非營利組織績效指標建構之研究－以教育事務財團法人為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第八屆碩士論文. 指導教授. 立. 詹中原博士. 政治大. ‧ 國. 學. 非營利組織績效指標建構之研究－以教育事務財團法人為例. ‧ sit. y. Nat. The Research on the Performance Indicators of Non-Profit Organizations. n. al. er. io. – A Case Study of the Foundations of Educational Affairs. Ch. engchi. 研究生. 詹蕙芳. i n U. v. 撰. 中華民國一○○年二月.

(2) 謝辭由於未能一鼓作氣完成論文撰寫，致學習歷程漫長，期間充滿了矛盾、惶恐與挫折的心情，幸而身邊總有許多貴人適時出現，為我加油打氣、指點迷津，終能堅持到最後。本論文得以完成，首先感謝指導教授詹中原老師、口試委員官有垣教授、黃朝盟教授，對於論文內容提供許多寶貴意見與匡正之處，. 政治大. 使得本論文更臻完整，也感謝老師們這段時間的包容與鼓勵，在此一. 立. 併致上最真摯的謝意。. ‧ 國. 學. 其次感謝協助填答問卷之教育先進，以及教育部長官與同仁及基. ‧. Nat. y. 金會夥伴們的關心。此外，還要感謝玉葉、佩韻、藹萍在論文撰寫的. er. io. sit. 這段時間，不只是意見提供，也給予支持鼓勵，而莎菲、陳俊六處長、何能裕專門委員、廉純忠會計師的勉勵與協助，以及恒玲、明霞、萃 a. n. iv l C n hengchi U 雲、美菊、素真、碧月、美鳳、莉芬、愛珍、培元、月玲的關懷與問候，都讓我銘記在心。. 最後，更感謝我的姐姐、小弟，這些日子費心照顧爸爸媽媽，也謝謝其他家人的抽空陪伴與探望，都讓我得以全力做最後衝刺。感恩曾經幫助過我的人，謹將此論文獻給所有給予我協助和支持的師長、朋友、同學與親愛的家人。詹蕙芳謹誌中華民國 100 年 2 月.

(3) 摘要當今績效評估已成為非營利組織中的核心管理議題。實施績效評估的首要之務就是訂定績效指標，藉由績效評估，非營利組織可以改善或提昇組織的績效或表現。本研究旨在建構教育基金會之績效指標，並瞭解實務工作者對績效指標建構與衡量的看法，期能提供教育基金會與相關主管機關之參考。本研究以全國性教育基金會為研究對象，採文獻分析、專家效度、及問卷調查進行。首先，透過「教育事務財團法人績效指標建構調查表」整合專家意見，建構五大績效指標構面及 28 項績效指標；其次，訂定「教育基金會績效指標問. 政治大查。共計 152 份問卷，回收有效問卷計 108 份。立. 卷調查表」，針對教育部評鑑績優及獲頒社會教育有功團體表揚的基金會進行調. ‧ 國. 學. 本研究經統計結果分析，發現基金會最重視組織的財務管理、服務品質及組織管理等構面，較不重視政府互動與網絡關係的構面；對基金投資之效率與效. ‧. 果（3,000 萬元以上）、專兼職人員之職務發展與進修管道、與公益團體聯繫程度、政府政策受基金會影響之程度，以及依政府政策發展組織各項工作之程度等 5 項. y. Nat. sit. 指標也最不被看重。另不同性別、職稱與非營利組織服務年資的填答者，以及教. n. al. er. io. 育基金會設立年限或類別之不同，對績效指標的重視程度無顯著差異，惟41 歲. i n U. v. 以上填答者對組織管理的重視程度高於 30 歲（含）以下；基金規模在 3,000 萬（含）. Ch. engchi. 以下之基金會在網絡關係上之重視程度也比基金規模 5,000 萬至 1 億元間的基金會為高。綜合有關發現，提出下列結論：一、內部管理績效指標的重視程度高於外部影響指標，顯示非營利組織治理的重要性，以及財務管理是非營利組織募款責信之基礎，然仍不宜忽略組織的人力資源與組織的外部資源。二、「中小型」基金會重視網絡關係，中壯年也比年輕人重視組織管理。三、績效評估有其必要與重要性，惟應針對組織特性找到適當的指標，並讓受評對象充分知悉評估模式。 I.

