第二章 文獻探討
第二節 開放陸客來臺觀光安全管理機制分析
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第二節 開放陸客來臺觀光安全管理機制分析
政府執行開放大陸地區人民來臺觀光政策，除依據兩岸正式協商簽署 之「海峽兩岸關於大陸居民赴臺灣旅遊協議」、「海峽兩岸關於大陸居民赴 臺灣旅遊協議修正文件」外，主要法令依據為「臺灣地區與大陸地區人民 關係條例」(以下簡稱兩岸人民條例)第 16 條第 1 項：「大陸地區人民得申 請來臺從事商務或觀光活動，其辦法，由主管機關定之。」，及其授權內政 部、交通部會銜訂定之「大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法」；另包 括「大陸地區人民來臺觀光旅行業保證金繳納之收取保管及支付作業要點」、
「旅行業辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務注意事項及作業流程」、、
「大陸地區人民來臺從事觀光活動線上申請須知（第一類－團進團出）」及
「大陸地區人民來臺從事個人旅遊觀光活動送件須知」等各相關法律、命 令、行政規則，形成政策執行與安全管理之全般運作體系。本文謹依前揭 與本議題相關之法規，自受理陸客來臺觀光之申請審查、入境管理與非法 查處等階段之規範實施歸納與探討，藉以了解目前政府全般安全管理機制 運作情形及現況。
壹、申請審查
目前大陸人士來臺從事觀光活動，不論第一類團體旅遊或自由行，均 需先向其戶口所在地之公安機關入出境管理部門申請辦理「大陸居民往來 臺灣通行證」及其相應簽注，但僅團體旅遊者需向大陸組團社辦理登記，19 俟取得該通行證後，始得透過大陸組團社將陸客申請資料交我方交通部觀 光局核准辦理陸客來臺觀光業務且已繳納保證金之臺灣(接待)旅行社，代 向內政部移民署提出申請。雖陸方未規定陸客申請來臺自由行需向大陸組 團社登記，然我方實務上仍要求臺灣接待社應透過大陸組團社承轉陸客自 由行申請案，不得擅自承接。
19 大陸居民赴臺灣地區旅遊管理辦法第 11 條規定：「大陸居民赴臺旅遊應向其戶口所在地公安機關出入 境管理部門申請辦理《大陸居民往來臺灣通行證》及相應簽注；參加團隊旅遊的，應事先在組團社登記 報名。」
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移民署為加速審核速度建置「大陸港澳地區短期入臺線上申請暨發證 管理系統」(以下簡稱線上管理系統)，並於 2011 年 6 月 13 日起開放第一 類團體旅遊申請案件使用、6 月 22 日起開放陸客自由行申請案使用。因此，
目前移民署受理陸客來臺觀光申請案分為臨櫃申請、線上申請兩種管道：
一、臨櫃申請：由臺灣接待旅行社備妥陸客申請人文件後，將紙本資料送 移民署指定之服務站申請，經櫃檯人員收件初審後立即繳費取得申請 案號，並由服務站人員將申請案轉送移民署移民資訊組輸入線上系統 後完成申請。
二、線上申請：大陸組團社受理陸客申請案後，備妥所需文件至移民署線 上管理系統(離線版)登錄申請人相關資料，並將應備文件掃描上傳該 線上管理系統匯出成檔後傳送臺灣接待旅行社，由臺灣接待社至移民 署線上管理系統連線版辦理申請，俟上傳相關檔案資料取得申請案號 後，完成申請程序。
目前移民署針對陸客第一類團體旅遊已全面實施線上申請、個人旅遊 (自由行)部分，開放至其指定之 18 處服務站20臨櫃申請與線上申請併行。
移民署受理陸客來臺觀光申請案後依申請人資格條件與入境方式實施查核，
並就審核結果核發入出境許可證。以下分就陸客第一類團體旅遊及個人旅 遊申請案審查要項說明如下：
一、第一類團體旅遊：
有關現行陸客申請來臺第一類團體遊部分，本文依據大陸地區人 民來臺從事觀光活動線上申請須知（第一類-團進團出），將相關審查 要項依序分為申請對象、應備文件、申請程序及發證方式等幾大項目，
整理如下表 2-2-1：
20 目前內政部移民署指定受理大陸地區人民申請來臺從事個人觀光旅遊之服務站分別為：高雄市第一服
務站、高雄市第二服務站、嘉義市服務站、嘉義縣服務站、臺南市第一服務站、臺南市第二服務站、雲 林縣服務站、屏東縣服務站、澎湖縣服務站、南投縣服務站、彰化縣服務站、臺東縣服務站、基隆市服 務站、新竹縣服務站、新竹市服務站、臺中市第一服務站、苗栗縣服務站、宜蘭縣服務站等 18 處服務站 辦理申請及諮詢。
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期，自核發日起三個月內有效。
2.申請人應持憑移民署核發之入出境許可證及大陸地區所核發尚餘 六個月以上效期之通行證，限經行政院核定之機場、港口查驗入出 境。
(四)入境停留日數及活動範圍：
1.停留期間自入境之翌日起，不得逾十五日；申請二張入出境許可證 者，停留期間不得併計。
2.應依臺灣地區旅行社安排之行程旅遊，不得擅自脫團。但因緊急事 故或符合交通部觀光局所定之事由、人數或天數需離團者，應向隨 團導遊人員陳述原因，填妥拜訪人姓名、單位、地址、歸團時間等 資料申報書，由導遊人員向交通部觀光局通報。
3.申報離團日數及人數，應符合交通部觀光局所定離團人數及天數之 規定。
