我國社區治理導入社區集資途徑之研究—以2018年臺北市社區營造點媒合培力計畫為例

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(1)國立政治大學公共行政學系研究所碩士學位論文. 我國社區治理導入社區集資途徑之研究— 治. 政. 大. 以 2018 年臺北市社區營造點媒合培力計畫為例立. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch 指導教授：蘇偉業 e n g c h i U博士. 中. 華. 研究生：楊銘澤. 撰. ○. 九. 民. 國. 一. 年. 六. 月. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(2) 謝辭「不確定方向時，最好選擇繞遠路」無印良品的前會長－松井中三如是說。在論文寫作這條路上，我跑了將近 4 年的時間，沿路上時走時停，最後衝刺則是在短短幾個月完成，在工作中靠著意志力找到寫論文的時間，充分體會籃球諺語中「三夾以內皆空檔」夾縫中求生存的道理。這幾年來，承擔工作與論文寫作下，「半工半讀」的壓力，好幾次因為寫作的不連貫，我將自己的文獻回顧刪了又刪，曾迷失方向，也曾想過乾脆就肄業放棄。然而，即便隨著畢業年限將至，對於論文寫作的格式與方法早已生疏，. 政治大師二手的題目。」因此，在不確定方向的情況下，靠著土法煉鋼還是走到碩士立心中對論文題目還是有自己莫名的堅持：「創造自己研究的領域，而不是抄老. ‧ 國. 學. 班這條漫漫長路的終端。. 「社區營造」這個命題，在我國行之有年，將近 30 年的社造政策過程，. ‧. 有前人所累積的成果，卻也存有長期在實務上所面臨的困境。身為一個社區. y. sit. io. al. er. 課題可能的解方。. Nat. 工作者，同時也是政策的研究者，希望盡自己棉薄之力，提供社區營造政策. v. n. 這一路上，要感謝的人真的太多了。首先要感謝指導教授蘇偉業老師願. Ch. engchi. i n U. 意讓一個研究生卡著他的指導缺將近 3 年，其中還銷聲匿跡好一段時間，但在關鍵時刻，仍然給予我最有幫助，也最快速的協助。也感謝所有願意受訪的夥伴們，包含全國社區大學促進會秘書長楊志彬老師及全促會團隊、還我特色公園行動聯盟的張雅琳秘書長、唭哩岸文化工作室的李庚霖以及臺北市都更處的胡如君科長及一直以來的好戰友黃馨慧；如君科長甚至在論文口試的前一晚，仍留在辦公室擔任我的論文助教，陪我練簡報、幫我找出盲點。最後當然不免要感謝婉晴，一路上，擔任我在國外文獻的「翻譯蒟蒻」，並且在我低潮的時候，陪伴我、支持我，幫助我完成理想！ 2020.06.20 撰於臺北市都市更新處. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(3) 摘要我國文化部（時文建會）自 1994 年提出「社區總體營造」政策至今，已逾 25 年，並透過以「補助」為主的政策工具，培力社區基層發展，數十年間已形塑我國社區治理之典範。然而，隨著我國社造政策之發展，亦可見諸多社區治理困境，其中又以社區長期接受政府補助下的自主發展課題最為嚴重。因此，本研究以 2018 年臺北市社造點媒合培力計畫為研究標的，探討政府單位首度捨棄常見的社區補助，改以輔導社區透過群眾募資取得資源之過程，對我國社區治理導入「社區集資」之經驗進行初探。本研究使用 Epstein 等人. 政治大傳統社區補助與 2018 年臺北市社造點媒合培力計畫之中兩個群募輔導型案例立實效社區治理模式為研究架構，並以政策利害關係人作為訪談對象，比較分析. ‧ 國. 學. 之重要差異，並從「推動公民參與」、「落實成效評估」及「完成社區議題」等三種核心社區治理技術面向，探討社區集資對我國社區治理有何重要啟示。. ‧. 本研究結果發現，社區集資是未來我國社區治理的新興途徑，社區組織不. sit. y. Nat. 再過度仰賴政府補助，而是轉而使用群眾募資工具向大眾訴求理念，具備高度. io. al. er. 的發展潛力，並可嘗試解決過往社區補助為人詬病的公民參與同溫層。然而社. v. n. 區集資也並非萬靈丹，在與國外社區集資經驗相互印證下，未來仍有制度性的潛在挑戰。. Ch. engchi. i n U. 關鍵字：社區總體營造、社區治理、實效社區治理模式、社區集資、群眾募資. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(4) Abstract The Total Community Empowerment Scheme governed by the Ministry of Culture has been implemented in Taiwan for 25 years. By using subsidies as the main policy instrument to empower the community for development, the scheme has become a widespread practice for shaping community governance for decades. However, some difficulties still can be found in the policy development of community empowerment, and the thorniest one is the predicament that the communities fail to maintain its autonomy under the assistance from the government.. 政治大 Empowering and Matching Community Program, where the government replaces the 立. Therefore, this study aims at studying the preliminary experience of 2018 Taipei. ‧ 國. 學. subsidies with crowdfunding, introducing civic crowdfunding to community governance. By applying the model of effective community governance proposed by Ep-. ‧. stein et al. as a framework and interviewing policy stakeholders, this study compares. sit. y. Nat. and contrasts the cases between those with government subsidies and two cases. n. al. er. io. funded by civic crowdfunding, attempting to analyze the influence of civic crowd-. v. funding from three aspects of core community skills, namely “engaging citizens”,. Ch. engchi. “measuring results”, and “getting things done”.. i n U. This study finds that crowdfunding is a novel approach to empower community that no longer overrelies on government subsidies and shifts to appeal to the public for funding. It is also possibly a solution to homogeneity of pariticipants of civic engagement. However, civic crowdfunding is not a panacea, because there exist some potential structural challenges drawn from the lessons of foreign experiences. Keywords: Total Community Empowerment Scheme, community governance, Model of Effective Community Governance, Civic Crowdfunding, Crowdfunding. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(5) 目次第一章緒論............................................................................... 1 第一節第二節第三節第四節. 研究背景.............................................................................................. 1 研究動機.............................................................................................. 4 研究目的.............................................................................................. 9 研究範圍............................................................................................ 12. 第二章文獻回顧 .................................................................... 