(4) 綜合上述結論，並提出下列幾項建議：一、教育基金會方面：（一）為基金會永續發展，需重視管理觀念與管理方法。（二）瞭解組織使命，擬訂具體策略與創新服務內容。（三）加強人才培育，充分運用志工人力資源。（四）擴大策略聯盟，加強資源連結，提昇組織績效。二、相關主管機關方面：（一）設計質量並容具特色之績效指標，引領教育基金會績效之提昇。. 治政大（三）提供友善網路環境，建立共同作業平臺，便利相關人員參考運用。立（二）辦理業務研習、觀摩，以利專業知能提昇與經驗交流。. （四）表揚表現績優單位，擴大社會學習效果。. ‧ 國. 學. 關鍵字：非營利組織、教育事務財團法人、教育基金會、評估、指標、績效指標. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(5) Abstract Performance evaluation has become the core management issues in the non-profit organizations recently. It’s necessary to set the performance indicators before implement the performance evaluation. Furthermore, the non-profit organizations can improve or enhance their performance through the evaluation. This research is aimed to construct the performance indicators for educational foundations and to collect the opinions of indicators constructing and evaluating from the foundation. 政治大. workers. All the results will be shared to the educational foundations and. 立. related official authorities.. ‧ 國. 學. The target of this research is the national educational foundations and will be performed by document analysis, expert validity, and. ‧. questionnaire survey. First, to integrate expert advices through "The. sit. y. Nat. survey form to construct performance indicators of the educational foundations" and to set five dimensions of performance indicators and 28. io. a. er. performance indicators. Second, to collect the opinions from the. n. l to be excellent orn i vreceived award from foundations which assessed. C. U. h e"Questionnaire Ministry of Education through to survey performance ngchi. indicators of the educational foundations". The total amount of questionnaires are 152 and 108 are considered as effective among them.. By the statistical analysis, it appeared that foundations pay more attentions on the financial management, service quality, and organization management but less on the reaction and connection with government and foundations. In addition, the performance indicators of the efficiency and effectiveness of fund investments (30 million), the duty development and training or study of full-time and part-time staffs, contact with other public interest groups, government policy by foundation impact, and III.

(6) development organization's work in accordance with government policy are not taken seriously. Besides, on the emphasis of performance indicators, there is no obvious diversity between people fill in answering with different gender, professional title, and service period or foundations with different founding year or classification. But people fills in answering over age 41 take more seriously on the organization’s management than people under 30(inclusive). The foundations with fund size less than 30 million pay more attentions on the relationships than the one which fund size over 50 million to 100 million.. 治政大 1. The performance indicator of the internal management is taken more 立 seriously than the external effect that underlined the importance of To integrate the discovery, some conclusions are made as following:. ‧ 國. 學. management in non-profit organization. It also means that financial management is the base of fundraising and accountability, but the. ‧. human resources and external resources should not be ignored.. y. Nat. 2. Foundations with small and medium size pay more attention to the. er. io. organization management than young persons.. sit. relationship. The mature persons emphasized the importance of. n. 3. It is necessary anda limportant to perform performance evaluation. iv. C. n. However, the appropriate h indicators e n should h i Ube found for organization. gc. character and the way of evaluation must be explained clearly to the persons whom are taken evaluation. By the above conclusions, some recommendations are made as following: 1. Regarding educational foundations: (1) For the sustainable development, the foundations should put more emphasis on the concepts and strategies of management. (2) To correspond with the missions of the organization, foundations should develop strategies and innovative services. IV.

(7) (3) To reinforce personnel training and to manipulate volunteers completely. (4) To expand the strategic alliance, reinforce links of resources, and to enhance organizational performance. 2. Regarding government authorities: (1) Designing the distinctive performance indicators with quality and quantity to enhance the performance of educational foundations. (2) Handling seminars or observations to increase professional knowledge and experience. (3) Providing a friendly network environment, establishing a common. 治政大 of social learning. (4) Praising excellent units to expand the effectiveness 立 platform as reference for the related personnel.. ‧. ‧ 國. 學. Keywords: non-profit organization, the educational foundation of. sit. y. Nat. educational affairs, educational foundation, evaluation, indicator,. io. n. al. er. performance indicator. Ch. engchi. V. i n U. v.

