研究動機

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第一章 緒論

本研究主要探討非營利組織績效指標建構議題，本章一共分為四節，依序就 研究動機、研究目的與問題、研究範圍與限制，以及研究流程等進行說明。

第一節 研究動機

非營利組織（Non-Profit Organization,NPO）的蓬勃發展是社會力的展現，它 的範圍很廣，包括宗教團體、圖書館、博物館、社教館、學校、衛生醫療機構、

社會福利機構、社區組織、各種基金會等。非營利組織的存在，即是在彌補公共 部門與私人部門不足或未周的地方。在市場經濟條件下，非營利組織的集合，構 成企業和政府之外鼎足而立的「第三部門」（the third sector）（Levitt,1973）。德 魯克(1994)也提出，「知識社會必然是由三大部門組成的社會：一為公共部門，

即政府；另一為私人部門，即企業；還有一個為社會部門」。這個「社會部門」

也就是第三部門。在美國「第三部門」還常被稱之為「獨立部門」（independent sector），以強調其相對於政府和私人企業的獨立性（陳林，2004：2-3）。

第三部門發展可視為政治自由化與社會多元化的重要指標之一（陳定銘，

2004：2），而蓬勃發展、活躍有力的第三部門，是建立一個全民參與，真正民主 的「公民社會」(civil society）必備條件之一（馮燕，2009：250）。王仕圖、官 有垣、李宜興等人（2009：14）認為，非營利組織自 70 年代以來，在許多國家 均扮演著非常重要的角色，同時，也在許多各種不同的領域，發揮其一定的影響 作用，成為不可忽視的第三勢力，而且被社會大眾所認可。隨著全球化的力量，

以及社會多元化發展的推波助瀾，非營利組織在當今社會已經成為具影響的力 量。

近十多年來，不論歐美、臺灣地區或其他國家，非營利組織隨著社會和經濟 的發展日益昌盛。以美國情形來說，在 1940 年代，非營利組織大概只有 12,500

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個左右，但是到了 1990 年，非營利組織增加到 1,400,000 個，非營利部門收入 占全國總收入的 6.2%；工作人員為 14,400,000 人，其中 8,700,000 人為付薪的 工作人員（吳定，2004：68）；另財團法人喜瑪拉雅研究發展基金會公布之 2001 年美國前 100 大基金會，其總資產達 1,978 億 6,923 萬 5,112 美元，總捐贈達 77 億 5,054 萬 3,612 元美元。在日本，2005 年有 12,677 個社團法人，合計會員 數 13,384,763 人；財團法人也有 12,586 家，基本財產合計 5,071,828 百萬日圓 (林淑馨，2009：435-436)。而 2006 年全英國亦估計約有 865,000 家公民社會組 織，年收入約有 109 億英鎊，聘用 1,367,000 人的工作人力(張英陣，2009：477)。

又以臺灣為例，官有垣（2000：292）指出，臺灣地區隨著政治民主化與快 速的經濟發展，各類型的基金會數量均急遽成長。無論是宗教性的社團、文教、

慈善、學術研究，以及財政經濟與政治民意等基金會皆紛紛成立；並根據喜瑪拉 雅研究發展基金會出版的「臺灣 300 家主要基金會名錄」（1999）及內政部 1998 年「臺閩地區社會福利機構概況分析」提及，臺灣大型基金會的基金財力極為可 觀，主要基金規模超過新臺幣 1 億元的就占了總數的四分之一左右（76 家，

25.3%），而全國的社會福利慈善基金會於 1998 年目的事業經費支出，也高達新 臺幣 79 億 7,751 萬，顯示其就經濟面而言貢獻可觀。丘昌泰、江明修（2007：

44）根據政治大學第三部門研究中心的統計，指出臺灣非營利組織數目包括：財 團法人基金會 3,209 家（2007 年 4 月止），財團法人社會福利機構約 750 家，內 政部主管之社團法人 7,421 個，地方社會團體 20,374 個，全國各地社區發展協 會有 6,275 個。目前內政部公布之我國全國性社會團體數，從 1992 年的 1,536 個，增加至 2010 年第 3 季的 9,422 個；至於全國性教育基金會，至 2010 年 12 月止也達 687 家，基金總額計新臺幣 643 億 7,142 萬 1,137 元。

簡言之，非營利組織在各國經濟活動中，占有相當重要的地位，形成在政府 部門、私人企業以外，以公益為旨之第三部門。其對公益服務的提供，財貨勞務 的供給與傳送，以及人力資源的僱用與開發，所肩負的責任與角色也愈形加重。

然而，在日益競爭的第三部門環境中，非營利組織無法僅憑藉善良的信念或

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擁抱堅定的價值就足以達成使命與願景，必須引進營利組織的管理原則與技術，

以追求組織使命、實現組織願景（Linderberg, 2001：248；孫煒，2008：304）。

管理能力是所有組織的生存命脈，無論它們屬於私人企業、政府機構、非營利或 非政府組織的類別（Udoh James,1998：229，引自馮瑞麒譯，2007：4）。管理大 師杜拉克（1990）也指出，非營利組織必須靠管理的理念架構和技巧，為它制定 具體可行的目標、計畫和策略，以便使其造福人群的使命能順利達成。