13 第一節第二節第三節第四節. 社區賦權相關研究............................................................................ 13 社區治理相關研究............................................................................ 18 社區集資、群眾募資相關研究........................................................ 33 文獻回顧小結與研究問題................................................................ 45. 政治大. 立第三章研究設計 .................................................................... 47. ‧ 國. 學. ‧. 研究架構............................................................................................ 47 研究流程............................................................................................ 49 研究方法............................................................................................ 49 研究內容設計.................................................................................... 51 個案介紹............................................................................................ 57. sit. y. Nat. 第一節第二節第三節第四節第五節. al. n. 第一節第二節第三節第四節第五節第六節第七節. er. io. 第四章研究分析 .................................................................... 62. i n U. v. 推動公民參與.................................................................................... 62 落實成效評估.................................................................................... 75 完成社區議題.................................................................................... 79 解決社區問題.................................................................................... 85 組織管理成效評估............................................................................ 90 公民參與成效評估............................................................................ 99 達成實效社區治理.......................................................................... 103. Ch. engchi. 第五章結論與建議 .............................................................. 113 第一節研究結論.......................................................................................... 114 第二節實務建議.......................................................................................... 132 第三節研究限制.......................................................................................... 138. 參考文獻.................................................................................. 140. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(6) 表目次表 2.1：政府與非營利組織關係之模式.................................................... 30 表 3.1：訪談問題(一)推動公民參與 ......................................................... 53 表 3.2：訪談問題(二)落實成效評估 ......................................................... 54 表 3.3：訪談問題(三)完成社區議題 ......................................................... 54 表 3.4：訪談問題(四)解決社區議題 ......................................................... 55 表 3.5：訪談問題(五)組織管理成效評估 ................................................. 55 表 3.6：訪談問題(六)公民參與成效評估 ................................................. 56. 政治大表 5.1：傳統型社區補助與群募輔導型提案差異比較表...................... 120 立. 學. ‧ 國. 表 3.7：訪談問題(七)達成實效社區治理 ................................................. 56. 圖目次. ‧. 圖 1.1：社區總體營造相關計畫政策規劃邏輯圖...................................... 2. Nat. sit. y. 圖 1.2：社區營造政策問題建構圖.............................................................. 8. n. al. er. io. 圖 2.1：實效治理模式................................................................................ 26. i n U. v. 圖 2.2：傳統社區培力計畫關係圖............................................................ 45. Ch. engchi. 圖 2.3：社造點計畫關係圖........................................................................ 46 圖 3.1：研究架構圖.................................................................................... 48 圖 5.1：社區治理新興領域圖.................................................................. 124. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(7) 第一章. 緒論. 我國長期推動社區營造總體營造相關計畫，賦權並培力社區在地發展、自主經營，經過逾 25 年的努力，這樣的社區治理政策脈絡下，已逐步踏實，並且發現社區培力是實現社區治理之必須，然而，我國當前的社區培力也面臨多重的政策困窘。本研究希冀立基於過去研究學者點出社區培力政策的困境與社區治理當前的限制，嘗試透過「臺北市社區營造點媒合培力計畫（下稱社造點計畫）」於 2018 年的計畫轉型（2012 年至今），導入社區集資途徑之經驗，論. 政治大. 述對我國社造培力計畫的創新突破，並如何實踐實效的社區治理，給予未來社. 立. 區培力政策在規劃上的靈感與建議。. ‧ 國. 學. 第一節研究背景. ‧. 社區營造 25 年，我們都在營造什麼？. y. Nat. sit. 自 1994 年時行政院文化建設委員會首次提出「以文化建設進行社區總體. n. al. er. io. 營造」為政策理念，喚起「社區共同體」的社區自主意識(黃煌雄等，2001：9)，. i n U. v. 鼓勵並培力(empowerment)社區居民自覺關心社區公共事務並參與改變，至今. Ch. engchi. 已逾 25 年。這 25 年間，以中央政府主導推動的社造計畫列舉包括文建會 1994 年社區總體營造計畫、1995 年社區總體營造獎助辦法；環保署 1997 年生活環境總體改造計畫、1999 年九二一永續家園社區再造方案；經建會 1997 年城鄉景觀新風貌改造運動實施計畫、1998 年創造城鄉新風貌計畫；2000 年起行政院除了推動「社區總體營造心點子創意徵選」，並成立「社區總體營造推動協調委員會」，將政策從部會層級提升至行政院層級辦理；因此，2002 年行政院整合跨部會推出新故鄉社區營造計畫，2005 年起亦整合推動臺灣健康社區六星計畫等（陳明達，2008；臺灣社區通）；2012 年因應政府組織再造，文建會改制為文化部始推動「村落文化發展暨推廣計畫」，並自 2016 年轉型為「社區營造三期及村落文化發展計畫」。