(8) 目錄中文摘要 …………………………………………………………………Ⅰ 英文摘要 …………………………………………………………………Ⅲ 目錄 … … … … … … … … … … … …… … … … … … … … … … … … … Ⅵ 表圖目次…………………………………………………………………Ⅷ 緒論……………………………………………………………1. 第一節第二節第三節. 研究範圍與限制…………………………………………6 研究流程…………………………………………………7. 文獻探討…………………………………………………………9. ‧. 第二章. 治政大研究目的與問題…………………………………………5 立學. 第四節. 研究動機…………………………………………………1. ‧ 國. 第一章. 非營利組織概述…………………………………………9. 第二節. 績效指標概述…………………………………………… 24. 第三節. al 非營利組織的評估……………………………………… 42 iv. y. sit. er. n. 第三章. io. 第四節. Nat. 第一節. n U engchi 教育基金會評鑑現況檢討………………………………59. Ch. 研究設計與實施………………………………………………71. 第一節. 研究架構…………………………………………………71. 第二節. 研究對象…………………………………………………72. 第三節. 研究工具…………………………………………………73. 第四節. 實施程序…………………………………………………74. 第五節. 資料處理…………………………………………………86. 第四章. 研究結果分析與討論…………………………………………89 VI.

(9) 第一節. 背景變項描述性統計分析……………………………… 89. 第二節. 指標重要性描述性統計分析…………………………… 94. 第三節. 評鑑方式態度調查…………………………………… 103. 第四節. 績效指標構面之信度分析…………………………… 109. 第五節. 教育基金會績效指標之差異性分析 ………………… 110. 第五章. 結論與建議 …………………………………………………119. 第一節研究發現………………………………………………119. 政治大建議……………………………………………………123 立. 第二節結論……………………………………………………122. 學. 參考文獻. ‧ 國. 第三節. 中文部分 ………………………………………………………… 127. ‧. 英文部分 ………………………………………………………… 132. Nat. sit. y. 網站部分 ………………………………………………………… 133. er. io. 附錄一：教育部審查教育事務財團法人設立許可及監督要點 …… 135. n. a. v. l C 附錄二：教育事務財團法人財務處理要點 ………………………… 140 ni. hengchi U. 附錄三：教育部主管教育事務財團法人評鑑實施要點 …………… 144 附錄四：教育事務財團法人績效指標建構調查表 ………………… 146 附錄五：教育基金會績效指標問卷調查表 ………………………… 149. VII.

(10) 表圖目次圖 1-1 研究流程圖 … … … … … … … … … … … … … … … … … … 8 圖 2-1 我國法人分類 … … … … … … … … … … … … … … … … … 18 圖 2-2 非營利組織績效評量模式 … … … … … … … … … … … … 57 圖 2-3 教育事務財團法人申請設立流程 … … … … … … … … … 62 圖 3-1 研究架構圖 … … … … … … … … … … … … … … … … … … 72. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 表 2-1 非營利組織定義彙整表…………………………………………12. Nat. sit. y. 表 2-2 社團法人與財團法人之比較……………………………………19. er. io. 表 2-3 非營利組織四種類型分類表……………………………………22. n. a. v. l C 表 2-4 各國非營利組織法制比較………………………………………23 ni. hengchi U. 表 2-5 指標定義表………………………………………………………26 表 2-6 主要指標系統建構方法比較表…………………………………33 表 2-7 國內非營利組織績效評估分析實證文獻彙整表 ……………36 表 2-8 評估的類型………………………………………………………44 表 2-9 影響評估之內涵摘要……………………………………………47 表 2-10 營利組織與非營利組織之比較 ………………………………… 51 表 2-11 OEE 模式在營利部門(FPO)與非營利部門(NPO)的差異 ……… 52 表 2-12 組織效益評估模式 ……………………………………………… 54 VIII.

