第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
壹、研究背景
『臺灣觀光今年將進入「兩個千萬」 陸客是主力』
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臺灣觀光今(2015)年將進入『兩個千萬』，一是國際旅客來臺人數破千萬人次，另一個是兩岸互訪人數單年合計破千萬人次。陸客來臺是破『兩個千萬』的主力，尤其 是自由行人數飛躍增長直逼團客，既改變了旅遊結構，更帶動了消費轉移。
自由行人數 飛躍增長
臺旅會副會長張錫聰和海旅會秘書長劉克智，對於何時達到千萬人次，都說『指日 可待』，但在兩岸旅界心裡，這個『指日』，早就明白不過，因為說的『肯定就是今年』。
從 2008 年開放陸客來臺觀光，陸客團一直是來臺主力，但隨著自由行開放，來臺 旅客漸多，陸客團所占人數比例也逐漸下降，尤其在觀光外匯收入上的比例漸低，更為 明顯。……..
』
(NOWnews.com 今日新聞網)2008 年 3 月 22 日中華民國第 12 屆總統暨副總統選舉，中國國民黨總 統暨副總統候選人馬英九及蕭萬長先生當選，為化解兩岸僵局、重啟對話 交流，實現競選期間推動兩岸海空直航及經貿協商等承諾，並回應觀光產 業界多年來對於開放大陸地區人民來臺觀光之期盼，兩岸透過海基會及海 協會積極協調籌劃，針對各項攸關民生、經貿等議題展開對等協商。2008 年 6 月 11 日臺灣海基會董事長江丙坤、大陸海協會會長陳雲林，在兩岸及 海內外各界矚目下，於北京召開別具歷史意義之第一次江陳會談。2此次會 談象徵兩岸正式破冰、重啟對話大門，並恢復制度化協商，為兩岸發展進 程奠定新的里程碑，使近年來停滯不前的兩岸關係掀開嶄新的一頁。尤以 會中簽署之「海峽兩岸包機會談紀要」及「海峽兩岸關於大陸居民赴臺灣 旅遊協議」最引人注目，使多數大陸居民得以藉由來臺觀光，直接到臺灣 這塊土地上體驗不同的社會氛圍及人文風貌，增進兩岸人民彼此了解，讓
1 今日新聞(2015),台灣觀光今年將進入「兩個千萬」 陸客是主力，2015 年 7 月 12 日，取自：
http://www.nownews.com/n/2015/04/21/1672273。
2 財團法人海峽交流基金會(2015)，歷次會談總覽，2015 年 8 月 15 日，取自：
http://www.sef.org.tw/lp.asp?ctNode=4306&CtUnit=2541&BaseDSD=21&mp=19。
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雙方交流發展向前邁進一大步。
在臺灣觀光產業界引頸期盼下，大陸來臺觀光首發團 26 團 662 名旅客 於 2008 年 7 月 4 日陸續抵達桃園國際機場與臺北松山機場，其中從北京來 的旅客計 9 團 253 人、上海旅客 4 團 100 人、廈門旅客 5 團 114 人、南京 旅客 3 團 90 人、廣州旅客 5 團 105 人。除觀光客外，另有由大陸國家旅遊 局長暨海峽兩岸旅遊交流協會會長邵琪偉率領 31 人交流考察團及 60 人媒 體記者團同時抵臺，合計 753 人，3為臺灣低迷已久的觀光產業注入新的活 水，2008 年 7 月 18 日起，政府開放大陸地區人民(第一類)來臺觀光正式展 開。
時隔二年，2011 年 6 月 23 日上午，時任行政院大陸委員會主委賴幸媛 召開記者會，熱烈宣布「陸客自由行」正式鳴槍起跑，首批開放申請個人 來臺旅遊計有「北京」、「上海」、「廈門」等 3 個試點城市，每日旅客數額 總計 500 人。她表示，開放陸客自由行政策，是採取循序漸進、開放與把 關兼顧，並將風險最小化、效益最大化，自開放陸客來臺觀光以來，陸客 的脫團率只有 0.003%（10 萬分之 3），對比陸客在日本的比率 0.09%（萬分 之 9）更低，顯示兩岸透過協議所建立的機制與操作效果都很不錯。據交通 部觀光局調查統計，歐美旅客來臺旅費，平均有 8 成花在住宿，只有 2 成 用在購物消費；反觀大陸旅客，平均有 8 成用在購物，因此陸客來臺觀光，
