第二章 文獻探討
第一節 開放陸客來臺觀光之沿革與現況
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第二章 文獻探討
第一節 開放陸客來臺觀光之沿革與現況
兩岸開放觀光政策之演進，可謂伴隨著兩岸關係之發展，具有脈絡可 循。由於第二次世界大戰結束後，中國大陸爆發國共內戰，最終係中國共 產黨於 1949 年 10 月 1 日於北京成立中華人民共和國，而由中國國民黨主 政之中華民國政府則遷往臺灣。自此兩岸形成兩個互不隸屬之政治實體，
雙方各自宣稱為代表中國之唯一政府，呈現長期分治敵對，時至今日長達 60 餘年，至 2008 年雙方終能正式重啟對話、恢復協商，並由此推展一系列 雙向交流與合作。茲就兩岸開放陸客來臺旅遊之沿革說明如下：
壹、陸客來臺觀光之沿革
一、相互對峙、互不往來階段
自 1949 年中華民國政府播遷臺灣以來，兩岸處於分裂敵對狀態，
雙方之間人民和政權均互不信任，完全盡絕往來，更無所謂旅行，直 到中共與美國建交，為避免以武力解決臺灣問題將破壞已建立之中美 關係，且易增加兩岸間仇恨，不利統治臺灣，大陸遂改以和平接收為 最佳對臺策略，兩岸間關係遂開始改變，並於 1979 年元旦中共發表
「告臺灣同胞書」呼籲「兩黨談判、和平統一」。(邱錦添、邱筠惠，
2008：201-207)。
同一天，中華民國政府宣布允許國人出國觀光，透過觀光之便，
得以獲得大陸之資訊，中共「和平統一」的信息也很快地在臺灣地區 流傳，遂使部分思鄉心切的人民開始嘗試「政治風險」，以出國觀光 為名從香港潛回大陸探親，其後越來越多民眾潛回探親，行徑愈發大 膽、公開，政府不得已乃於 1979 年 5 月宣布「國人出國觀光不得以 香港為第一站」。然而此措施無法阻止有心探親之民眾，據估計當時 赴大陸探親民眾至 1986 年為止已累計數十萬，遂促使政府日後不得 不宣布允許民眾赴陸探親(楊正寬，2000：198)。
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二、單向開放階段
1987 年 7 月 15 日政府宣布解除戒嚴，並於當年 11 月 2 日起開 放人民赴大陸探親，自此開啟兩岸人民交流序幕。因大陸地區對臺灣 民眾而言既有一份感情，又屬全然陌生，更為臺灣民眾出境觀光之處 女地，加上當時境管單位查證困難，許多民眾不論有無親戚可探，均 透過旅行社安排「探親」，實則前往大陸觀光旅遊。1992 年 7 月 31 日，政府公布實施「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」，有限度開 放兩岸人民從事探親、宗教、經貿、學術交流等活動，起初幾年因兩 岸彼此仍具戒心，雙方交流人數成長緩慢，對於開放大陸人士觀光議 題，國人呈現正反兩極意見，官方傾向認為觀光效益及國家安全應兼 顧並重，但多數國人樂見逐步開放大陸人士來臺觀光(國安民，2013：
158)。
然而，由於李登輝執政時期，臺獨立場日趨明顯，政府推動之憲 政改革、國會全面改選、總統直選、凍結臺灣省自治選舉、廢除國民 大會、公投制憲到兩國論之拋出，種種舉措均讓中國大陸當局視為漸 進式臺獨，兩岸關係遂逐漸轉趨敏感與緊張。2000 年中華民國第 10 屆總統、副總統選舉，民進黨參選人陳水扁當選就任中華民國總統後，
針對臺灣統獨問題提出「四不一沒有」之談話，雖讓外弛內張之兩岸 關係獲得舒緩，但大陸當局仍以「聽其言、觀其行」之態度予以冷回 應。
三、逐步雙邊開放階段
由於多年來兩岸之緊張關係影響雙方正常交流與發展，政府遲至 2000 年 12 月 5 日始由立法院修正通過「臺灣地區與大陸地區人民關 係條例」第 16 條第 1 項規定：「大陸地區人民申請來臺從事商務或觀 光活動，其辦法由主管機關訂之。」，賦予開放陸客來臺觀光之法源 依據，後續始由行政院大陸委員會會同交通部、內政部等相關機關，
針對開放大陸人民來臺觀光展開評估及規劃。2001 年 11 月 23 日行