(11) 表 2-13 非營利組織績效研究途徑 ……………………………………… 55 表 2-14 教育部辦理教育基金會評鑑內涵重點表……………………… 65 表 2-15 教育基金會自我評鑑表評鑑內容 ………………………………66 表 2-16 評鑑結果分析 ……………………………………………………69 表 3-1 問卷調查樣本分析表……………………………………………73 表 3-2 專家效度一覽表…………………………………………………74 表 3-3 專家效度審查意見彙整表………………………………………76. 政治大表 4-1 基金會背景變項描述性統計分析………………………………92 立表 3-4 教育基金會績效指標體系及其操作型定義……………………81. ‧ 國. 學. 表 4-2 基金會填答人背景變項描述性統計分析………………………94 表 4-3「網絡關係」構面下五項指標重要性分析………………………95. ‧. 表 4-4「政府互動」構面下三項指標重要性分析………………………96. Nat. sit. y. 表 4-5「財務管理」構面下八項指標重要性分析………………………97. er. io. 表 4-6「組織管理」構面下七項指標重要性分析………………………99. n. a. v. l C 表 4-7「服務品質」構面下五項指標重要性分析……………………100 ni. hengchi U. 表 4-8 各構面及各績效指標重要性排序分析…………………………102 表 4-9 評鑑方式態度調查摘要表………………………………………105 表 4-10 評鑑方式態度調查不同意及極不同意理由彙整表…………… 106 表 4-11 正式問卷信度檢定結果………………………………………… 109 表 4-12 不同「性別」對教育基金會績效指標 t 考驗摘要表 ……………111 表 4-13 不同「年齡」在績效指標之單因子變異數分析摘要表 ………112 表 4-14 不同「職稱」對教育基金會績效指標 t 考驗摘要表 …………113 表 4-15 不同「服務年資」填答者教育基金會績效指標之單因子 IX.

(12) 變異數分析摘要表………………………………………………114 表 4-16 不同「基金會類別」教育基金會績效指標之單因子變異數分析摘要表 …………………………………………………… 115 表 4-17 不同「設立時間」教育基金會績效指標之單因子變異數分析摘要表 …………………………………………………… 116 表 4-18 不同「基金規模」教育基金會績效指標之單因子變異數分析摘要表 …………………………………………………… 117. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. X. i n U. v.

(13) 第一章. 緒論. 本研究主要探討非營利組織績效指標建構議題，本章一共分為四節，依序就研究動機、研究目的與問題、研究範圍與限制，以及研究流程等進行說明。. 第一節研究動機非營利組織（Non-Profit Organization,NPO）的蓬勃發展是社會力的展現，它. 治政大社會福利機構、社區組織、各種基金會等。非營利組織的存在，即是在彌補公共立. 的範圍很廣，包括宗教團體、圖書館、博物館、社教館、學校、衛生醫療機構、. 部門與私人部門不足或未周的地方。在市場經濟條件下，非營利組織的集合，構. ‧ 國. 學. 成企業和政府之外鼎足而立的「第三部門」（the third sector）（Levitt,1973）。德. ‧. 魯克(1994)也提出，「知識社會必然是由三大部門組成的社會：一為公共部門，. y. Nat. 即政府；另一為私人部門，即企業；還有一個為社會部門」。這個「社會部門」. er. io. sit. 也就是第三部門。在美國「第三部門」還常被稱之為「獨立部門」（independent sector），以強調其相對於政府和私人企業的獨立性（陳林，2004：2-3）。. al. n. v i n 第三部門發展可視為政治自由化與社會多元化的重要指標之一（陳定銘， Ch engchi U. 2004：2），而蓬勃發展、活躍有力的第三部門，是建立一個全民參與，真正民主. 的「公民社會」(civil society）必備條件之一（馮燕，2009：250）。王仕圖、官有垣、李宜興等人（2009：14）認為，非營利組織自 70 年代以來，在許多國家均扮演著非常重要的角色，同時，也在許多各種不同的領域，發揮其一定的影響作用，成為不可忽視的第三勢力，而且被社會大眾所認可。隨著全球化的力量，以及社會多元化發展的推波助瀾，非營利組織在當今社會已經成為具影響的力量。近十多年來，不論歐美、臺灣地區或其他國家，非營利組織隨著社會和經濟的發展日益昌盛。以美國情形來說，在 1940 年代，非營利組織大概只有 12,500 1.