隨著經濟環境以及政治環境的轉變，發現非營利組織有許多困境亟待克服。

陸宛蘋於 1997 年臺灣非營利組織需求評估的調查研究指出，臺灣非營利組織普 遍面臨的管理問題為：有使命（宗旨）與計畫方案，但往往無明確的目標與策略；

有策略未必符合大環境的趨勢與本身的優勢；計畫方案、資源投入與使命、願景 無明確關聯；只談資源需求與預算執行率，不談成效；服務成效無適當衡量指標，

績效評量不易；服務成本不明，無從建立檢討機制，資源的運用效益不彰（陸宛 蘋，2009：105）。許世雨（1997：29-44）則綜合學者研究的結果，對非營利組織 參與社會服務所面臨的問題，歸納出五點可能會遇到的困境，第一為使命上的困 境，如因時代變遷，有修正之必要，或理想過高，無法落實；第二是財務上的困 境；第三個困境是權力上的問題；第四個是效能與績效的困境，因不以牟利為目 的，所以有些活動的成果很難衡量，績效很難去評估；第五個是管理上的困境。

瑞吉娜．赫茲林格也指出，非營利組織的通病可分為四類：（1）成效不彰：

没有達成所肩負的社會使命。（2）效率太低：投注一定的資源，卻無法提出相對 的成果。例如把太多費用花在募款和行政支出上，真正用來協助服務對象的經 費，還不到收入的一半。（3）公器私用：非營利組織主事者，利用組織免稅的優 惠中飽私囊，這比浪費組織資源還嚴重。（4）太過冒險：例如投資於投機性證券，

忽略風險評估，容易讓組織陷入困境（R. E. Herzlinger, 1999：4-6；張茂芸譯，

2000：5-7；陳定銘、莊文忠，2004：21；陸宛蘋，2009：105）。

有鑑於許多非營利組織多屬正派經營的濟助團體，然而由於其較具自主性與 彈性，以及享有免稅優惠的誘因，因此，仍不免會被有心人士變相經營，從事不

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法、偏離宗旨與業務，或者公器私用，而淪為逃漏稅或洗錢的工具，這不僅浪費 社會資源，也虛擲社會大眾的愛心。因此，非營利組織如何妥善運用捐贈資源，

發揮最大之成效，以獲得社會認同與支持，便成為大眾極為關注的課題。

近年來無論是在企業部門或是第三部門，責信（accountability）議題引發不 少討論。肯尼斯（Patrick Kenis）認為非營利組織必須展現責信，以向大眾說明 其組織運作成效（涂瑞德譯，2008：18）。非營利組織發展至今，一方面其社會 功能受到肯定，另方面其執行成效也面臨考驗。大家都希望其投入的資源有一定 的責信度，可以攤在陽光下，受社會大眾的讚許、肯定與檢視（傅篤誠，2002：

14-16）。官有垣、陸宛蘋、陳錦棠等人（2008：2）指出，責信可視為一種關係的 建立與交代，即受託者（非營利組織）對委託者（利害關係人）應負責任並有所 交待，透過評估（evaluation）可讓非營利組織的責信關係得以確立，使其更符 合為社會公益而存在的目的。同時也認為，政府與民間非營利組織的互動頻繁，

有更多的協力合作在進行，如政府向非營利組織採購服務，由於政府所提供的是 公共服務，其規模、範疇及影響都較大，因此對非營利組織服務成效的評估及評 量更顯重要。同時，也因非營利組織具有公益使命，且資源大多來自社會大眾，

因此，對組織及其執行的方案進行評估，以瞭解組織運作是否健全及未來發展為 何，也是一項有必要且有意義的工作。

綜合上述，研究者深感評估非營利組織績效，對組織本身、政府部門，以及 利益關係人確有其必要性。而評估績效的要事之一，就是建立績效指標，建立績 效指標，有助於落實績效管理。因此，本研究希藉由績效指標的建立，促使非營 利組織自我管理，有效提昇社會服務功能；另藉由評鑑結果適時揭露，讓社會大 眾及政府，瞭解非營利組織的營運績效，評斷其補助或輔導之必要性，並對非營 利組織中效率低落、公器私用，甚至營私自肥者，藉由市場機制擇優汰劣。

另臺灣主要基金會中，以教育基金會所占數量最多。陸宛蘋（2006：247）

指出 3,000 多家基金會中，教育基金會就有 2,034 家，占 64.54%，成為主要類 型；而收錄在教育部 2001 年「全國文教基金會名錄」中之文教基金會共 2,430

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家，其中 2,331 家屬教育基金會，教育部主管之基金會家數即高居 605 家；又據 政治大學第三部門研究中心 2007 年統計臺灣非營利組織數目中，也顯示若以基 金會而言，以教育部所占比例最高，約 19.2%（615 家）。研究者基於教育部至 99 年 12 月底止基金會家數增加至 687 家，基金總額逾新臺幣 643 億元，面對如 此龐大的民間資源，認為實應妥為善加利用，加強督導，以發揮其最大影響力，

促進社會公益推動；又因研究者長期服務於教育行政機關，且辦理基金會相關業 務，基於個人興趣與所學，故認為有必要對教育事務財團法人（以下簡稱教育基 金會）加以探討。

另有感於所謂「最佳組織」即是擁有「最高標準」的組織，而「標竿學習」

（benchmarking）即是向「最佳實務（best practice）」學習的理念。「標竿學習」

是「取法乎外」（external focus），進而關注其內部的舉措與功能，以求達到持續 的改善。標竿學習團隊可針對「最佳組織」進行訪察與分析後，再根據「最高標 竿」設立可行的行政標竿，以縮短和最佳組織的績效差距。爰本研究擬藉由瞭解

是「取法乎外」（external focus），進而關注其內部的舉措與功能，以求達到持續 的改善。標竿學習團隊可針對「最佳組織」進行訪察與分析後，再根據「最高標 竿」設立可行的行政標竿，以縮短和最佳組織的績效差距。爰本研究擬藉由瞭解