第一章 緒論
第二節 研究動機
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
設計，搭建社區居民溝通的平臺，並廣泛培力市民參與「青年社規師」、「儲備 社規師」、以及現階段的都市再生學苑等課程，將公民參與向下紮根；至今該 項政仍於我國其他地方縣市政府所效法。
而臺北市發展社區營造的獨特性，亦可從其人口居住型態說明，根據最近 一次（99 年）人口及住宅普查統計，臺北市一共有 17 萬 452 戶租屋戶，若乘 上家戶平均人數 2.78 人，則約有近 48 萬名租屋人口。而若以 270 萬人作為臺 北市常住人口，租屋族則佔總數 18%。也同時代表，在臺北平均每近五人中，
便有其中一人為租屋人口。這樣的都會型居住形態下，人口流動頻繁，街坊鄰 居間較難產生長期的鄰里屬地感，然而，這樣的居住形態，卻也衍生出活潑多 元的議題社群在臺北市社區場域裡發酵。
也因為人口居住型態的生活獨特性，近年臺北市都市更新處自臺北市政府 都市發展局主責之社造業務移轉，透過社造創意行動的「社區營造點」提案計 畫，孕育出許多倡議各式議題的社群組織，並依照不同地域發展下的在地議題，
打破傳統既有的行政鄰里疆界，形成互助共好的議題行動圈，而相較其他縣市，
臺北市議題社群的崛起，是都會型社區營造獨特的特色寫照。
第二節 研究動機
社區營造 25 年，我們看見了社區力，也發現什麼問題？
社區營造 25 年，我們看見了民間參與的草根社區力，對此，文化部鄭麗 君部長曾於 2019 年 8 月 14 日地方縣市社造參訪行程時肯定：「921 地震之後，
召喚許多人重建、關懷故鄉的決心和能力，也啟動了全國各地社區營造的力量，
遍地開花，成為一股由下而上的生命力。如今即將進入第三個十年，從社區發 展到社群的共同參與，猶如臺灣民主社會的原型。」（許文貞，2019）。此外，
對於社區營造 25 年在我國深耕及貢獻，亦有學者以九二一地震災後重建經驗 來說明，奠基於社造的基礎，在社區力的展現上，重新促成創意行政作為、新 型態公私夥伴關係建立併開發新型態社區產業(陳錦煌，2014)；而監察院（2005）
亦曾成立專案小組，通盤檢討社區總體營造政策的相關執行成效，亦高度給予
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
肯定，然而也提出多項策進建議，諸如推動成效評估、評估機制建立、政策延 續性、政策整合性、提案評選機制透明化等議題。
承上，在我國實施社區營造（賦權、培力）的政策過程，無論是中央或地 方政府，皆扮演舉足輕重的角色，也主導著社區資源補助的分配。然而，這樣 的政策工具，對於凝聚社區自主意識或是培力社區自我組織、管理的網絡，有 著政策邏輯矛盾的課題。原因即在於，以政府為主導的模式，原本希冀透過政 策資源的投放，鼓勵社區居民進行社區盤點、社區問題分析、建立願景、產出 行動方案、並共同實現社區環境的改善；然而，實際上卻多數隨著政策不延續 而在社區中止或改變或是對補助產生依賴性，並不利於原先培力社區的政策目 標，或是促成社區自主的公共意識、 形成自我組織、管理的網絡。
在我國過去對社區賦權、培力等社區營造領域的政策研究發展過程，亦有 多位學者點出當前社區培力面臨的困境。本研究將以社區培力及社區治理的主 要參與者，如政府、中介組織（社區輔導團隊、專業者）、社區（群）以及民 眾等參與者之立場，嘗試建構本研究的問題意識及研究動機，如圖 1.2 所示。
1.2.1 政府主導的政策困窘
在社區培力及治理的模式，原先期待政府在賦權之後，多扮演輔助、協助 者的立場，培力握有權利的公民，提升自主公共意識、主動參與，體現主權在 民之精神；然而在過去二十餘年的社區營造政策實務上，多數計畫仍然以政府 主導，未見足夠的需求調查（江大樹、張力亞，2008；林將財，2005：51-57）。 此外，政府在社區培力及治理模式的引導上，過去強調「立即見效」的成果，
飽受批評為短視近利，並且受限於預算年度、政治因素，長導致政策不延續，
資源投入中斷後，效果也隨即終止（周柏彣，2011；江大樹、張力亞，2008）。 此外，以社區治理的觀點而言，雖然政府是社區治理其中之一的參與者，
然而「給經費」與「監督」的課責與權力關係，也使得社區受到過多的控制，
未能建立真正的夥伴關係而造成治理失靈；另一方面，在英國社區新政的經驗