從原先的文建會至後來的文化部，社造計畫 1. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(8) 在我國推動了 25 年，對於我國社區發展更扮演舉足輕重的地位；而當民間正如火如荼地談論著社造四期的政策願景時，本研究認為，比起社造政策賡續，我們更應駐足回顧這 25 年來的社造計畫，才能展望未來。回顧上述的社造政策及相關計畫，其政策內涵主要有二，一是「授權 (Delegation)」、二是「使能(Enable)」（王本壯，2005）；授權係指，由政府授權社區擁有自主統籌的權力，討論社區議題、發掘社區需求、建立社區願景並發展社區行動方案；另一方面使能係指，持續由政府「使」社區有「能」力參與或討論公共事務，亦可稱作「培力(empowerment)」；兩者的概念在社造政策的規劃邏輯上（圖 1.1），不僅是政府授與社區權力，更是增進社區居民的公共事務能力（王本壯，2005）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 圖 1.1：社區總體營造相關計畫政策規劃邏輯圖. i n U. v. 資料來源：改寫自王本壯，2005： 8. 由前述可知，我國推動社區營造的政策目的，除了授權社區自主之外，亦具備培力社區的意涵，其中，又多以「政府主導」（主導補助資源）的模式推動政策為主（江大樹、張力亞，2008），長期進行賦權、培力社區自主管理社區公共事務的能力，最早可追溯於 1995 年文建會通過「社區總體營造獎助辦法」，並自 2000 年「行政院社區總體營造計畫心點子創意徵選活動」起，後續政府常以社區創意點子徵選提案，作為投放社區資源補助、社區培力的重要政策工具。時至今日，在我國社區營造中央主政機關文化部發布「社區營造三期及村落文化發展計畫（2016-2021 年）」其中「青年村落文化行動計畫獎勵作業 2. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(9) 要點」獎勵辦法，同樣仍以參賽徵選、評審、獲選後發放獎勵金，作為社造培力的重要策略（文化部，2016）。上述的社區培力策略，無獨有偶，我國直轄市、地方縣市政府，也多依文化部補助直轄市及縣市政府推動社區營造三期及村落文化發展計畫作業要點向文化部爭取中央社造補助，再以鼓勵地方社區提案的徵選、評審方式將社區培力補助資源下放。以臺北市政府從事社區營造的主責機關－臺北市都市更新處為例，過去 2012 年至 2017 年，即透過「社區營造點」的媒合培力機制，鼓勵社區或議題社群提案，自主爭取社區經費或行動補助，累計至今已投入逾 400 萬的預算經費，這樣的預算經費，並不包含空間營造類的社造補助。其長遠目標在於，希望透過政府投注「資源」培力社區的過程，促進社區. 政治大問題、再造社區環境，進而實踐社區治理。立. 自主的網絡得以建立，透過社區自覺得發起與討論，以自身的能力，改善公共. ‧ 國. 學. 社區營造 25 年，臺北發展社造的獨特背景。. ‧. 社區營造 25 年，過去我國推動社造政策，多以強調從「文化地方自治化」的社區自主脈絡出發（陳其南、陳瑞樺，1997），促進社區自覺與動員，建立. y. Nat. sit. 人與人、人與環境、人與社區的新關係，進而帶動地方社區的改造（黃煌雄等，. n. al. er. io. 2001），並以文化、建築、藝術的形式逐漸扎根，形塑「文化社區」(cultural com-. i n U. v. munity)，由一群共同文化的人們，藉由共同的語言、歷史文化凝聚社區意識（陳欽春，2000）。. Ch. engchi. 因此，多數社造政策及相關業務係隸屬「文化部」為主力推動，其次各縣市地方政府為對應中央政府社造業務，多設於「地方文化部門」推動社造業務；然而，臺北市發展社區營造之脈絡，有別於我國其他縣市，係為我國唯一由「地方空間部門」推動社造業務之地方政府，且最早可追溯至士林區「福林社區」居民對公共環境品質改善的社會運動為始，透過由下而上的社會力，倡議催生「地區環境改造計畫」，「地區環境改造計畫」係由臺北市政府都市發展局主政，過去自 1995 年起至 2003 年止，率全國之先，將社區需求交由社區組織自行提案，進而改善環境，期間多達 260 餘案；另於 1999 年首創「社區規劃師制度」，遴聘社區規劃師進駐社區空間，提供諮詢，並協助社區環境營造的診斷與規劃 3. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(10) 設計，搭建社區居民溝通的平臺，並廣泛培力市民參與「青年社規師」、「儲備社規師」、以及現階段的都市再生學苑等課程，將公民參與向下紮根；至今該項政仍於我國其他地方縣市政府所效法。而臺北市發展社區營造的獨特性，亦可從其人口居住型態說明，根據最近一次（99 年）人口及住宅普查統計，臺北市一共有 17 萬 452 戶租屋戶，若乘上家戶平均人數 2.78 人，則約有近 48 萬名租屋人口。而若以 270 萬人作為臺北市常住人口，租屋族則佔總數 18%。也同時代表，在臺北平均每近五人中，便有其中一人為租屋人口。這樣的都會型居住形態下，人口流動頻繁，街坊鄰居間較難產生長期的鄰里屬地感，然而，這樣的居住形態，卻也衍生出活潑多元的議題社群在臺北市社區場域裡發酵。. 政治大都市發展局主責之社造業務移轉，透過社造創意行動的「社區營造點」提案計立也因為人口居住型態的生活獨特性，近年臺北市都市更新處自臺北市政府. 畫，孕育出許多倡議各式議題的社群組織，並依照不同地域發展下的在地議題，. ‧ 國. 學. 打破傳統既有的行政鄰里疆界，形成互助共好的議題行動圈，而相較其他縣市，. ‧. 臺北市議題社群的崛起，是都會型社區營造獨特的特色寫照。. y. Nat. er. io. sit. 第二節研究動機. 社區營造 25 年，我們看見了社區力，也發現什麼問題？ a. n. iv l C n hengchi U 社區營造 25 年，我們看見了民間參與的草根社區力，對此，文化部鄭麗. 君部長曾於 2019 年 8 月 14 日地方縣市社造參訪行程時肯定：「921 地震之後，召喚許多人重建、關懷故鄉的決心和能力，也啟動了全國各地社區營造的力量，遍地開花，成為一股由下而上的生命力。如今即將進入第三個十年，從社區發展到社群的共同參與，猶如臺灣民主社會的原型。」（許文貞，2019）。此外，對於社區營造 25 年在我國深耕及貢獻，亦有學者以九二一地震災後重建經驗來說明，奠基於社造的基礎，在社區力的展現上，重新促成創意行政作為、新型態公私夥伴關係建立併開發新型態社區產業(陳錦煌，2014)；而監察院（2005）亦曾成立專案小組，通盤檢討社區總體營造政策的相關執行成效，亦高度給予 4. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(11) 肯定，然而也提出多項策進建議，諸如推動成效評估、評估機制建立、政策延續性、政策整合性、提案評選機制透明化等議題。承上，在我國實施社區營造（賦權、培力）的政策過程，無論是中央或地方政府，皆扮演舉足輕重的角色，也主導著社區資源補助的分配。然而，這樣的政策工具，對於凝聚社區自主意識或是培力社區自我組織、管理的網絡，有著政策邏輯矛盾的課題。原因即在於，以政府為主導的模式，原本希冀透過政策資源的投放，鼓勵社區居民進行社區盤點、社區問題分析、建立願景、產出行動方案、並共同實現社區環境的改善；然而，實際上卻多數隨著政策不延續而在社區中止或改變或是對補助產生依賴性，並不利於原先培力社區的政策目. 政治大. 標，或是促成社區自主的公共意識、形成自我組織、管理的網絡。. 立. 在我國過去對社區賦權、培力等社區營造領域的政策研究發展過程，亦有. ‧ 國. 學. 多位學者點出當前社區培力面臨的困境。本研究將以社區培力及社區治理的主. ‧. 要參與者，如政府、中介組織（社區輔導團隊、專業者）、社區（群）以及民眾等參與者之立場，嘗試建構本研究的問題意識及研究動機，如圖 1.2 所示。. sit. y. Nat. io. al. er. 1.2.1 政府主導的政策困窘. v. n. 在社區培力及治理的模式，原先期待政府在賦權之後，多扮演輔助、協助. Ch. engchi. i n U. 者的立場，培力握有權利的公民，提升自主公共意識、主動參與，體現主權在民之精神；然而在過去二十餘年的社區營造政策實務上，多數計畫仍然以政府主導，未見足夠的需求調查（江大樹、張力亞，2008；林將財，2005：51-57）。此外，政府在社區培力及治理模式的引導上，過去強調「立即見效」的成果，飽受批評為短視近利，並且受限於預算年度、政治因素，長導致政策不延續，資源投入中斷後，效果也隨即終止（周柏彣，2011；江大樹、張力亞，2008）。此外，以社區治理的觀點而言，雖然政府是社區治理其中之一的參與者，然而「給經費」與「監督」的課責與權力關係，也使得社區受到過多的控制，未能建立真正的夥伴關係而造成治理失靈；另一方面，在英國社區新政的經驗 5. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(12) 中，穩定且長期的財政支出也不必然能讓社區永續。因此，如何設計永續性的社區治理的政策，充分落實社區賦權的效果，係為當代政府角色應處理的重要課題。（黃源協、劉素珍、蕭文高，2011）。. 1.2.2 政府與中介組織（社區輔導團隊、專業者）曖昧不明的協力關係我國社區營造政策實務中的參與者，須包括扮演中介組織角色的輔導團隊、專業者，其透過自身領域的專業，長期培力社區自我管理、自主經營。然而，這些中介組織的經費主要來自政府委辦的經費，因此也形成權力關係。然而，. 政治大. 這樣的甲乙方契約委託權力關係，美其名為「公私協力」，實際上則多為「僱. 立. 傭關係」的不對等狀態，並時常需因政府績效需求、會計年度結案壓力，急就. ‧ 國. 學. 章地產製立竿見影的政策效果。. 此外，在過去社區賦權、社區治理的研究中，政府以委辦案形式委託中介. ‧. 