第四章 研究結果分析
第二節 申請審核與管理作為問題分析
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第二節 申請審核與管理作為問題分析
壹、申請審核程序
一、審核人力及專業性不足
本文所述觀光案件審核人力，係指移民署指定之服務站負責臨櫃 受理及審查陸客來臺觀光申請案件之人力，以及移民署移民資訊組資 訊處理科負責線上初審觀光申請案件之人力；依據移民署入出國事務 組業務統計資料，移民署指定 10 處受理陸客來臺觀光申請案件之服 務站，其中臺北市服務站就佔受理總數量的 82%。
目前移民署臺北市服務站複審人員有 10 人，其中 2 人需以輪值 方式負責櫃檯收件工作（即為形式審理人員），實際從事複審人員則 維持在 8 人；另移民署移民資訊組資料處理科初審人員有 29 人，負 責線上系統申請案件之形式審理工作。
移民署人數才 2000 人，每天幾千人入境，全省服務站總共才 400-500 人，根本負荷不了。因為牽涉到總員額法，我們是行政院下三級機關 規定上限 2000 員的關係，也無法擴編人力，且移民署已經例外因為 陸客觀光業務增加 500 人。(A02)
就審核人員的背景而言，移民資訊組 29 名審核人員組成成員為 約聘人員 1 人、約僱人員 3 人、(外包)臨時人員 25 人，臺北市服務 站 10 名審核人員則均為約僱人員，其年齡層分布也偏於年輕化，其 中移民資訊組審核人員無人曾從事與現職工作相關之經驗，臺北市服 務站審核人員則多曾從事與現職相關之工作；暫且不論審核人員非具 有正式公務人員身分，用以審理陸客來臺觀光之申請案是否妥當，光 就審核人員之年齡及工作經驗而言，整體上是相當缺乏審核案件之專 業性，且絕大多數人員均未受過相關教育訓練，是否足以擔任審核陸 客來臺觀光申請案件之職務尚有疑慮。
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剛開始開放觀光團客比較多，團進團出要書面審件，現在全部都線上 申請，因為量太多了實在很難去查證資料真假。(A02)
其實移民署服務站那些都是僱員，基本上可能也不會認真地去看你的 東西。(C01)
二、追求審核效率，實質驗證困難
一般大陸地區人民申請來臺所檢附之文件，均須經大兩會(海基 會、海協會)驗證程序，惟獨陸客來臺觀光所附證明文件免經驗證，
官方理由是申請案件量太大，為提升審核效率及簡化申請程序，就不 用再要求驗證文件，且也擔心因為文書驗證的流程太過繁雜及耗時，
會影響陸客來臺的意願。另外陸客都是由陸方先行核發通行證，已作 過源頭管理，我國應可省去要求驗證之程序。但由於申請數量過大、
怕陸客不來臺，即免去驗證程序，又認為陸方已作源頭管理，就免再 重複審驗，如此的思維模式，雖可作為推行國家兩岸政策之用，但卻 是不符合國境管理上的安全邏輯，很容易造成身分查核不實，錯放人 員入境，恐影響國家安全及社會安定。
目前唯一可以公信單位是海基會、海協會，如果這些來臺申請文件都 要送去他們那邊驗證，往往都要超過三、四個月，可能就會影響兩岸 觀光交流發展。(A01)
三、兩岸尚未互設專責辦事機構，無法落實在地審核
由於陸客以偽造工作證明、存款證明等假資料申請來臺案例將日 漸增加，如能在對岸實施境外在地審核工作，勢必能將可能之偽造證 明文件提前審核杜絕在外，大幅減少以假工作、存款證明申請來臺之 機率。兩岸為促進交流，前亦曾有雙方互設官方辦事處之倡議，以加 速兩岸各項交流事務之處理與進行，惟互設官方機構事涉政治層面問 題，亟具高度敏感性，目前兩岸雙方針對該議題均尚未有所進展。
陸客在大陸時就有很多方式可以提供他們不實資料供申請來臺觀光，
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比如存款證明、工作證明等等，且因為這是在境外的狀況，問題很煩 麻。之前就有人提過比照我們移民署國際事務組在各國駐點的方式在 大陸設點，於境外就先實施申請審核，但現在我們在大陸也沒有點。
(A03)
四、審核人員危機意識不足
目前內政部移民署為應付龐大之陸客申請來臺觀光案件，以非具 正式公務員身分之約聘僱人員執行申請案審核工作，其專業性原已遭 受質疑，惟實務上部分審核人員更因為危機意識不足，僅為儘速消化 龐大審核件數，存有得過且過之心態，而未能落實審核作為以利機先 杜絕違法於境外，卻將問題留待入境後衍生非法行為階段之查緝人員 來處理。
服務站那邊只要書面條件差不多審核程序應該就過了，後面發生問題 就不是他們工作，變成是我們查緝部分在處理。(A02)
有些文件老實講，我覺得都是機率性的問題，今天如果那個承辦人趕 著下班那個件很快就下來。(C01)