(14) 個左右，但是到了 1990 年，非營利組織增加到 1,400,000 個，非營利部門收入占全國總收入的 6.2%；工作人員為 14,400,000 人，其中 8,700,000 人為付薪的工作人員（吳定，2004：68）；另財團法人喜瑪拉雅研究發展基金會公布之 2001 年美國前 100 大基金會，其總資產達 1,978 億 6,923 萬 5,112 美元，總捐贈達 77 億 5,054 萬 3,612 元美元。在日本，2005 年有 12,677 個社團法人，合計會員數 13,384,763 人；財團法人也有 12,586 家，基本財產合計 5,071,828 百萬日圓 (林淑馨，2009：435-436)。而 2006 年全英國亦估計約有 865,000 家公民社會組織，年收入約有 109 億英鎊，聘用 1,367,000 人的工作人力(張英陣，2009：477)。. 治政大速的經濟發展，各類型的基金會數量均急遽成長。無論是宗教性的社團、文教、立又以臺灣為例，官有垣（2000：292）指出，臺灣地區隨著政治民主化與快. 慈善、學術研究，以及財政經濟與政治民意等基金會皆紛紛成立；並根據喜瑪拉. ‧ 國. 學. 雅研究發展基金會出版的「臺灣 300 家主要基金會名錄」（1999）及內政部 1998. ‧. 年「臺閩地區社會福利機構概況分析」提及，臺灣大型基金會的基金財力極為可. y. Nat. 觀，主要基金規模超過新臺幣 1 億元的就占了總數的四分之一左右（76 家，. er. io. sit. 25.3%），而全國的社會福利慈善基金會於 1998 年目的事業經費支出，也高達新臺幣 79 億 7,751 萬，顯示其就經濟面而言貢獻可觀。丘昌泰、江明修（2007：. al. n. v i n 44）根據政治大學第三部門研究中心的統計，指出臺灣非營利組織數目包括：財 Ch engchi U 團法人基金會 3,209 家（2007 年 4 月止），財團法人社會福利機構約 750 家，內. 政部主管之社團法人 7,421 個，地方社會團體 20,374 個，全國各地社區發展協會有 6,275 個。目前內政部公布之我國全國性社會團體數，從 1992 年的 1,536 個，增加至 2010 年第 3 季的 9,422 個；至於全國性教育基金會，至 2010 年 12 月止也達 687 家，基金總額計新臺幣 643 億 7,142 萬 1,137 元。簡言之，非營利組織在各國經濟活動中，占有相當重要的地位，形成在政府部門、私人企業以外，以公益為旨之第三部門。其對公益服務的提供，財貨勞務的供給與傳送，以及人力資源的僱用與開發，所肩負的責任與角色也愈形加重。然而，在日益競爭的第三部門環境中，非營利組織無法僅憑藉善良的信念或 2.