4.違反規定者，治安機關得依法逕行強制出境。
(五)特殊事故延期停留：因疾病住院、災變或其他特殊事故，未能依限 出境者，由臺灣地區旅行社備下列文件，向移民署各縣（市）服務 站申請延期，每次不得逾七日：1.延期申請書。2.入出境許可證正 本。3.相關證明文件。4.證件費新臺幣三百元。
(六)臺灣地區旅行社於移民署系統申請並完成繳費後，若經移民署發現 申請人同時已提出其他申請案時，將依大陸地區人民來臺從事觀光 活動許可辦法第 16 條第 1 項第 12 款規定，得不予許可其來臺從事 觀光活動申請案。
資料來源：內政部移民署入出國事務組，2015 年 8 月 11 日，
https://www.immigration.gov.tw/ct_cert.asp?xItem=1101582&
ctNode=32595&mp=1。
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三、來臺身分限制：
依據大陸人民來臺觀光許可辦法第 16 條第 1 項規定：「大陸地區 人民申請來臺從事觀光活動，有下列情形之一者，得不予許可；已許 可者，得撤銷或廢止其許可，並註銷其入出境許可證」。故我政府基 於國家安全與治安之考量，計有 15 種身分之大陸人士不予許可來臺，
包括第 10 款針對曾在臺脫團對象之管制條款：
(一)有事實足認為有危害國家安全之虞。
(二)曾有違背對等尊嚴之言行。
(三)現在中共行政、軍事、黨務或其他公務機關任職。
(四)患有足以妨害公共衛生或社會安寧之傳染病、精神疾病或其他疾 病。
(五)最近五年曾有犯罪紀錄、違反公共秩序或善良風俗之行為。
(六)最近五年曾未經許可入境。
(七)最近五年曾在臺灣地區從事與許可目的不符之活動或工作。
(八)最近三年曾逾期停留。
(九)最近三年曾依其他事由申請來臺，經不予許可或撤銷、廢止許可。
(十)最近五年曾來臺從事觀光活動，有脫團或行方不明之情事。
(十一)申請資料有隱匿或虛偽不實。
(十二)申請來臺案件尚未許可或許可之證件尚有效。
(十三)團體申請許可人數不足第五條之最低限額或未指派大陸地區帶 團領隊。
(十四)符合第三條第一款、第二款或第五款規定，經許可來臺從事觀光 活動，或經許可自國外轉來臺灣地區觀光之大陸地區人民未隨團 入境。
(十五)最近三年內曾擔任來臺個人旅遊之大陸地區緊急聯絡人，且來臺 個人旅遊者逾期停留。但有協助查獲逾期停留者，不在此限。
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四、程序簡化措施21
為促進大陸地區及海外大陸地區人民來臺旅遊(或自由行)，提升 陸客來臺的便利性，特別針對來臺紀錄良好者，放寬申請來臺條件限 制如下：
(一)101 年 1 月 20 日就陸客來臺自由行相關規定，放寬大陸居民曾於 3 年內以個人旅遊來臺，且無違規情形，再申請來臺個人旅遊免附財 力證明，22以及大陸居民申請來臺個人旅遊，在大陸地區無親屬或 親屬不在大陸地區者，緊急聯絡人得改由大陸地區組團社之代表人 擔任之。23
(二)102 年 8 月 1 日修正大陸人民來臺觀光許可辦法第 8 條第 3 項規定，
大陸地區人民申請來臺觀光符合下列情形之一者，移民署得發給逐 次加簽或 1 年多次入出境許可證：
1.依該辦法第 3 條第 3 款(赴國外留學、旅居國外取得當地永久居留 權等)或第 4 款(赴香港、澳門留學、旅居香港、澳門取得當地永 久居留權等)規定申請且經許可。
2.最近 12 個月內曾依該辦法第 3 條之 1 規定來臺從事個人旅遊 2 次 以上，且無違規情形。
3.大陸地區帶團領隊。
4.持有經大陸地區核發往來臺灣之個人旅遊多次簽。
五、許可證審核管理
2008 年政府未正式開放陸客來臺觀光前，大陸人民欲申請來臺，
須備妥申請文件及身分或親屬關係證明等文件送交大陸各省、市之民 政處作成公證書，並寄送臺灣完成驗證後，始能向我內政部移民署提 出來臺申請，經移民署審核通過後將許可證寄送給在臺灣之代申請人
（通常為親友或旅行社），再轉寄大陸地區申請人持我方許可證前往
21 交通部觀光局(2015)，海峽兩岸關於大陸居民赴臺灣旅遊協議執行成效，2015 年 8 月 7 日，取自：
http://admin.taiwan.net.tw/public/public.aspx?no=294。
22 大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法第 6 條第 4 項第 3 款。
23 大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法第 6 條第 4 項第 6 款。
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大陸公安部出入境管理部門辦理大通證及來臺簽注，最後持憑許可證、
大通證（含來臺簽注）和來回機票出發來臺。此種審核管理模式是由 我國先予審查發證，陸方再配合發證，審查較為嚴謹，然耗時較長。
大通證（含來臺簽注）和來回機票出發來臺。此種審核管理模式是由 我國先予審查發證，陸方再配合發證，審查較為嚴謹，然耗時較長。