一書中指出，從危機中學習是 面對災害事件中最重要的一環，而危機的發生乃至於結束，我們可以從中獲得許 多能回饋並改善所有作法的概念，這些實質的檢討是問題的真實呈現，唯有透過 這樣的回饋機制，並且願意著手進行修正，才能在將來的危機中安然度過；而這 些所得能給我們在不同階段的省思包括有：

（1）危機意識：建立嚴謹而有關聯性的長期研究機制，提供給災害的預警系統 和模擬未來災害週期作參考。

（2）準備：準備就是對危機作進一步的管理，作損害的控制，也作應變的資源 儲備，更考量救援的力量。

（3）回應：考慮各種可能干擾應變的因素，並提前研究出具體的解決辦法。

（4）災害發生：災害發生之後，第一件事情就是盡一切可能讓所有人員能回復 正常生活秩序。

（5）階段管理：不管是身處哪一個階段，都要對所有所作所為建立監控的機制，

提供將來檢討、改進之用。

（6）訓練：訓練的定義不只是針對高層或是幹部的行政程序訓練而已，訓練應 該要擴及所有人員以及細節步驟的準備和實際操作。

（7）練習：讓不同部門、不同層級的人一同參與演練，將實際情境模擬為大規 模的完整應變流程，讓所有人員藉由演練來熟悉面對災害以及合作解決困 境。

以介入災害的時間點來看，防災過程就像一個循環圖，一個理想的防災應變 系統應該是在災害發生可能性相當低，甚至沒有歷史災害的情況下，就能運用各 種資源、研究分析推測未來致災潛勢，並預作準備，降低災害發生機率，這是「減 災」階段；當災害發生機率提高，政府單位預警機制也提出警告時，則必須為當 下短期之內的各種民生物資、救災工具所需作實際、小範圍、詳盡的準備，這是

「整備」階段；而當災害發生，之前所做的準備就是派上用場的時刻，同時決策 者也要提出正確、精準的救災措施，一方面避免災情擴大，另一方面減少人員、

財產的損失，這是「應變」的階段；當災害情況停止或已經緩和，則進入「復原」

階段，這個階段是致力於讓一切恢復常軌，但最重要的是提出檢討和建議，將回 顧整個災害過程的具體想法回饋到「減災」（蔡慧敏，2000），讓大自然的運行盡 可能回歸原狀（黃朝恩，2000b），好提供將來更有效的防災作為。此防災應變系 統的循環圖如圖 7 所示。