經濟效益可擴及臺灣更多民生產業上，此次自由行的開放，透過大陸旅客 在臺進行深度旅遊與多元化之消費，更多升斗小民將因此受惠。4
隨後，為加速擴展兩岸人民良性交流及觀光發展，兩岸經過多次協商 後取得共識，逐步開放大陸來臺自由行城市及放寬每日來臺旅遊數額，截 至 2015 年為止，雙方同意自 2015 年 4 月 15 日起，再開放第五批陸客來臺 自由行城市：「海口」、「呼和浩特」、「蘭州」、「銀川」、「常州」、「舟山」、「惠 州」、「威海」、「龍岩」、「桂林」、「徐州」等 11 個城市，總計陸客來臺自由
3 交通部觀光局(2008 年 8 月)，大陸來台旅遊踩線考察之檢討與展望，觀光資訊月報，第 3 版。
4 聯合晚報(2011)，陸客自由行 讓升斗小民受惠，2015 年 8 月 5 日，取自：
http://www.haixiainfo.com.tw/152089.html。
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行開放城市已達 47 個。5另為促進大陸人民來臺個人旅遊，自 2013 年 8 月 1 日起，凡符合海外及港澳大陸地區人民或大陸地區人民最近 12 個月內曾 來臺從事自由行達 2 次以上，且無違規情形等資格者，得核發逐次加簽或 1 年多次入出境許可證，大幅提升陸客來臺便利性。6
觀諸政府開放大陸地區人民來臺旅遊以來，迄 2014 年度大陸旅客申請 來臺旅遊(含第一、二、三類及個人旅遊)已達 331.6 萬人、入境者達 332.8 萬人，其中個人旅遊申請人數逾 123.8 萬人、入境者達 118.6 萬人，7平均 每日約 3,250 人，創下自開放個人旅遊以來年度新高，且相較 2013 年度大 陸人民個人來臺旅遊入境人數 52.2 萬人、平均每日 1,430 人，成長約 127%，
顯示陸客自由行呈穩定成長之發展趨勢，並已漸成陸客來臺旅遊的主流方 式。此外，回顧 1987 年以來兩岸開放觀光發展歷程，臺灣自 2008 年起開 放大陸地區人民來臺旅遊後，兩岸觀光發展之天秤，已從臺灣人民單向赴 陸觀光為主之失衡態勢迅速反轉，大陸人民來臺旅遊已蔚為風潮，赴臺旅 遊人數急起直追，甚至可說，開放陸客來臺觀光之發展與演進，已扮演近 年兩岸觀光交流的主軸及要角。
貳、研究動機
縱觀兩岸自 1949 年起分治迄今，隨著時空環境之變遷，從過去軍事對 立、壁壘分明、互不往來之敵對態勢，到 1987 年政府首度開放人民赴大陸 探親，開啟了兩岸交流互動之契機。其後，雙方歷經二十餘年經貿、文化 交流，並建立以海基會、海協會為對話窗口之談判協商機制，讓長年對立 的兩岸關係露出曙光，但好景不常，政治情勢之演變讓一度升溫之兩岸關 係急轉直下，協商談判亦為之中斷，雙方關係再度陷入停滯僵化。時至 2008
5 交通部觀光局(2015)，陸客來臺自由行增加第五批 11 個開放城市，104 年 4 月 15 日啟動，2015 年 8 月 7 日，取自：http://admin.taiwan.net.tw/news/news_d.aspx?no=160&d=5639&tag=4。
6 行政院大陸委員會(2014)，陸客來臺人數再攀高峰 自由行漸成主流，2015 年 7 月 2 日，取自：
http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=107475&ctNode=5649&mp=1。
7 內政部移民署(2014)，開放大陸地區人民來臺觀光統計表，2015 年 8 月 7 日，取自：
http://www.immigration.gov.tw/ct.asp?xItem=1291286&ctNode=29699&mp=1。
