第四章 知情同意權於我國現行法秩序之規範與實踐
第三節 知情同意權在礦業案件當中之實踐研析─以太魯閣亞洲水泥展限案
本文以為我國憲法雖未有原住民族集體權與知情同意權之設計，惟並非不 能以修憲或憲法解釋之方式加以證立。目前憲法條文中對於原住民族基本國策 之規定具有國家保護義務地位，但是尚未有主觀公權利地位，故原住民族若要 以基本國策條文為依據主張憲法對於知情同意權之保障較為困難。
此外，原住民族基本法第21 條知情同意權係依據原住民族權利宣言草案訂 定，由原住民族權利宣言與國際人權法對於知情同意權之討論來看，對於知情 同意權的行使討論應係有所限定且具有防免原住民族傳統領域遭受重大侵害之 性質，非謂所有涉及傳統領域使用皆應由原住民族之其同意，惟誠信諮商與協 商係國際人權法之共識。因此，本文以為當前的原住民族基本法的21 條規範過 於廣泛，單從條文當中並未有看到「潛在重大影響須由原住民族知情同意」之 限制，原基法內容係概括性的、基本綱領性的條文，有許多不確定法律概念與 裁量部分，目前雖然有《諮商取得原住民族部落同意參與辦法》之配合訂定，
作為議決主體的部落或數個部落的權利義務地位僅具有私人地位，其議決必須 經過原住民族主管機關核定，原住民族主管機關所需認定同意事項遍及其他主 管機關之專業，過於廣泛，本文以為同意事項之認定仍需配合其他主管機關會 同認定，或在個別法中配合修正。
第三節 知情同意權在礦業案件當中之實踐研析─以太魯閣亞洲水泥
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展限案為例
我國自原住民族基本法公告施行以來，在土地、自然資源開發使用方面，
行政機關主導實踐第21 條知情同意權之案例甚少，知情同意權實踐案例的研究 素材相當欠缺。惟仍可以就過去幾年，影響重大的案件分析，了解我國目前原 住民族遭受資源開發爭議時，面臨的知情同意權實踐困境。本節就具有代表性 的亞洲水泥礦業展限案件說明原住民族在土地與自然資源受限制時知情同意權 行使所遭遇到的困境，就亞洲水泥案背景、實務見解、學者意見做介紹。
第一項 太魯閣亞洲水泥展限案背景
亞洲水泥股份有限公司（下稱亞泥公司）係於1973年進入太魯閣族世居地 之花蓮縣秀林鄉採礦，當時原住民保留地之耕作權大多屬在地的太魯閣族居民 擁有，亞泥公司為了租用原住民保留地，與秀林鄉公所召開「亞洲水泥股份有限 公司申請租用富士、秀林段山地保留地土地使用第1次召開協調會」（下稱第一 次協調會），使耕作權人放棄土地並辦理耕作權塗銷。由於耕作權無法轉讓，只能 拋棄，亞泥公司一方面以促進地方繁榮與賠償金的條件吸引耕作權人，另一方面以租 用的名義召開協調會，儘管部分族人係在亞泥公司工作或與亞泥公司有一定的合作關 係而沒有異議，但對於部分持有耕作權的族人，並不知道自己在同意亞泥公司租用土 地之時，同時也必須拋棄耕作權。處理過程中出現極大的爭議，部分擁有耕作權的 族人在未充分理解之情形下放棄耕作權，協調過程中亦未給予族人實質意見表達，
即作成決議192。依照《台灣省山地保留地管理辦法》，原住民於保留地登記耕作後滿 10年，即可取得土地所有權，1987年則改為登記後耕作5年即可取得所有權193，而亞泥
192 張岱屏（1999），《看不見的土地--太魯閣族反亞泥還我土地運動的歷史、論述與行動》，
東華大學族群關係與文化研究所碩士論文，頁26-30。
193 原住民保留地開發管理辦法第 17 條：
「依本辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿五年，經查明屬實者，由中央 主管機關會同耕作權人或地上權人，向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。
前項土地，於辦理所有權移轉登記前，因實施都市計畫或非都市土地變更編定使用土地類別時，
仍得辦理所有權移轉登記與原耕作權人或地上權人。」
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公司長期租用保留地採礦之行為，實際上使得原住民族人無法進入土地進行耕作，沒 有耕作的事實，即無法取得保留地所有權。
張庭銉194將太魯閣族人反對亞泥公司採礦的抗爭歷程做出詳細整理，本文 依其研究分析輔以其他文獻作說明，將亞泥案件之發展區分為四個階段：
第一階段為1973年至1995年反亞泥運動起草期，亞泥公司來到秀林鄉採礦 之時，我國正處於戒嚴時期，政策導向係以經濟發展為主。基於亞泥公司與鄉 公所在行政程序上的爭議，以及其他檯面上未曝光的爭議問題，地主與居民們的 零星抗爭持續不斷，多年來，許多歷經「第一次協調會」的地主已經離開人世。
族人雖然不斷地發起抗議活動，惟群眾抗爭尚未組織化，族人的力量尚顯薄弱。