組織培力社區，容易造成中介組織之間的競標關係、對社區承諾不足；另當政. Nat. sit. er. io. 彥宜，2016）。. y. 府財源停止挹注後，社區計畫也隨之結束終止，難以永續。（Wallace, 2007；黃. n. a. v. l C 1.2.3 社區（群）在接受政府補助下的自主發展困境 ni. hengchi U. 在我國社區營造的政策發展過程中，社區與政府之間的權力關係，多為受補助者與補助者之間的關聯，因此，受補助者在應對補助者資源的情況下，投其所好。也因為評鑑制度、管考機制，造成社區的負擔，通常能夠負擔政府評鑑制度、管考機制的社區，多為資源較豐富的社區，能應付大量的文書作業與人力動員，相對資源較弱勢的社區則無法負擔，落於目標錯置、文稿競賽的窘境，並造成資源補助的惡性競爭（劉可強，2005；江大樹、張力亞，2008；林將財，2005：54；方瓊瑤，2006：3；柯于璋，2008；黃源協、劉素珍、蕭文高，2011；黃彥宜，2016）。 6. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(13) 此外，社區也常因政府計畫執行期程短、政策變動大等因素，影響執行品質，在補助案的績效管理上，政府也常要求立竿見影的效果，忽略社區培力應長期深耕；力求表現的情況下，便造成社區資源常固著在容易「立竿見影」的社區或是製造出依賴政府資源的明星樣板社區（黃源協、劉素珍、蕭文高，2011；. 黃彥宜，2016）。. 1.2.4 公民參與公共事務的限制在實踐社區營造政策的培力過程，民眾的參與程度扮演關鍵的角色，然而民眾卻不見得有足夠的專業知識與參與動機，或是常過度仰賴公共服務的提供，. 政治大有搭便車的心態（黃麗玲，2003：75）。社區內的參與對象多來自政府、中介立. 多數的民眾參與機制，流於形式化，參與程度、能力及資訊取得不足，也常會. ‧ 國. 學. 組織、社區經理人等「同溫層」的操作，未能有效實踐社區治理（柯于璋，2008；謝宏昌，2002）。. ‧. 承上所述，社區內多由社區經理人或熱心公共事務的民眾掌握發言權，掌. sit. y. Nat. 握發言權的群體或個人，長期參與公共事務，卻也可能發生歧見或是代表性問. io. al. er. 題（周柏汶，2011），例如許多社區地理區與行政體系之村里有高度重疊，行. v. n. 政疆界選出的基層里長與社區發展協會的理事長，常各自為政，也各自經營人. Ch. engchi. i n U. 脈，而產生社區裡的衝突（蕭文高，2007）。這樣的現象，同樣見於英國社區新政(New Deal for Community, NDC)，如社區內與社區間的衝突情境或少數行動者引發的爭議等，也是社區治理重大的挑戰（蕭揚基，2015；黃源協、劉素珍、蕭文高，2011；Beatty et al., 2010: 241; Wallace, 2007: 1）。在這樣的情況下，派系與人脈的壓力，讓一般公民易產生無力感，也容易因為欲避開派系紛爭而不願參與公共事務（黃彥宜，2016）。. 7. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(14) 在公民參與的動機上，參與方式也會影響民眾的效能感，在過去社區治理的參與較為僵化、形式化，常見的方式如里民大會、說明會、抑或是政府委託中介組織蒐集民眾意見的活動，然而這些活動，常流於動員式的公聽會、簽名會等制式形式，民眾缺乏直接表述意見的管道，或是因為政府中介組織的委託代理關係，問題反映未能即時回應、或是收到效果，因而降低民眾參與的動機、效能感（賴兩陽，2002；黃麗玲，2003；謝宏昌，2002；曾旭正，2001）。. 政治大. 立. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. n. al. Ch. engchi. er. io. 資料來源：本研究自製. sit. 圖 1.2：社區營造政策問題建構圖. i n U. v. 8. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(15) 第三節研究目的社區營造 25 年，我們需要如何解決困境？社區營造政策發展長達 25 年，原先期待以賦權並培力社區居民自主解決社區內的公共事務，實現社區治理。然而，實務上卻也面臨「政府主導的政策困窘」、「政府與中介組織曖昧不明的協力關係」、「社區（群）在接受政府補助下的自主發展困境」、「公民參與公共事務的限制」等諸多困境，形成實踐社區治理的限制。. 政治大. 從過去的政策經驗中觀察上述的治理困境，可以發現，以政府主導的政策. 立. 工具多以「補助」性質為主，無論是將資源透過委託中介組織（社區輔導團隊、. ‧ 國. 學. 專業者），或是將資源直接補助社區（群）；在權力關係上，政府與中介組織形成「僱傭關係」或是與社區（群）形成上對下審查監督的「補助關係」；本質. ‧. 上，無論委託或補助方式，政府把持資源分配的權力，無法形成對等的合作關. Nat. sit. y. 係，也無法促成平等的協商、溝通；權力關係的不對等，便難以形成社區治理. al. n. 社區之情形。. er. io. 參與者之間對等的合作關係，甚至容易趨於產生為了完成政府績效的模範樣板. Ch. engchi. i n U. v. 然而，政府與中介組織或社區（群）之間的「僱傭關係」或是「補助關係」，需要一定程度的審查監督、績效考核，卻是這層關係的「必要之惡」；從委託代理人理論(Principal-Agent theory)的觀點而言，人民賦予政府公權力，委託政府以專業能力從事各項行政工作；當政府再度透過職權重新賦權獲分配資源予社區（群），便需有相當程度的「課責」(Accountability)機制。其次，里長或社區發展協會等社區經理人之間的代言權競爭，或是政府過去以社區為提案主體的補助方式，則多造成民眾不願參與社區衝突，致對公共. 9. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(16) 事務冷感或是在社區代言權下，缺乏參與誘因，產生搭便車心態；久而久之，社區事務的參與者多屬於同一群人，形成同溫層。因此，本研究認為，欲突破當前社區治理的困境，需重新審視「由政府主導社區資源」的課責與權力關係，並且在人民與政府「委託代理人」關係下，當政府重新賦權時，無需再透過政府課責，而是創造人民與人民之間的課責機制。另一方面，則是創造「民眾參與社區公共事務的誘因以及參與意願」；政府從事社區培力計畫政策，才能達到真正賦權、授能的培力效果。以本研究標的「社造點計畫」為例，過去前身為「臺北市社區營造中心業務委託暨營運管理案」計畫項下工作項目之一，於 2013 年起至 2017 年止，係. 政治大. 由臺北市都市更新處（下稱北市都更處）委託民間中介組織中華民國社區營造. 立. 學會經營臺北市社區營造中心之場館，並透過辦理社區提案徵件、補助及輔導. ‧ 國. 學. 等計畫執行作業；惟自 2018 年起，北市都更處考量上開社造中心委辦案業務. ‧. 繁瑣，並鑒於太陽花學運後，新興社會資本累積之群眾募資途徑興起，除由北市都更處已公開招標方式委託中介組織社團法人社區大學全國促進會（下稱全. y. Nat. er. io. sit. 促會），持續辦理社區提案徵件、補助及輔導等計畫執行作業外；亦首度在社區提案徵件類別增設「募資輔導型」，該項類別內涵係政府無計畫經費補助社. al. n. v i n Ch 區，僅針對社區提案進行提案企劃輔導，協助媒合相關專業領域之業師；社區 engchi U. 可逕自透過線上募資平臺，倡議社區提案，並尋求公眾支持提案。這樣的社區培力計畫政策，在 2018 年共有二提案，分別為唭哩岸文化工作室（下稱唭哩岸工作室）及提倡「特色公園」的還我特色公園行動聯盟（下稱特公盟）；該二提案當年度皆透過群眾募資平臺進行集資，其中唭哩岸工作室獲 157 人贊助（募集新臺幣 341,500 元）、特公盟獲 850 人贊助（募集新臺幣 1,761,014 元）；兩者比起過去 2017 年相同計畫平均由政府補助 10 萬元的提案計畫，皆有其重大突破，嘗試變革過去我國社區培力計畫政策思維，不以政府主導社區資源，解放長期不對等的補助關係，重新建構與提案社區的夥伴關係，共同合作向公 10. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(17) 眾尋求經費支持；對於社區營造工作而言，亦從向少數社區領袖尋求支持，轉向公眾；對於公眾而言，透過網路平臺支持募資提案並透過募資回饋品增加參與誘因，亦透過傳播，創造民眾參與社區公共事務的連結。綜上，本研究目的希冀透過上開計畫啟示，探詢社造政策困境的解方，以社區治理為觀點，驗證上述計畫是否能有效回應我國當前的社區治理困境（「由政府主導社區資源」的權力關係、如何創造「民眾參與社區公共事務的誘因以及參與意願」），社區營造 25 年，應該如何修正調整，再出發。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 11. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(18) 第四節研究範圍本研究係從社區治理觀點之實效社區治理模式，探究 2018 年社造點計畫輔導社區（群）以社區集資方式辦理，能否有助於突破過往我國社區治理困境或對社區營造政策提出啟示。有鑒於上開計畫實施推動時間不長，且並非全國性政策，尚為實驗性階段之計畫；因此，需清楚界定本研究範圍，包括研究時間、研究階段、研究對象與計畫範圍等。. 1.4.1 研究時間及階段. 政治大. 我國推動社區營造政策已逾 25 年，期間亦有多元的社區培力輔導計畫，. 立. 惟本研究時間，係以北市都更處自 2018 年起推動社造點計畫作為本研究時間. ‧ 國. 學. 的起始點；並以 2019 年結案時間，作為本研究時間的結束點；研究階段則包含政策計畫擬定、執行以及評估等階段。以社區治理觀點探討過程中參與者及. ‧. 案例分析。. y. Nat. er. io. sit. 1.4.2 研究對象與計畫範圍. 2018 年臺北市社造點計畫，係由北市都更處以委託辦理方式，透過公開招. al. n. v i n Ch 標、評選過程，委託全促會擔任執行單位；當年度北市都更處透過執行單位招 engchi U. 