(15) 擁抱堅定的價值就足以達成使命與願景，必須引進營利組織的管理原則與技術，以追求組織使命、實現組織願景（Linderberg, 2001：248；孫煒，2008：304）。管理能力是所有組織的生存命脈，無論它們屬於私人企業、政府機構、非營利或非政府組織的類別（Udoh James,1998：229，引自馮瑞麒譯，2007：4）。管理大師杜拉克（1990）也指出，非營利組織必須靠管理的理念架構和技巧，為它制定具體可行的目標、計畫和策略，以便使其造福人群的使命能順利達成。隨著經濟環境以及政治環境的轉變，發現非營利組織有許多困境亟待克服。陸宛蘋於 1997 年臺灣非營利組織需求評估的調查研究指出，臺灣非營利組織普. 治政大有策略未必符合大環境的趨勢與本身的優勢；計畫方案、資源投入與使命、願景立. 遍面臨的管理問題為：有使命（宗旨）與計畫方案，但往往無明確的目標與策略；. 無明確關聯；只談資源需求與預算執行率，不談成效；服務成效無適當衡量指標，. ‧ 國. 學. 績效評量不易；服務成本不明，無從建立檢討機制，資源的運用效益不彰（陸宛. ‧. 蘋，2009：105）。許世雨（1997：29-44）則綜合學者研究的結果，對非營利組織. y. Nat. 參與社會服務所面臨的問題，歸納出五點可能會遇到的困境，第一為使命上的困. er. io. sit. 境，如因時代變遷，有修正之必要，或理想過高，無法落實；第二是財務上的困境；第三個困境是權力上的問題；第四個是效能與績效的困境，因不以牟利為目. al. n. v i n 的，所以有些活動的成果很難衡量，績效很難去評估；第五個是管理上的困境。 Ch engchi U 瑞吉娜．赫茲林格也指出，非營利組織的通病可分為四類：（1）成效不彰：. 没有達成所肩負的社會使命。（2）效率太低：投注一定的資源，卻無法提出相對的成果。例如把太多費用花在募款和行政支出上，真正用來協助服務對象的經費，還不到收入的一半。（3）公器私用：非營利組織主事者，利用組織免稅的優惠中飽私囊，這比浪費組織資源還嚴重。（4）太過冒險：例如投資於投機性證券，忽略風險評估，容易讓組織陷入困境（R. E. Herzlinger, 1999：4-6；張茂芸譯， 2000：5-7；陳定銘、莊文忠，2004：21；陸宛蘋，2009：105）。有鑑於許多非營利組織多屬正派經營的濟助團體，然而由於其較具自主性與彈性，以及享有免稅優惠的誘因，因此，仍不免會被有心人士變相經營，從事不 3.

(16) 法、偏離宗旨與業務，或者公器私用，而淪為逃漏稅或洗錢的工具，這不僅浪費社會資源，也虛擲社會大眾的愛心。因此，非營利組織如何妥善運用捐贈資源，發揮最大之成效，以獲得社會認同與支持，便成為大眾極為關注的課題。近年來無論是在企業部門或是第三部門，責信（accountability）議題引發不少討論。肯尼斯（Patrick Kenis）認為非營利組織必須展現責信，以向大眾說明其組織運作成效（涂瑞德譯，2008：18）。非營利組織發展至今，一方面其社會功能受到肯定，另方面其執行成效也面臨考驗。大家都希望其投入的資源有一定的責信度，可以攤在陽光下，受社會大眾的讚許、肯定與檢視（傅篤誠，2002：. 治政大建立與交代，即受託者（非營利組織）對委託者（利害關係人）應負責任並有所立. 14-16）。官有垣、陸宛蘋、陳錦棠等人（2008：2）指出，責信可視為一種關係的. 交待，透過評估（evaluation）可讓非營利組織的責信關係得以確立，使其更符. ‧ 國. 學. 合為社會公益而存在的目的。同時也認為，政府與民間非營利組織的互動頻繁，. ‧. 有更多的協力合作在進行，如政府向非營利組織採購服務，由於政府所提供的是. y. Nat. 公共服務，其規模、範疇及影響都較大，因此對非營利組織服務成效的評估及評. er. io. sit. 量更顯重要。同時，也因非營利組織具有公益使命，且資源大多來自社會大眾，因此，對組織及其執行的方案進行評估，以瞭解組織運作是否健全及未來發展為. n. al. Ch. 何，也是一項有必要且有意義的工作。. engchi. i n U. v. 綜合上述，研究者深感評估非營利組織績效，對組織本身、政府部門，以及利益關係人確有其必要性。而評估績效的要事之一，就是建立績效指標，建立績效指標，有助於落實績效管理。因此，本研究希藉由績效指標的建立，促使非營利組織自我管理，有效提昇社會服務功能；另藉由評鑑結果適時揭露，讓社會大眾及政府，瞭解非營利組織的營運績效，評斷其補助或輔導之必要性，並對非營利組織中效率低落、公器私用，甚至營私自肥者，藉由市場機制擇優汰劣。另臺灣主要基金會中，以教育基金會所占數量最多。陸宛蘋（2006：247）指出 3,000 多家基金會中，教育基金會就有 2,034 家，占 64.54%，成為主要類型；而收錄在教育部 2001 年「全國文教基金會名錄」中之文教基金會共 2,430 4.