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年馬政府上臺，兩岸重啟制度化協商，並開放大陸人民來臺觀光，逐步推 動雙方交流正常化，促使兩岸關係重回和平穩定之方向發展，並獲多數民 眾之支持與企盼。然而，囿於兩岸政治對立之現狀，政府對於大陸各項開 放及措施，往往牽動政黨與國人之敏感神經，其中最大顧慮莫過於開放過 快可能造成國安與社會治安等衝擊。因此，在現今政府擴大開放政策方向 下，其相應之安全管理制度適切與否，實為各權責機關所應審慎面對的重 要課題。
觀諸政府自 1992 年 7 月 31 日發布實施「臺灣地區與大陸地區人民關 係條例」後，逐步開放兩岸人民從事探親、工作、觀光、學術交流等活動。
2002 年 1 月 1 日正式試辦開放第三類大陸地區人民來臺觀光，同(2002)年 5 月 1 日擴大開放對象至第二類大陸地區人民，及放寬第三類大陸人民之配 偶及直系血親亦得一併來臺。8自此，大陸觀光客來臺後發生「脫團」、「逾 期」或「從事與許可目的不符活動」案件層出不窮，「合法入境、非法打工」、
「假觀光、真賣淫」等情形時有所聞，其中不乏人蛇集團與色情、應召業 者相互掛勾，安排大陸女子循合法觀光名義入境後，再以「化整為零」方 式脫團滯臺從事性交易或色情行業。而類此以合法管道入境後俟機「脫團」、
「逾期停留」、「行方不明」等行為可能衍生非法態樣包括：冒用身分、人 口販運、毒品走私、非法打工及常見之竊盜、詐欺等犯罪，更甚者可能從 事「情報偵蒐」、「軍情窺探」及「間諜活動」等，已對我社會治安及國家 安全形成莫大之潛在威脅。
2008 年以來，政府陸續開放第一類大陸人民來臺觀光與陸客自由行，
兩岸瞬間像偋除一道無形的藩籬，旅臺管道日趨暢開多元促使人民接觸交 流更加便利，霎時大陸旅客蜂湧來臺，民間交流也漸趨活化深入；另伴隨 著陸客人數的急遽攀升，據統計，自 2008 年開放第一類陸客來臺觀光起，
臺灣外匯收入逐年大幅提升，至 2013 年已高達 3668 億元，9顯見該開放政
8 陳世圯(2007)，本黨開放大陸觀光客來臺之研究，財團法人國家政策研究基金會網站，2015 年 7 月 2 日，取自：http://www.npf.org.tw/post/2/3171。
9 交通部觀光局(2015)，觀光統計，2015 年 8 月 7 日，取自 http://admin.taiwan.net.tw/public/public.aspx?no=315。
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策為我帶來可觀之經濟效益。但在另一方面，由於政府持續深化兩岸交流 及逐步放寬陸客來臺觀光條件，多元化交流管道亦廣泛提供不法人士來臺 從事違法(或違規、違常)活動之契機，大陸觀光客利用來臺停留時間短暫 及行蹤身分不易掌握、查證等特點，涉犯各類違法、違規、違常案件屢有 所聞，加上媒體之渲染報導，不禁令人擔憂開放陸客來臺觀光之治安後遺 症是否逐漸浮現？對於整體社會治安是否已造成衝擊？其衍生之種種治安 現象與問題著實發人深省，此為本文研究動機之一。
另外，由於作者本身擔任警務工作，從警至今於臺北市政府警察局服 務已逾十年，而臺北市係首都所在地及全臺政治、經濟活動中心，大陸觀 光旅客眾多，身為首都警察人員，臺北市員警於街頭執勤時已逐漸熟悉大 陸觀光團及自由行旅客之身影，不論治安、交通或為民服務等勤(業)務之 執行，小至遺失(拾得)物及各式案件之受(處)理，大至各類違法(規)或跨
另外，由於作者本身擔任警務工作，從警至今於臺北市政府警察局服 務已逾十年，而臺北市係首都所在地及全臺政治、經濟活動中心，大陸觀 光旅客眾多，身為首都警察人員，臺北市員警於街頭執勤時已逐漸熟悉大 陸觀光團及自由行旅客之身影，不論治安、交通或為民服務等勤(業)務之 執行，小至遺失(拾得)物及各式案件之受(處)理，大至各類違法(規)或跨