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政院通過「開放大陸地區人民來臺觀光推動方案」，並於同年 12 月 10 日由內政部、交通部會銜訂定「大陸地區人民來臺從事觀光活動 許可辦法」（以下簡稱「大陸人民來臺觀光許可辦法」），成為正式開 放大陸民眾來臺觀光之管理法規。根據該辦法第 3 條的規定，大陸地 區人民符合下列情形的任何一項者，得經交通部觀光局核准之旅行業 代為申請許可來臺從事旅遊活動，其可區分為「境內人士」與「境外 人士」兩種類型如下(范世平，2006：241)：
(一)境內人士：
所謂「境內人士」係目前在大陸地區境內生活或工作之民眾屬 之，其中境內人士又劃分成兩類如下：
1.「有固定正當職業者或學生」。
2.「有等值新臺幣 20 萬元以上之存款，並備有大陸地區金融機構出 具之證明者」。
(二)境外人士：
所謂「境外人士」係目前並未在大陸地區境內生活或工作之民 眾，並依據其旅居之地區劃分成兩類如下：
1.「赴國外留學、旅居國外取得當地永久居留權或旅居國外 4 年以 上且領有工作證明者及其隨行之旅居國外配偶或直系血親」。 2.「赴香港、澳門留學、旅居香港、澳門取得當地永久居留權或旅
居香港、澳門 4 年以上且領有工作證明者及其隨行之旅居香港、
澳門配偶或直系血親」。
而上述兩種身份依「開放大陸地區人民來臺觀光推動方案」，根 據其身分與來臺的路線共劃分成三類：其中境內人士的身分若是經由 港澳地區來臺旅遊者，被稱之為「第一類」；若是赴國外旅遊或商務 考察而轉來臺灣旅遊者稱之為「第二類」；而境外人士則是屬於「第 三類」。2002 年 1 月試辦時，開放對象僅為「第三類」，但排除旅居 港澳之大陸人士；然而因開放成效有限，同年 5 月所修改發布之「大
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陸人民來臺觀光許可辦法」中，將「第二類」人士納入，並於 2002 年 5 月 10 日正式開放其來臺旅遊；且將「第三類」範圍擴增為旅居 港澳地區之大陸人士(范世平，2005：76-95)。
惟囿於民進黨執政時期兩岸關係發展遲緩，大陸對於我國開放之
「第二類」與「第三類」陸客來臺，所採取的是「冷處理」的態度，
甚至將其視為非法活動而加以取締(范世平，2009：96)，如下表 2-1-1 所示，大陸民眾來臺旅遊人數雖然在 2006 年達到最高峰，但成長幅 度終究有限。此外，中共自 1978 年實施改革開放並逐步發展入境旅 遊，因其具備豐富物產資源，且兩岸同屬中華文化，遂直接對臺灣觀 光產業造成衝擊，加上自 1990 年代起大陸人民經濟條件迅速攀升，
出境旅遊市場快速崛起，致使臺灣觀光業者要求政府儘速開放陸客來 臺觀光之呼聲不絕於耳。
表 2-1-1
開放大陸地區人民(第二、三類)來臺觀光統計表
年度 申請 核准 入境 出境
團數 人數 團數 人數 團數 人數 團數 人數
2002 188 2,662 178 2,526 160 2,151 154 2,065 2003 1,011 14,890 996 14,563 911 12,768 905 12,677 2004 1,424 21,214 1,390 20,549 1,347 19,212 1,326 18,880 2005 4,557 61,886 4,359 58,693 4,060 54,162 3,935 52,931 2006 7,649 104,624 7,652 104,160 7,342 98,545 7,338 98,629 2007 7,558 86,852 7,575 85,646 7,219 81,904 7,174 81,770 2008.01-06 3,013 29,663 3,100 29,918 2,975 28,772 3,064 29,188
合計 25,400 321,791 25,250 316,055 24,014 297,514 23,896 296,140 資料來源：內政部移民署入出國事務組，2014 年 3 月 3 日，