然而，訪詢旅行社從業人員表示，於受理陸客申請案時即會妥 善利用過往帶團經驗或社會經驗，透過團員省籍、年齡、外形等相關 背景概況初步研判過濾有無發生脫團或違法違規案件疑慮，俾供旅客 入境在臺期間導遊帶團管理之參考，以防範陸客衍生脫團違法等行為，
遭致面臨相關罰則。
後來的經驗告訴我們，所有證件我們在比對時會特別去注意單身，或 者是進來接團時發現到兩個女生同住一個房間，我們會用一些社會上 的經驗去判斷，因為今天是兩個女生同住一個房間我們會去查他們當 初辦件的設籍資料在哪裡，如果是兩個不同的省分那很可能就有一些 問題，在一點我們會去看她的外型長像，如果姿色還不錯我們就必須 提高警覺，只能用這樣的方式去合理推斷。(C01)
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貳、在臺安全管理作為
一、住宿登記管理未臻落實
依觀光旅管業觀理規則第 16 條、旅館業管理規則第 23 條及民宿 管理辦法第 25 條之規定，通令觀光旅館業、旅館業及民宿應將每日 住宿旅客資料，以傳真、電子郵件或其他適當方式，填報「陸客自由 行在臺住宿登記通報表」送該轄管警察所或分駐(派出)所備查。惟目 前各警察機關派出所對於該項工作大都淪為例行性事務，導致實質管 制作為落空。
陸客自由行來臺可以說入境以後就很難掌握他的行蹤，變成是管理上 的漏洞，再加上警方在履行晚上住宿登記部分也沒有很落實，所以兩 岸在還是敵對狀態下，這些人在臺灣期間的管理就成為一個漏洞。
(A01)
我以前也在派出所待過阿！各派出所一般每天收到登記住宿的資料 也沒辦法去處理，頂多留著備查，事情那麼多很難再去詳細核對裡面 資料。(B01)
二、陸客團訪視工作面臨困境
有關陸客團的訪視工作，主要由警政署轄下各警察局及移民署 專勤隊來執行，目前訪視的重點仍以具有黨政背景及省級以上幹部的 觀光團為主，其餘一般團則以隨機性訪視為原則。但基於為避免衍生 侵害人權之疑慮，與執行人力不足、政治敏感度等問題，警政署在執 行上確有滯礙難行之處，如果訪視強度過大，恐會造成對方反感及報 怨，太輕又無法達到安全管理的目的。因此，在權衡之下，執法人員 大都採取後者方式，以降低雙方之間的衝擊，然而，對脫團者而言，
無異有機可乘。
在國家保障觀光制度的狀態下，在還沒有違法違規行為之前，觀光移 民署也沒有去做抽訪，只有商務或專業人士來臺才有抽訪。(A01)
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如果署裡面認為哪個大陸觀光團有治安疑慮或問題就會通報給我們，
我們就案照他們的行程去抽查，但目前通常觀光比較少，抽查商務或 參訪來臺比較多。(A03)
三、保證金制度問題
我國對於陸客來臺觀光目前政策方面實施 48 小時內核發大陸 觀光許可證等優惠待遇，企圖藉以吸引更多的陸客赴臺旅遊，然而對 於陸客脫團逾期滯留之處罰方面，政府目前對旅行社採違規記點規定，
然陸客本身經查獲後遭遣返回國亦無面臨罰責問題，僅會遭我方管制 來臺。目前依照違法態樣律訂管制年限長短，陸客非法工作及逾期停 留均管制一到三年不得來臺，涉及賣淫管制期間為三到五年，其他重 大案件為五到七年或永遠不能入境。此外，訪詢全聯會及觀光旅遊業 者均表示，現行陸客發生逾期停留對旅行社扣保證金、記點等規定不 盡合理，旅行社經營陸客旅遊報酬不高卻要承擔如此高風險，實不符 經濟成本效益。
一般來說陸客逾期、脫團被查獲回去後也不會面臨甚麼罰則，有可能 對於違法有判決的部分大陸方面會註記，不然的話一般工作部分不會 處罰，頂多就是以後我們這邊管制入境，像非法工作管制一到三年、
逾期停留也是一到三年，比較嚴重一點的像賣淫就三到五年，其他重 大案件的五到七年或永遠不能入境，就是依照違法態樣到時強制出境 時會有管制年限。(A01)
這罰責不會因為人找到了就把記點的紀錄消除掉，罰金還是要照罰，
所以老實講光就這點我們就很不服氣，我一本入臺證了不起賺個三百 五百臺幣，卻要負擔這麼多的一個責任。(C01)
陸客人不見就要罰我旅行社、扣我保證金當然不合理。(C03)
四、接地旅行社通報作為欠落實
由於現行相關法令對於觀光業者發生陸客脫團逾期案件之罰款、
記點規定，臺灣接地旅行社或導遊均有一套自我加強管控作為，如旅 客要求暫時脫團、離團時簽訂具結書及確保聯絡資料等，防範陸客脫
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團滯臺情形發生，然許多旅行社或導遊遇陸客要求從事不予許可之行
團滯臺情形發生，然許多旅行社或導遊遇陸客要求從事不予許可之行