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
中，穩定且長期的財政支出也不必然能讓社區永續。因此，如何設計永續性的 社區治理的政策，充分落實社區賦權的效果，係為當代政府角色應處理的重要 課題。（黃源協、劉素珍、蕭文高，2011）。
1.2.2 政府與中介組織（社區輔導團隊、專業者）曖昧不明的協力關 係
我國社區營造政策實務中的參與者，須包括扮演中介組織角色的輔導團隊、
專業者，其透過自身領域的專業，長期培力社區自我管理、自主經營。然而，
這些中介組織的經費主要來自政府委辦的經費，因此也形成權力關係。然而，
這樣的甲乙方契約委託權力關係，美其名為「公私協力」，實際上則多為「僱 傭關係」的不對等狀態，並時常需因政府績效需求、會計年度結案壓力，急就 章地產製立竿見影的政策效果。
此外，在過去社區賦權、社區治理的研究中，政府以委辦案形式委託中介 組織培力社區，容易造成中介組織之間的競標關係、對社區承諾不足；另當政 府財源停止挹注後，社區計畫也隨之結束終止，難以永續。（Wallace, 2007；黃 彥宜，2016）。
1.2.3 社區（群）在接受政府補助下的自主發展困境
在我國社區營造的政策發展過程中，社區與政府之間的權力關係，多為 受補助者與補助者之間的關聯，因此，受補助者在應對補助者資源的情況 下，投其所好。也因為評鑑制度、管考機制，造成社區的負擔，通常能夠負 擔政府評鑑制度、管考機制的社區，多為資源較豐富的社區，能應付大量的 文書作業與人力動員，相對資源較弱勢的社區則無法負擔，落於目標錯置、
文稿競賽的窘境，並造成資源補助的惡性競爭（劉可強，2005；江大樹、張 力亞，2008；林將財，2005：54；方瓊瑤，2006：3；柯于璋，2008；黃源 協、劉素珍、蕭文高，2011；黃彥宜，2016）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
此外，社區也常因政府計畫執行期程短、政策變動大等因素，影響執行 品質，在補助案的績效管理上，政府也常要求立竿見影的效果，忽略社區培 力應長期深耕；力求表現的情況下，便造成社區資源常固著在容易「立竿見 影」的社區或是製造出依賴政府資源的明星樣板社區（黃源協、劉素珍、蕭 文高，2011； 黃彥宜，2016）。
1.2.4 公民參與公共事務的限制
在實踐社區營造政策的培力過程，民眾的參與程度扮演關鍵的角色，然而 民眾卻不見得有足夠的專業知識與參與動機，或是常過度仰賴公共服務的提供，
多數的民眾參與機制，流於形式化，參與程度、能力及資訊取得不足，也常會 有搭便車的心態（黃麗玲，2003：75）。社區內的參與對象多來自政府、中介 組織、社區經理人等「同溫層」的操作，未能有效實踐社區治理（柯于璋，2008；
謝宏昌，2002）。
承上所述，社區內多由社區經理人或熱心公共事務的民眾掌握發言權，掌 握發言權的群體或個人，長期參與公共事務，卻也可能發生歧見或是代表性問 題（周柏汶，2011），例如許多社區地理區與行政體系之村里有高度重疊，行 政疆界選出的基層里長與社區發展協會的理事長，常各自為政，也各自經營人 脈，而產生社區裡的衝突（蕭文高，2007）。這樣的現象，同樣見於英國社區 新政(New Deal for Community, NDC)，如社區內與社區間的衝突情境或少數 行動者引發的爭議等，也是社區治理重大的挑戰（蕭揚基，2015；黃源協、劉 素珍、蕭文高，2011；Beatty et al., 2010: 241; Wallace, 2007: 1）。在這樣的情況 下，派系與人脈的壓力，讓一般公民易產生無力感，也容易因為欲避開派系紛 爭而不願參與公共事務（黃彥宜，2016）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
在公民參與的動機上，參與方式也會影響民眾的效能感，在過去社區治理 的參與較為僵化、形式化，常見的方式如里民大會、說明會、抑或是政府委託 中介組織蒐集民眾意見的活動，然而這些活動，常流於動員式的公聽會、簽名 會等制式形式，民眾缺乏直接表述意見的管道，或是因為政府中介組織的委託 代理關係，問題反映未能即時回應、或是收到效果，因而降低民眾參與的動機、
效能感（賴兩陽，2002；黃麗玲，2003；謝宏昌，2002；曾旭正，2001）。
圖 1.2：社區營造政策問題建構圖
資料來源：本研究自製