第二階段為1996年至2001年。1990年代，社會氣氛轉變，社會運動逐漸蓬 勃發展，1995年，身為第二代地主的田春綢（伊貢‧希凡），意外地發現亞泥 案土地文件有偽造文書之嫌疑，於7月陳情秀林鄉代表會，其後陸續向花蓮縣議 會、監察院等其他政府機關陳情，皆陳情未果。1996 年 2 月 14 日由田春綢 與族人成立「反亞泥還我土地自救會」（下稱自救會），持續透過組織性的運 動在不同的管道發起集體抗爭，伴隨國際組織對於原住民權利之關注普遍提升，
自救會亦曾參與聯合國組織會議，為族人發聲。在2000年政黨輪替後，社會整 體氣氛對於原住民權利與亞泥案件有較顯著的關懷，然而亞泥案仍然處於懸而 未決狀態。
第三階段為2002年至2015年，進行行政救濟時期，2002年，長期抗爭之自救會 族人深感不堪負荷，於是反亞泥運動轉以「取回土地所有權」為訴求，由文魯 彬（Robin J. Winkler）主持的博仲法律事務所，接手為族人進行辯護，文魯彬 並於 2003年底創立台灣蠻野心足生態協會，亞泥案訴訟於是由蠻野心足協會接 手，法律攻防目標也由原本的土地耕作權轉向土地的所有權，在法院與行政機
194 張庭銉（2018），《網路社會運動的語藝批評：以「反亞泥運動」的論辯分析為例》，世新 大學新聞學研究所碩士論文，頁64。
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關間輾轉，展開漫長的行政救濟過程。
訴訟之主要爭議點有二，第一係核發土地所有權處分機關之認定，2012年 10月19日的訴願決定書，行政院原民會做出兩項重要的裁決195，第一係認定花 蓮縣政府為處分機關，可以決定是否發放土地所有權。原民會認定「秀林鄉公 所」與「地方土審會」之決議不具有認定族人是否取得所有權之效力，如此一 來便可繞過多年來與亞泥成為利益共生結構的「秀林鄉公所」與「地方土審會」
的阻撓，由此可以確定處分核發機關為花蓮縣政府。第二係部分太魯閣族人在 1968年、1969年就登記耕作權，在亞泥1975年2月築起圍牆之前，已經持續耕作 5年以上，可以此取得土地所有權，從行政機關的死板規定中鬆綁。蠻野心足協 會謝孟羽律師即表示：「亞泥將土地圍起，任何人都不可能進去耕作，但先前 土審會一直用『現況使用不符合』來阻撓取得所有權。」2014年底，秀林鄉公 所以103年4月16日秀鄉經字第1030006600號函將楊金香、徐阿金所有系爭土地 所有權移轉申請案陳報花蓮縣政府核定，經花蓮縣政府認定於民國58年至63年 間有耕作事實，遂以103年12月9日府原地字第1030234910號函（下稱原處分）
同意所請，並囑託花蓮地政事務所辦理所有權移轉登記。楊金香與徐阿金方取
195 節錄自最高行政院 106 年度判字第 19 號判決，
「本案案由：楊金香、徐阿金於民國58 年間依據當時臺灣省山地保留地管理辦法規定，分別就
位於花蓮縣富世段724 及 720 地號，之原住民保留地設定耕作權，存續期間為 58 年 7 月 1 日至 68 年 6 月 30 日。62 年間亞泥公司受讓取得系爭土地之土地礦業權，為興建水泥製造廠申請租 用花蓮縣包括系爭土地等富士、秀林段原住民保留地作為礦業用地，經花蓮縣秀林鄉公所（下 稱秀林鄉公所）於62 年 6 月 14 日邀集族人與亞泥公司，假富世村活動中心召開「亞洲水泥股
份有限公司申請租用富士、秀林段山地保留地土地使用第1 次召開協調會」，會後依協調結果
將包括系爭土地在內之多筆原住民保留地出租與亞泥公司，惟於系爭土地設定之上開耕作權迄 未辦理塗銷登記。93 年間楊金香依原住民保留地開發管理辦法（下稱管理辦法）第 17 條第 1 項規定，向秀林鄉公所申請辦理其土地所有權移轉登記，案經花蓮縣政府以其土地現況無申請 人經營或自用之事實，與管理辦法第17 條規定要件不符，於 100 年 5 月 23 日以府原地字第 1000086513 號函、第 0000000000 號函否准所請。……楊金香不服，提起訴願，經行政院原住 民族委員會（現更名為原住民族委員會）以101 年 10 月 19 日原民訴字第 1010055207 號訴願決 定將上開100 年 5 月 23 日 2 函撤銷，由原處分機關於 2 個月內另為適法之處分。秀林鄉公所以 103 年 4 月 16 日秀鄉經字第 1030006600 號函將楊金香、徐阿金所有系爭土地所有權移轉申請 案陳報花蓮縣政府核定，經審認二人於58 年至 63 年間有耕作事實，遂以 103 年 12 月 9 日府原 地字第1030234910 號函同意所請，並囑託花蓮地政事務所辦理所有權移轉登記。亞泥公司對處 分不服，提起訴願、行政訴訟皆被認定不具有利害關係人當事人不適格，遭駁回。」
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得土地所有權，這是族人和亞泥的漫長戰爭中，目前仍在世，僅存的兩位第一 代地主。196197。
第四階段則為2015年至今，亞泥案之爭議回到了《礦業法》檢視，抗爭訴
第四階段則為2015年至今，亞泥案之爭議回到了《礦業法》檢視，抗爭訴