http://www.immigration.gov.tw/ct.asp?xItem=1084082&ctNode=29699&mp=1。
為突破兩岸僵局，中國國民黨副主席江丙坤於 2005 年 3 月 28 日率團赴大陸展開「破冰之旅」，並與大陸國臺辦主任陳雲林達成十 二項共識，包括：一、推動兩岸節日包機常態化，及貨運包機便捷化。
二、臺灣農產品銷往大陸。三、兩岸農業合作。四、簽署臺商權益保 障協議。五、開放大陸民眾赴臺旅遊。六、研究開放臺灣保險、金融、
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醫療、運輸業問題，及信息產業標準化問題之研究與制定。七、兩岸 媒體互派常駐。八、兩岸對臺漁工輸出勞務等問題。九、兩岸進行縣 市鄉鎮間交流。十、對臺灣學生在大陸求學收取與陸生相同學費標準 並設獎學金。十一、共同打擊犯罪。十二、便利臺胞往來大陸措施。
10其中，兩岸針對開放大陸民眾赴臺旅遊政策方向形成共識，可謂首 度回應了各界多年來對於開放陸客來臺觀光之殷切期盼，亦為該政策 日後之實現開創了一大契機。
由於「破冰之旅」的成功鋪路，中國國民黨主席連戰於 2005 年 4 月 26 日順利突破兩岸分隔 60 年之藩籬，首次以國民黨主席身分率 團赴大陸進行「和平之旅」參訪，並於 4 月 29 日與中國國家主席胡 錦濤在北京人民大會堂會晤。此為國共內戰以來，兩黨最高領導人首 次會晤，會後國民黨以新聞公報的形式，發表兩黨達成的五點共識：
一、促進儘速恢復兩岸談判，共謀兩岸人民福祉。二、促進終止敵對 狀態，達成和平協議。三、促進兩岸經濟全面交流，建立兩岸經濟合 作機制。四、促進協商臺灣民眾關心的參與國際活動的問題。五、建 立黨對黨定期溝通平台。連胡會後，大陸國臺辦主任陳雲林隨即於 5 月 3 日代表中共中央在上海做出三項宣布：一、開放 18 項臺灣農產 品銷售至大陸，並且給予其中 15 項產品「免稅」的優惠。二、開放 大陸人民到臺灣觀光。三、贈送壹對大熊貓給臺灣人民。11自此，大 陸當局乃正式宣示積極推動實現大陸居民赴臺旅遊之相關工作。
2005 年 10 月 28 日，大陸旅遊最高主管機關國家旅遊局局長邵 琪瑋，前來臺灣進行首次參訪考察，引發臺灣內部熱烈討論，大陸也 開始積極藉由臺灣媒體傳播陸客來臺經濟利多效益，進而形成社會上 要求儘速開放之輿論，而成為當時我方政府之壓力(范世平，2010：
10 胡巖(2009)，論江丙坤與兩岸關係，財團法人國家政策研究基金會網站，2015 年 7 月 12 日，取自：
http://www.npf.org.tw/1/6045。
11 林豐正(2005)，中國國民黨第 16 屆中央常務委員會第 138 次專題報告-連主席「和平之旅」報告，財團 法人國家政策研究基金會網站，2015 年 7 月 12 日，取自：
http://old.npf.org.tw/Symposium/s94/940615-4-NS.htm。
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124)。
此外，因應第一次連胡會達成促進國共兩黨建立定期溝通平臺之 共識，雙方於 2006 年 4 月 14 日至 15 日在大陸北京舉行第一屆國共 經貿論壇，連戰再次以中國國民黨榮譽主席之身分啟程訪問中國，並 於會後宣布七項深化兩岸經濟交流與合作領域，內容包括第二項之積 極推動兩岸直接通航，第六項之積極推動實現大陸居民赴臺旅遊，促
此外，因應第一次連胡會達成促進國共兩黨建立定期溝通平臺之 共識，雙方於 2006 年 4 月 14 日至 15 日在大陸北京舉行第一屆國共 經貿論壇，連戰再次以中國國民黨榮譽主席之身分啟程訪問中國，並 於會後宣布七項深化兩岸經濟交流與合作領域，內容包括第二項之積 極推動兩岸直接通航，第六項之積極推動實現大陸居民赴臺旅遊，促