募社區（群）提案，分為起步培力、社區專戶、募資輔導等三種類型；並透過評審程序錄取 12 組提案社區（群）；其中，募資輔導型共計有 2 組提案錄取，分別為提倡「唭哩岸石保存」的唭哩岸工作室及提倡「特色公園」的特公盟；該二提案當年度皆透過群眾募資平臺進行集資，其中唭哩岸工作室獲 157 人贊助（募集新臺幣 341,500 元）、特公盟獲 850 人贊助（募集新臺幣 1,761,014 元）；因此，本研究係以該年度參與之政策制定者（北市都更處）、中介組織（全促會）及其輔導團隊及提案社區（唭哩岸工作室、特公盟）及其贊助者作為研究對象。 12. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(19) 第二章. 文獻回顧. 本文以「賦權」為起始，探討國外文獻對賦權定義的起源，並探討詮釋社區賦權對臺灣社區營造政策發展的啟示；另以社區主義出發，兼以治理為架構，進而延伸探討，在我國社區營造政策脈絡下，公部門與社區之間的治理關係以及社區治理普遍面臨的困境、賦權工具的失效。在當前的困境，公部門又該如何處理；後則回顧國外社區治理導入集資之經驗，並探討我國群眾募資等公民治理途徑相互應用之可行性。因此，在文獻回顧撰寫結構，將先從賦權概念到. 政治大. 社區賦權概念探討為始，其次探討我國推動社區治理相關脈絡、公私夥伴關係. 立. 等架構，輔以實效性社區治理模式介紹，最後提出相關研究問題，用以檢驗本. ‧ 國. 學. 研究標的是否有助於突破當前社區治理的困境。. ‧. 第一節社區賦權相關研究. sit. y. Nat. io. n. al. er. 2.1.1 賦權的概念與意涵. i n U. v. 賦權(empowerment)一詞，主要概念主要有二，分別為「賦其權力」及「授. Ch. engchi. 其能力」，因此在我國政策研究領域上，存在各式翻譯，諸如「充權」（羅秀華， 2001；黃彥宜，2016）、「灌能」（林水波、王崇彬，1999）、「增能」、「賦能」、「培力」（賴兩陽，2015；劉弘煌，2016；李易駿，2016；吳明儒、林欣蓓， 2011；蔡弘睿、張菁芬，2016）、「增強權能」（宋麗玉，2008）等名詞解釋。而「賦權」一詞，在過去數十年臺灣政策應用上，多數不脫離公部門對不同對象的各式補助、培訓計畫，諸如以新住民為對象，有新住民子女海外培力計畫；以失業者為對象，則有培力就業計畫；以單親者為對象，亦有單親培力計畫。以特定對象為主的培力計畫。其政策目的與計畫命名邏輯並不脫離賦權在歐美國家發展的脈絡。 13. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(20) 美國充權理論的建立，隨著 1960 年黑人民權運動的背景下興起。Barbara Solomom (1976)《Black Empowerment：Social Work in Oppressed Communities》一書反映長期美國社會對黑人的剝削、歧視，社會工作者應致力推動弱勢民族的賦權，使其能夠逐步脫離、改變自身處境，進而達到社會改革的效果（羅秀華，2001；鄭麗珍，2003：409；黃彥宜，2016）。另一方面，「賦權」亦興起於女性主義領域，強調女性應受賦權，破除傳統社會男女不對等的權力關係結構，多由志願工作團隊、非政府組織(Non-Governmental Organization, NGOs)積極促進弱勢者權力意識，促成賦權行動(羅秀華，2001)。美國與英國對於賦權強調的重點又略有差異，可以簡單區分為「個人」與. 政治大. 「集體」兩種面向。在美國，賦權強調賦予個人有能力控制自己的生活、產生. 立. 信心、採取行動，影響對個人事關重大的議題並可獨立決策、代表權的行使；. ‧ 國. 學. 英國對於賦權概念，則強調集體性，去除社會結構不均、重分配、弱勢者有權. 宜，2016）。. ‧. 利重新界定問題、權力如何移轉，如何以集體行動變革體制帶來的不公（黃彥. y. Nat. er. io. sit. 賦「權」中的「權」力，係指有權力決定規範如何安排與資源如何分配，規範(rule)又可進一步區分為程序規範與道德規範(Giddens, 1984)，程序規範決. al. n. v i n Ch 定事情如何被安排、議程如何被設定；道德規範則指涉應享有、承擔的權利、 engchi U 義務和責任，以及如何被界定(Cohen, 1986)。資源(resource)則係指配置性資源 (allocative Resources)及權威性資源(authoritative Resources)，前者為物質資源的支配，包括自然資源及物質資源；後者為支配人類自身行動的支配，如人與人之間互動交往的關係、形成組織的關係，自我表現與發展間的關係。賦權觀點中的「權力」，係採後現代主義的論述（黃彥宜，2016），強調權力的多元面向及來源，是一連串各式權力來源之間，相互溝通、協調、折衝交換的過程，在後現代權力理論的觀點中，沒有絕對強勢可以主導，而是優勢地位者與弱勢地位者之間，運用行動與對話，相互協商創造的結果。此外，對於賦權的具體實 14. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(21) 踐，則可涵蓋「意識喚醒」、「知識增進」和「採取行動」等三部分，透過政府、專業者協助弱勢者建立願景、增強專業知能、自主採取行動的過程（Lee, 1994： xi；羅秀華，2001）。綜觀各家對「賦權(empowerment)」一詞的字面翻譯與強調概念，本研究將賦權定義為：「以賦予特定對象權利、義務及責任去決定規範的制定與資源的分配，並培力特定對象有相當的知能去行使、協商、折衝，進而充實或增強特定對象自身的能力。」. 2.1.1 社區賦權的概念與意涵. 政治大窘、政府失靈等背景，社區賦權(community empowerment)、社區治理等概念，立 1970 年代以後，隨著福利國家共識時期的終結、國際石油危機、財政困. ‧ 國. 學. 漸漸受到重視。無論是新右派或是左派，對於「社區賦權」都有其詮釋（柯于璋，2005；黃源協、劉素珍、蕭文高，2011；黃彥宜，2016）。對新右派而言，. ‧. 社區賦權代表公私協力、空洞化國家、減少國家在公共支出上的投入之治理途. sit. y. Nat. 徑(Iliffe, 1985)，例如 Osborne and Gaebler(1992)《再造政府》中提及的十大原. io. al. er. 則其中「社區性政府」、美國柯林頓政府自 1993 年實施「國家績效評估報告」. v. n. (National Performance Report, NPR)中，賦權社區，改變社區活動。此外，對左. Ch. engchi. i n U. 派而言，社區賦權代表政府職權的下放，公民資格、住民自治的具體實踐。舉例來說，同為「社區賦權」概念，新公共服務理論（New public Service）提出者－Robert Denhardt and Jane Denhardt 夫婦(2003)，更強調公民途徑的實踐，政府與社區關係的「反客為主」，認為社區才是「主角」，政府則是以擔任從旁輔導的「配角」，提倡由社區居民與政府共同腦力激盪，尋求公共事務的解決方案，以此凝聚社區共識。以英國為例，隨著 1997 年工黨執政，將社區改變作為社會改變的樞紐，啟動 NDC，致力社區賦權、透過培植、復甦社區能量來因應所面臨的社會問題（蔡弘睿，2016），社區新政改計畫改變過去英國的社區發展政策，傳統政 15. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(22) 府由上而下對社區組織的下達政令指導與援助資源，改為由下而上社區參與、成立社區培力基金、搭建社區、政府部門與地方策略夥伴溝通平臺、共同解決地方問題。而在臺灣，社區賦權又譯作「社區營造」，自 1994 年社區營造的概念由日本引進臺灣，有將近長達 25 年，多數政策名詞稱 Community empowerment 指的是「社區營造」。然而社區營造的發展脈絡，也不脫離社區「賦權」的意思表示。自解嚴以後，開放報禁、黨禁，雨後春筍般的社會運動開始興起，亦獲得較大的自主空間。1991 年內政部頒布「社區發展工作綱要」，象徵將公部門基礎建設發展延伸的「社區理事會」予以解散，另規定依人民團體法成立具法. 政治大. 人地位之「社區發展協會」（陳明達，2008）。社會運動合法化、社區組織法制. 立. 化便是將戒嚴時代長期剝奪的社區參與權，重新賦權。. ‧ 國. 學. 社區營造強調從「文化地方自治化」的社區自主脈絡出發（陳其南、陳瑞. ‧. 樺，1997），促進社區自覺與動員，建立人與人、人與環境、人與社區的新關係，進而帶動地方社區的改造（黃煌雄等，2001）。前文建會主委陳其南亦對. y. Nat. er. io. sit. 強化公民意識的社區總體營造政策，賦予相對應的民主期待，其認為，過去的「民主社會」強調中央集權，一昧透過選舉產生中央政權與治權機構的職位，. al. n. v i n Ch 僅能塑造政治人物看似開明實際由上而下的統治。唯有建立「公民意識」，從 engchi U 日常生活中養成民主的生活態度，不僅是特定時刻的行為（如選舉），而是日. 常社區鄰里、公寓大廈中的公共生活環節，都能建立集體意識與社區自主的公民參與習慣，才能由下而上建立真正民主價值的國家（謝昇佑、魏龍達，2009）。然而，亦有學者對我國「社區營造」以「文化地方自治化」為出發，進行省思，雖然社區營造政策以文化、建築、藝術的形式逐漸扎根，但對於公共事務的實踐卻起色無多，有必要對「政治社區」(political community)與「文化社區」(cultural community)進一步區分，前者係指一群人們生活在相同的政治規範與治理結構，並賦予公民資格的社區；後者則指一群共同文化的人們，藉由 16. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(23) 共同的語言、歷史文化凝聚社區意識（陳欽春，2000）。過往社區營造政策多從文化社區的角度切入，惟社區對整體社會或社區公共事務的關注，卻仍略顯不足。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 17. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(24) 第二節社區治理相關研究 2.2.1 社區與社區主義的意涵一、社區(Community)的概念與定義：關於社區的定義，多半在社會學的範疇中探討，而早期對社區的刻板印象，也多以地理空間界線來劃分社區的範圍，探討該範圍內的人、空間、文化與集體共識的特性。然而社區一詞，亦翻譯為「社群」，而對「社群」的刻板印象，多形容具備流動性、不侷限特定疆域的群體，例如「虛擬社. 政治大. 區」(virtual community)，指的是打破社區在特定時空下的限制。. 立. Community 一詞的核心概念則來自拉丁語 communis 最初的意涵，指. ‧ 國. 學. 的是「共同(common)」，因此亦有學者將 Community 翻譯為「社區共同體」，例如 Percy Smith(1996)將社區定義為「一群以某種方式相互結合在一起的. ‧. 人們」，其中「某種方式」係指兩種內涵，其一為空間社區的角度，生活. Nat. sit. y. 在某地域的一群人，某地域範疇界線指的可以是生活聚落、行政區、選區. n. al. er. io. 抑或社會服務區等，如 Amitai Etzioni(2001)在社區主義中主張社區的特性. i n U. v. 需具備「共同的生活空間」；其二則是以共同意識或利益作為區分，指的. Ch. engchi. 可以是，一群具有共同生活經驗、信仰或文化特質的集體意識，用以涵蓋泛指在「社區」與「社群」二詞。綜觀學界對社區多元的定義，Cohen 於 1985 年曾搜集整理相關社區定義，將其定義為「一種價值、規範與道德的系統，足以對其成員在某一特定整體內產生認同感」（Cohen, 1985；陳欽春，2000）。在 Cohen 的定義中，亦未特別區分社區疆界，也無社區或社群之分。在眾多的社區定義中，又以 Michael Taylor (1982)《社區、無政府和自由》(Community, Anarchy and Liberty)一書中對社區的定義為圭臬，其定義社區中的成員應具備以下 18. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(25) 三點特質：「共同分享信仰與價值」、「建立直接或多邊的關係」以及「實質上的互惠(practice reciprocity)」且社區的成員不以單一關係為限，藉由共同價值信仰及互惠互助的精神，累積社會資本。該定義也與 Denhardt 在新公共服務理論架構之一的「社區（群）與公民社會模型」不謀而合。本研究以「臺北市」作為研究標的，且因當代都會型社區態樣受快速的人口流動與住宅結構的生活模式影響，無相對明確的地域疆界，爰將以較廣義（涵蓋社區、社群）的社區定義作為研究。二、社區主義的概念社區主義的興起，亦與新公共服務理論(New Public Services)興起的背. 政治大. 景脈絡有關，某種程度上皆批判回應自由主義的價值觀點，自由主義以理. 立. 性自利的個人為基本假定，由「原子我」組成的公共利益，強調個人理性. ‧ 國. 學. 選擇、主張個人享有完全的自由，與社區主義探討個人與社會群體間的互. ‧. 動關係有著顯著的差異，被社區主義視為難以長久維繫的社會關係（柯于璋，2005）。反之，社區主義則認為，建立群體式的共同信仰與規範，且. y. Nat. er. io. sit. 透過溝通、對話、協商的動態過程中，取得集體共識的公共利益，在此過程中，公共利益優於個人私利，才能維繫社會關係（俞可平，1999）。在. al. n. v i n Ch 評價上，社區主義者認為，社區主義的發展，提供以「國家主導的中心主 engchi U 義」與以「市場主導的個人自由主義」之間第三種選項，即是透過社區主義建構公民社會，強化由公民參與公共事務或共同負擔義務的公共性，爰此，在社區主義的層次分析上，介於國家主義與自由主義間的中層觀點，. 不若自由主義以微觀層次探討個人選擇、亦不若國家主義以宏觀層次探討結構功能，而是以中觀層次探討行動者與結構之間的關聯（李柏諭，2010）。社區主義對公共行政的啟示則在新公共服務理論中相得益彰， Denhardt 夫婦用以建構新公共服務的理論基礎，係奠基在「民主公民權理論」(democratic citizenship theories)、「社區（群）與公民社會模型」(models 19. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(26) of community and civil society)、組織人本主義與對話理論(Organizational Humanist and Discourse Theory)(Denhardt & Denhardt, 2000: 549-557)，當代公民資格觀點亦強調社區主義，強調如何在「群我關係」建立公民認同，這樣的公民認同存在集體意識的歸屬感、認同感脈絡中，並跳脫國籍、地域、界線的限制。社群主義下的公民資格觀點，亦強調公民社會中的「共享關係」，除與自由主義相同強調公民資格的權利外，亦負擔維持社會共善的「義務」與「責任」，並透過具體的參與，來實踐這些「義務」與「責任」(Oldfield, 1990)。因此，Culbertson 與 Chen(1997)，社區主義除強調社區彼此間的共同. 政治大. 信賴感外，在授權賦能的過程中，亦強調肩負相對等的責任義務，在行動. 立. 上，須積極主動擴大政策參與層次，建構高度的社會凝聚感及社會網絡的. ‧ 國. 學. 強連結。. ‧. 2.2.2 治理與社區治理的意涵. sit. y. Nat. 一、治理(governance)的概念：. io. al. er. 「治理」(governance)一詞興起於 1990 年代，已開發國家面臨財政危. v. n. 機、政府失靈、以政府為主導的統治思維，無法立即回應人民的需求等窘. Ch. engchi. i n U. 境，並使政府重新檢證其扮演統治的單一中心之制度必要性。進而在政府結構外尋求改革，以建構由社會政治的共同管理的多元網絡，官僚體制也從面對國家，轉向面對民眾。Rhode 將治理定義為「自我管理的、組織間的網絡」且並不只侷限於政府的活動範圍。其認為治理的概念應具備以下四個特點，分別為「組織間的相互依賴」、「互動的持續」、「賽局(game-like) 的互動關係」以及「相當程度的自主性」(Rhodes, 1996：660)。亦有學者補充，治理的諸多意涵也包含有別於傳統由上而下的科層體制，而是更「直接」由非國家行動者透過由下而上的系統倡議、行動，彼此關係也從單向，轉為雙向互動（Senge, 1999; Shafritz, 1998; Kooiman, 199; 鄭錫楷，1999）。 20. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(27) 在治理的分類概念上，早期以國家、市場及公民社會的觀點，推展出科層（政府）、市場與網絡（社會政治網絡）三種類型(Thompson, Frances & Mitchell, 1991)。其後又從「網絡」治理中單獨區分出「社區」治理，前者所指涉的參與者較為廣泛的自我治理；後者則較強調社區內部的集體認同及共識，相對網絡治理而言，社區治理中的成員又較具備主體性與責任義務等集體約束性（黃源協、劉素珍、蕭文高，2011）。而 Newman 以「權力集中程度」以及「治理的變遷取向」又將治理分成 4 種模式，分別為科層、理性目的、開放系統及自我治理模式(Newman, 2001:33-37)，前兩者分別對應政府科層組織與市場，而「開放系統模式」則指涉政策網絡中，. 政治大. 政策社群與議題網絡間的互動關係，強調在開放系統環境下，權力的流動. 立. 與資源的分配，環境影響行動而行動也同時影響環境的動態網絡關係。「自. ‧ 國. 學. 我治理」則可包含本研究所指「社區治理」的範疇，在過去代議政治中反. ‧. 思，著重長期永續的社會資本累積與依賴互惠關係。以社區、社群為主體 (Etzioni, 2001:5)，自主凝聚的集體共識，承擔相對應的責任、權利義務，. y. Nat. er. io. sit. 自我管理採取社區公共行動（黃源協、劉素珍、蕭文高，2011）。治理的行動者，不僅限於國家的行動者（政府），並涵蓋非國家行動. al. n. v i n Ch 者（公司企業、志願組織、公民團體等），彼此之間的互動模式，奠基於 engchi U. 社會資本的信賴關係，透過不停地交換資源及協商來修正、確立共同目標，而這樣的互動關係有一套遊戲規則，參與者並需透過這套遊戲規則來對話溝通、協商認同。而這套遊戲規則，具備自我管理的特性以及相當程度的自主性。政府在治理概念的角色，並不若市場自由主義，由市場機制下的放任，而是比較像是透過治理的政策工具，來引導、輔導網絡間的互動，目的在創造目標導向的情境得以透過循循善誘來實現。在 Walter J.M. Kickert, Erik-Hans Klijn & Joop F.M. Koppenjan(1997:121-132)的對治理工具的 21. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(28) 分類上，可以分為規範性、財務性及溝通性工具，規範性工具以最低限度的強行規定來確保治理網絡的穩定，而財務性工具則是藉由財務誘因、補助方式，來創造、引導政策目標的實現。而溝通性工具則是透過訊息的交換、對話協調、公共審議的過程中，來取得行動共識與信念。Howlett & Ramesh(1995:82)則依國家機關涉入政策工具的程度劃分治理工具為三大類，分別為自願性工具、強制性工具與混合性工具。其中，自願性工具係指民間自願基礎下採取自我管理的治理工具，如社區與社群、自願性組織以及市場。強制性工具則指涉國家機關以公權力介入的治理工具，如法令強行規定管制、公營事業公共服務提供等。而混合性工具則是國家機關涉. 政治大. 入程度不一，多搭配民間治理工具，如非強制性資訊勸誡、國家機關與社. 立. 區、社群、自願性組織等對象公私協力的治理工具。具體而言，像是政府. ‧ 國. 學. 補助民間自我管理或提供公共服務等（孫本初，2009：203-204），本研究. 實。. ‧. 標的，即為政府以混合性補助工具，培力社區自我管理的治理能力得以落. y. Nat. er. io. sit. 