(17) 家，其中 2,331 家屬教育基金會，教育部主管之基金會家數即高居 605 家；又據政治大學第三部門研究中心 2007 年統計臺灣非營利組織數目中，也顯示若以基金會而言，以教育部所占比例最高，約 19.2%（615 家）。研究者基於教育部至 99 年 12 月底止基金會家數增加至 687 家，基金總額逾新臺幣 643 億元，面對如此龐大的民間資源，認為實應妥為善加利用，加強督導，以發揮其最大影響力，促進社會公益推動；又因研究者長期服務於教育行政機關，且辦理基金會相關業務，基於個人興趣與所學，故認為有必要對教育事務財團法人（以下簡稱教育基金會）加以探討。. 治政大（benchmarking）即是向「最佳實務（best practice）」學習的理念。「標竿學習」立. 另有感於所謂「最佳組織」即是擁有「最高標準」的組織，而「標竿學習」. 是「取法乎外」（external focus），進而關注其內部的舉措與功能，以求達到持續. ‧ 國. 學. 的改善。標竿學習團隊可針對「最佳組織」進行訪察與分析後，再根據「最高標. ‧. 竿」設立可行的行政標竿，以縮短和最佳組織的績效差距。爰本研究擬藉由瞭解. y. Nat. 具卓越表現及深富社會貢獻度之基金會，其對本績效指標體系之重視程度為何？. er. io. sit. 以提供非營利組織一個省思的機會，並期望本研究結果對教育主管機關在基金會規範與管理方面，能有參考價值，以上係為研究者的主要研究動機。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 第二節研究目的與問題壹、研究目的根據上述研究動機，本文研究目的，希藉參與教育基金會評鑑作業經驗，結合國內外有關績效指標之相關理論及專家學者意見，進而嘗試建立一套合適教育基金會之績效指標，並瞭解經教育部評鑑為績優或獲得教育部社會教育有功團體表揚之教育基金會，其對各績效指標的看法，藉其重視程度，從中檢討並能有效學習。本研究目的茲說明如下： 5.

(18) 一、探討非營利組織相關績效指標建立理論基礎及實務應用。二、建構適用於我國教育基金會之績效指標。三、作為教育基金會自我精進或效益評估之參考。. 貳、研究問題基於本研究動機與目的，形成以下之研究問題：一、探討非營利組織相關績效指標之建立過程及其意涵為何？二、探討不同背景變項對績效指標的重視程度是否有所差異？. 政治大（二）探討教育基金會對評鑑方式之態度為何？立（一）探討教育基金會對指標重視程度為何？. ‧ 國. 學. （三）探討不同基金會背景變項（基金會類別、設立時間、基金規模）對績效指標各構面的重視程度是否有所差異？. ‧. （四）探討問卷填答人個人背景變項（性別、職稱、非營利組織服務年. sit. y. Nat. 資、年齡）對績效指標各構面的重視程度是否有所差異？. n. al. er. io. 三、探討對教育基金會提出之興革意見為何？. i n U. Ch. v. engchi 第三節研究範圍與限制壹、研究範圍本研究所界定之研究範圍說明如下：一、研究範圍：教育部主管之教育基金會。二、研究對象：獲教育部 91 年、94 年評鑑績優之基金會及獲教育部社會教育有功團體表揚之全國性教育基金會為主要研究對象。三、本研究以文獻分析法及專家效度（非營利組織領域有關之專家學者、文教組織行政人員及文教基金會執行幹部計 11 人）作為建構全國性 6.