二、社區治理的概念與意涵：. 由上述治理、社區主義的概念延伸，社區治理則係指地方政府的權力. al. n. v i n Ch 結構重塑，在國家最少介入、扮演自我管理的輔導者情況下，賦權社區裡 engchi U 具備共同地域、利益、問題及目標等成員，透過自發性或自主性相互依賴的夥伴關係，透過集體行動共同解決公共問題。以「共同分享信仰與價值」、「建立直接或多邊的關係」及「實質上的互惠(practice reciprocity)」基礎下的社區賦能自我管理，藉由社會資本的累積，共同以集體行動解決公共問題，並根植於官僚組織介入極小化，解決政府效能不彰的問題（Pierre & Peters, 2000: 21、李柏諭，2005）。社區治理常見的參與者，除了國家、地方政府以外，包含各式公民參與型態，諸如利益團體、非營利組織、志工、公民等（柯于璋，2005）， 22. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(29) 而政府在社區治理的具體角色，則是扮演輔導者，積極培育社區成員的公民精神以及嘗試使社區自治在地實踐。而社區治理的實質意義在於，嘗試從左派「國家主導的中心主義」與右派「市場主導的個人自由主義」的決策模式中，走出「第三條路」(the third way)，社區治理是營造公民社會下的重要產物，反省過去國家中心論與自由市場主義論產生的治理困境，國家中心論權力過度集中與組織僵化、自由市場主義論過度詮釋個人忽略群體的影響，社區治理則在過去「不是政府、即是市場」的治理結構中，創造政府、市場、公民社會共同治理的可能（李柏諭，2010、黃源協、劉素珍、蕭文高，2011）。三、社區治理的研究架構. 立. 政治大. 過去社區治理的研究，多數為規範性、應然面的論述，或是政策計畫、. ‧ 國. 學. 社區個案實踐社區治理精神的描述性分析，抑或是對治理模式的網絡分析、. ‧. 區別分類，較少以整合性的分析架構，作為社區治理的具體實踐的理論架. Nat. er. io. sit. 研究試整理社區治理相關研究的研究架構加以說明。. y. 構，也導致相關的知識無法累積成學派或理論主張（李柏諭，2010）。本. 首先，以 2005 年柯于璋於《社區主義治理模式之理論與實踐—兼論. al. n. v i n Ch 臺灣地區社區政策》研究架構中，引用學者 Andrew Glen 評估社區公共政 engchi U 策的三種研究途徑，套用至臺灣地區社區政策嘗試得到啟發。Glen 以社區政策不同的參與目標、參與者、方法及參與角色進行分類，分別為社區發展途徑、社區行動途徑及社區服務途徑等三種研究途徑。其一，社區發展途徑係指社區居民主動探尋社區需求，以創意或合作方式，解決社區公共議題，過程中藉由專業者以非命令的方式進行協助，進而培力、促進社區自主性與社區發展。其二，社區行動途徑則指涉，一群受社區爭議問題受壓迫的組織團體，採取明確的參與策略，組織者動員行動者為社區爭議問題下的社區利益或利害關係政策進行遊說。其三，社區服務途徑則係指發 23. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(30) 展社區取向的組織或服務，透過與政府或其他單位合作、建立夥伴關係，增強服務品及數量，以串連合作組織網絡、擴大使用者參與範圍（Glen, 1993、柯于璋，2005）。此外，張力亞（2008）針對我國「社區總體營造六星計畫」透過治理網絡分析建構政策類型，將社區治理以「行動主體多樣性」、「所需資源具差異性」將其歸結以下五種治理模式，分別為 1.政府主導模式、2.政府與社區雙核心協力模式、3.三方協力模式，且政府為輔、4.專業者為主，輔導團隊與社區為輔，政府次之模式、5.社區為主，輔導團隊為輔，政府次之模式等五種模式。 (一) 政府主導模式：. 立. 政治大. 通常用於議題較無與社區發生直接關係，但卻要解決社區問題，. ‧ 國. 學. 執行上也相對不直接與社區發生關係，多數合作對象以中央政府、地. ‧. 方政府、學術單位合作為主。 (二) 政府與社區雙核心模式：. y. Nat. 合作，社區具備合作共識後，相互配合。. n. al. Ch. (三) 三方協力模式，且政府為輔：. engchi. er. io. sit. 政府與社區相互協力，如社區治安政策，警政單位嘗試探尋社區. i n U. v. 三方係指社區、輔導團隊與政府，以社區主體，賦予社區更多權限進行創新開發，惟須仰賴輔導團隊、顧問公司在知識、技術，資源等多方協助，藉此培力社區自主運作、永續發展，通常以「人文教育」及「產業發展」議題為主。 (四) 專業者為主，輔導團隊與社區為輔，政府次之模式：通常為社區議題過於專業化，需專業者進入協助，如社區醫療的專業化發展，尚須仰賴社區醫療專業者專業協助，社區、輔導團隊積極投入。 24. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(31) (五) 社區為主，輔導團隊為輔，政府次之模式：強調社區主體凝聚意識，自主發起營造環境，輔以輔導團隊相關技術、知識協助，政府僅擔任些微經費挹注的輔助者。通常以社區「環境景觀」空間營造與「環保生態」議題為主。張力亞（2016）另對永續社區治理困境嘗試建構相關策略時，進一步分析社區特性以「特定行動場域」、「生命共同體（共同意識）」為基礎，依據「參與界線開放性」與「行動者的參與來源」對社區治理區分為「封閉型」及「開放型」兩類型，前者參與者的來源主要來自社區內部共同信念的居民，參與的公共事務範圍界線也是明確的；後者的參與者來源不僅. 政治大. 是社區內部居民，亦具備對社區議題具有共同信念的行動者參與其中，行. 立. 動者根據不同的問題特性，集結內外相同共識的行動者集體行動，解決社. ‧ 國. 學. 區公共議題（張力亞，2016）。開放性的社區治理模式，與本研究上述社. ‧. 區概念定義中，社區、社群的概念不謀而合，而臺北市受到住宅人口結構影響，與傳統鄉村社區有所不同，地域間行動者的流動變更為明顯，行動. y. Nat. er. io. 模式定義。. sit. 者亦受到感興趣的議題而驅動，打破固定疆界，較符合開放性的社區治理. al. n. v i n Ch 上述社區治理模式類型較屬於政策計畫、社區個案實踐社區治理精神 engchi U. 的描述性分析，抑或是對治理模式的網絡分析。然而，亦有學者以「實效」 (effective)的觀點，切入社區治理模式。李柏諭（2010）以社區大學為例，探討實效社區治理模式(Model of Effective Community Governance)。實效社區治理模式是透過整合性的分析架構，促使社區持續學習去改善治理過程，藉由檢視既有個案發展作為後續修訂的參考依據。在實效性社區治理模式的分析架構中，奠基在個案社區條件(Community Condition：人口組成、環境與資源等)範圍下，涉及三種核心社區治理技術(The Core Community Skills)1.推動公民參與(Engaging Citizens)2.落實成效評估(Measuring 25. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(32) Results)及 3.完成社區議題(Getting Things Done：含公共與私人議題)等，如下圖 2.1 所示。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 圖 2.1：實效治理模式. 資料來源：Epstein et al., 2006:3. ‧. 其中，涉及推動公民參與及完成社區議題兩者相疊合之領域，稱 4.解. sit. y. Nat. 決社區問題；涉及完成社區議題及落實成效評估兩者相疊合之領域，稱 5.. n. al. er. io. 組織管理成效評估；涉及公民參與及落實成效評估兩者相疊合之領域，稱. i n U. v. 6.落實公民參與成效評估；推動公民參與、完成社區議題、落實成效評估，. Ch. engchi. 三者相疊合之領域，稱 7.社區實效治理，以下分別解釋之： (一) 推動公民參與(Engaging Citizens)：除指認公民參與的參與者，包含社區成員、利害關係人、倡議者、議題框架設定者、評估者及合作者等角色以外，透過賦予參與者真正機會去促成改變社區，這些機會包括凝聚集體共識、公民自主發聲影響決策、公民審議議程設定（參與者自行發展先後順序偏好的行動方案）以及實際影響社區的行動（影響社區決策的執行）。 (二) 落實成效評估(Measuring Results):. 26. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(33) 治理成效評估係以整體社區條件或是社區服務、抑或對社區內提供服務的標的團體作為治理或服務結果的衡量指標。整體社區條件又可以進一步細分衡量社區健康、安全、社會網絡資源、經濟與環境等指標，可以透過關注社區居民的狀態、實體空間或社區的硬體特徵（住屋狀態、社區公園、街道巷弄、空氣與下水道等）進行評估，成效則可包含公民對服務的滿意度、對社區狀態的看法、或是對公共政策執行的結果，進行反饋，作為後續社區行動或服務執行的參考依據。 (三) 完成社區議題(Getting Things Done：含公共與私人議題)：係指針對公共或私人有關的社區議題，進行社區條件改善的實際. 政治大. 行動，在歐美國家，社區的決策與行動政府部門、非營利組織、社區. 立. 之間共同協力來落實相關行動（李柏諭，2010）。有關社區議題而言，. ‧ 國. 學. 諸如調整或補貼經濟、決定住宅或商業的開發密度、公共交通工具增. ‧. 設、創業機會的創造等等，也包括決定這些議題的議程設定、先後順序。有效地完成社區議題，關鍵則在於不同行動者之間的組織承諾、. y. Nat. er. io. sit. 提供的資源服務、並且對執行的政策、計畫與行動間負責（Epstein et al., 2006）。具體來說，英國 NDS 即為類似的案例。政府部門透過成. al. n. v i n C h 、地方策略夥伴以及鄰里管理等策略立鄰里更新小組、鄰里更新團隊， engchi U 讓公、私部門的行動者，能夠適時的各自發揮作用，回應並改善地方需求、建立分享責任的意識（黃源協、劉素珍、蕭文高，2011）。 (四) 解決社區問題(Community Problem Solving)：為推動公民參與及完成社區議題兩者相疊合之領域，解決社區問題的主體係指公民參與的所有角色，除了所有角色間共同承諾、協力完成社區問題外，公民也會透過審議來發展屬於他們自己的解決方案，並且倡議社區組織的領導者承諾投入資源並對解決方案負責。然而，. 27. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(34) 在這個疊合層次的觀點，較不能夠直接衡量解決問題的成效與預期結果的差異，往往便無法反饋到組織決策中。 (五) 組織管理成效評估(Organizations Managing for Results)：為完成社區議題及落實成效評估兩者相疊合之領域，在組織管理成效評估上，公民參與的程度較有限度，參與者較多為議題的利害關係人。這樣的評估方式較能得到完成社區議題的程度，也較能反饋到組織管理，評估組織的投入的資源、組織的成效，以便於組織的課責。然而在組織管理成效評估上，較難了解公民的需求或是反應公民主要關切的議題，因為公民並未參與評估的框架與評估的優先順序。. 政治大. (六) 落實公民參與成效評估(Citizens Reaching for Results)：. 立. 為涉及公民參與及落實成效評估兩者相疊合之領域，公民參與的. ‧ 國. 學. 程度強勁，公民參與的多數角色皆在其中，且較能決定關切什麼樣的. ‧. 社區議題、或是如何評估、評估什麼以及評估後的資訊如何倡議。然而公民雖然作為成效評估後的倡議者，並提供評估結果給社區決策者，. y. Nat. er. io. sit. 然而未建構確保將評估結果反饋至影響社區決策者的績效反饋系統。在這樣的成效評估中，公民必須設法與社區組織建立合作關係，用以. n. al. i n Ch 連結社區組織承諾資源並且負責的可能。 engchi U. v. (七) 社區實效治理(Communities Governing for Results)：為推動公民參與、完成社區議題、落實成效評估，三者相疊合之領域。建構公民參與各種角色參與社區組織評估、參與行動的可能，所有成員能決定哪些事情應優先被處理、並作為評估衡量的指標。定期將評估的結果反饋給社區組織，作為後續決策的依據，此外，特別強調公民參與的成員角色，各自應負擔相對應明確的責任，共同協作。而社區實效治理的模式，提供治理的政策分析，較明確的分析層次（公. 28. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(35) 民參與、完成社區議題、落實成效評估），有系統邏輯性的提供政策研究者對治理的網絡進行研究。四、社區治理可能的困境正如議題的多元複雜性，社區所遭遇的問題，不見得都適合以社區治理的層次解決，舉例來說，跨社區疆界的議題、跨問題層次的議題，或是議題面臨多面向的結構性困境，將不適合以社區層次介入，也不宜視社區治理為當代萬靈丹的過度的想像（江大樹、張力亞，2008；黃源協、劉素珍、蕭文高，2011）。不僅是上述當前社區培力政策面臨的困境，正如同政府失靈、市場失. 政治大. 靈、福利國危機等現象，強調回應、合作、對話的治理的概念因而興起，. 立. 開啟公民及非政府組織參與政策過程的機會窗等，也開啟社區培力、社區. ‧ 國. 學. 營造等欲實現社區治理政策工具。然而，社區治理也並非萬靈丹，同樣會. ‧. 面臨社區失靈的情形，或是治理工具的失能。. 在理想的狀態下，社區治理以信任及社會資本為基礎，鼓勵社區組織. y. Nat. er. io. sit. 透過溝通、對話的過程中，凝聚組織成員的價值共識與行為規範，並自我管理、自主地發起公共問題的解決行動。然而，當代社會的環境複雜，公. al. n. v i n Ch 共問題也亦非單純易解，多元的問題態樣，往往解決的觀點難以有所共識， engchi U 過多無法對焦的對話，亦可能造成社會分歧的衝突，舉凡社區治理中參與. 者的背景動機、集體利益與個人利益的分歧、治理的責任與義務、社區問題的涉及的專業與規模程度，以及參與者之間的競爭關係等，皆為社區治理會面臨的窘境（吳瓊恩，2008:191-192）。五、社區治理與公私夥伴關係(Public-Private-Partnership) 在提升治理能力的研究上，公私夥伴關係亦是焦點，而公私夥伴關係最初源自於 1970-1980 年代新公共管理的興起下「民營化」的浪潮，惟有別於民營化，公私夥伴關係更關注合作治理與分擔責任的實踐（林玉華， 29. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(36) 2004），又例如水資源利用、河川整治、環境保護及交通運輸等涉及跨域治理議題，往往需透過中央及地方合夥，府際、府會關係協力，甚至政府與民間合夥才得以處理；而在特定行政疆域下的社區治理，更是如此，社區發展往往需要在地組織共同協力、公私合夥，才能順利推動，甚至在某些具有高度爭議的議題，不同利害關係人的價值利益、意見表達，有時也會適當的導入社區參與，透過協調與整合，才能順利化解。這樣的夥伴關係，通常會因應協力的主體不同，而有不同的合夥機制，如府際協定、半官方委員會、行政契約、公有民營、行政委託等手段，並根據不同的手段而有相對應的行政課責（陳志瑋，2004）。. 政治大. 而大部分存在社區治理的公私協力夥伴關係，又以非營利組織的協力. 立. 為主，通常政府協力的方式為補助制度、專案委託與方案合作(陳政智，. ‧ 國. 學. 1999)。在非營利組織的公私協力分類上，學界則以 Gidron、Kramer 與. ‧. Salamon(1992)探討非營利組織與政府間的協力關係為主流，係以「服務的財務與授權」（誰提供經費）及「實際服務的傳送」（誰提供服務），將關. y. Nat. 模式」等四種類型，如下表 2.1 所示。. n. al. Ch. 表 2.1：政府與非營利組織關係之模式功能. 政府主導. 經費提供者. 政府. 服務提供者. 政府. engchi. 雙元模式政府與非營利組織政府與非營利組織. er. io. sit. 係類型分為「政府主導」、「雙元模式」、「協力模式」與「非營利組織主導. i n U. v. 協力模式. 非營利組織主導模式. 政府. 非營利組織. 非營利組織. 非營利組織. 資料來源：Gidron, Kramer, & Salamon, 1992:16 此外，倘依照「服務類型」的特徵而言，又可分為「補充性自願服務」、「互補性自願服務」及「主體性自願服務」三種類型(Kramer, 1981)，亦有日本學者觀察該國非營利組織與政府協力關係，將依「協力模式」進一步 30. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(37) 將類型分為「補助、助成」、「共同舉辦」以及「委託」等類型（松下啟一， 2002；山岡義典，2005），而我社區治理常見的協力模式，偏向上開 Gidron 等人所提出的「協力模式」由政府提供經費而非營利組織提供服務的方式，服務類型的特徵則是「補充性自願服務」，有其服務延續期間限制，政府具備主導權、權力關係亦較不對等；相關研究亦指出，政府與非營利組織的協力關係，「對等與互信認知落差」的主要原因，來自於這種由政府提供經費的協力型態，尤其是繁瑣的行政程序與核銷制度（林淑馨，2018）。而在社區治理的研究中，多半又存在公私合夥關係，行政課責亦形成協力的監督機制。公私協力的課責與監督機制相關理論奠基於公共選擇理. 政治大. 論(Public choice theory)、委託代理人理論(Principal-agent theory)以及交易. 立. 成本理論(Transaction Cost Theory)等理論。. ‧ 國. 學. 從社區治理的觀點論公私夥伴關係下的公共選擇理論，可從新公共管. ‧. 理興起的脈絡下，強調「社區型政府」，並做到國家最小干預與獨佔為原則(Ostrom, 1989)，賦予社區在地組織足夠的權利義務，來處理社區上的公. y. Nat. er. io. sit. 共事務，並提供相關服務，並促使資源效益運用極大化(Savas, 2000)，相對應地，也希望社區在地組織擔負起一定程度的義務與責任。. al. n. v i n Ch 而從社區治理的觀點論公私夥伴關係下的委託代理人理論，係奠基在 engchi U. 當人民賦予權力予政府，透過行政專業來從事相關工作，而政府又透過社區賦權的方式，透過行政委託或行政補助，促使在地社區組織提供相關服. 務，此時，無論是代理人或是委託人在有限理性及個人效用極大化的驅使，便充斥著資訊不完全、不確定等潛在衝突(Boston, Martin, Pallot & Walsh, 1996: 18-19)例如當政府作為人民的代理人選擇委託人（在地社區組織）的方式，以及委託人在執行受託的服務時，人民的代理人又該如何監督，衍生出「道德危機(moral hazard)」(Williamson, 1996)，因此需要制定規則或是訂定契約的方式有所規範。 31. DOI:10.6814/NCCU202000545.

(38) 另一方面，行政課責的觀點也包括課責的「回應性」，政府作為代理人之角色，經常以「補助工具」作為誘因來引導作為，然而，委託代理關係下的政策回應性，可能因「道德危機」、「行政程序」等因素，導致回應不足，甚至是無法確實回應委託人之需求。這樣的「道德危機」也就形成交易成本，以社區治理下政府賦權社區從事各項社區服務，並透過繁瑣的補助核銷程序、績效考核來從事行政課責的工作。但是這樣的行政課責，亦形成交易成本，政府往往也侷限社區在長期行政人力不足下的作業困境，以及明星樣板社區的產生（王光旭、陳筠芳，2014；黃源協、劉素珍、蕭文高，2011；黃彥宜，2016）。因此，. 政治大. 本研究認為，本研究計畫標的以「社區集資」方式，取代傳統政府在社區. 立. 治理工具的應用上採取補助作為，或許有助於降低政府透過委託代理關係. ‧ 國. 學. 所形成的交易成本，亦可成為後續社區治理、公私協力關係建立的新興途. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 徑。. Ch. engchi. i n U. v. 32. DOI:10.6814/NCCU202000545.