(19) 教育基金會績效指標之根據。. 貳、研究限制本研究由於研究者本身時間、經費、人力之限制，無法對非營利組織作大規模調查，僅以教育部所屬 687 家教育基金會中，經評鑑為績優或富積極教育意義，有顯著績效及深遠影響，獲頒團體表揚之基金會為主要研究對象，進行問卷調查。因此結論推論有範圍之限制，為研究限制之一。再者，本研究希以品質導向，瞭解被評定為績優及獲有功團體表揚之 152 家. 政治大害關係人，且 687 家基金會中，其他 535 家基金會之觀念，尚未表現，為其研究立教育基金會，其對各指標之看法，進而見賢思齊，擴散其影響力。惟因其均屬利. ‧ 國. 學. 限制之二。又因基金會特性與使命均不同，或因研究對象的態度有所保留，或因認知差異，因此資料的解讀及推論上亦有其限制。. sit. er. io. al. y. ‧. Nat. 第四節研究流程. v. n. 非營利組織的興起，是為了彌補營利界凡事以利潤為考量，以及政府部門以. Ch. engchi. i n U. 照顧多數民眾為原則，而產生的偏差和不足。非營利組織數量急遽增加，影響力也迅速提昇。然而，因應環境變遷，以及要處理問題的複雜性以及不確定性，讓許多非營利組織開始學習運用管理，俾便資源能有效運用，以達成組織使命。此外，非營利組織也需藉由績效評估，來改善或提昇其組織的績效或表現。許士軍在績效評估導讀中（2000：3）指出「績效評估」本質上，具有管理活動中之「控制」（control）功能，其所以能產生積極作用，主要在於兩個因素，一為績效評估標準（performance measurement criteria），另一為激勵（incentives）手段之利用。俗云：「You get what you measure.」（評估什麼，就得到什麼成果）。因此本研究試圖研擬非營利組織績效指標，以提供其作為績效考評的參考。. 7.

(20) 本研究經與指導教授討論，確定研究方向與主題後，擬定研究動機與目的，透過文獻探討與分析，形成本研究之研究架構。經徴詢專家意見後，進而建構績效指標，並據以編製問卷進行調查，然後將問卷調查資料彙整、統計、分析與討論，最後提出研究結論與建議。研究流程如圖 1-1。. 確定研究主題. 擬定研究動機和目的. 專. 家. 效. 學. 度. ‧. ‧ 國. 立. 政獻探治討大. 文. n. al. 問. Ch. 卷. 寄. 發. engchi. 問卷回收與分析. 結果與發現. 建. 議. 圖 1-1︰研究流程圖. 8. er. io. sit. y. Nat. 績效指標之建構. i n U. v.

(21) 第二章文獻探討本章計分四節，第一節非營利組織概述，敘述非營利組織的形成原因、定義、角色和功能，以及非營利組織的分類；第二節績效指標概述，分別說明績效與指標的定義，指標建構方法，以及國內非營利組織績效評估分析；第三節為非營利組織的評估，分別探討評估的意義、類型與策略及其構面、以及非營利組織的效益評估、非營利組織途逕探討與模式建構；第四節為教育基金會評鑑現況檢討。. 第一節非營利組織概述政治. 大. 立. ‧ 國. 學. 壹、非營利組織形成原因. 非營利組織興起的原因，牽涉到歷史文化與社經背景，如單就某個面向實在. ‧. 無法涵蓋所有組織型態。美國學者論述非營利組織產生的理論，大致從三方面切. y. Nat. sit. 入，即經濟學觀點、政治學觀點及社會學觀點（簡松棋，2006：13）。茲就相關. n. al. er. io. 研究之理論，從經濟學觀點、政治學觀點及社會學觀點等，加以解釋探討（江明. i n U. v. 修，1999：6-9；孫本初，2006：466-469；黃新福、盧偉斯，2006：29-41；王仕. Ch. engchi. 圖、官有垣、李宜興：14-34；簡松棋，2006：13-16）：. 一、經濟學觀點：不論是古典經濟學或新古典經濟學，「效率」一直是該理論探討的核心，當市場「供給與需求」達到均衡時，社會資源便能做最有效的資源分配。非營利組織的經濟學理論在 1970 年代初期已經成形，看法也從最初探討私人慈善基金、組織的運作等行為面向，趨於多元化。1970 至 1990 年代期間，許多非營利組織開始變得更為企業化，學習企業組織具有競爭的企業精神，以獲得良好的成果。故經濟學領域的學者對非營利組織的研究，著重在非營利組. 9.

(22) 織的「效率」部分。從經濟學的角度分析非營利組織，以市場/契約失靈（market failure）理論與政府失靈（government failure）理論最具代表性。私人部門追求利益極大化，但非營利組織不會降低品質以追求本身的利益，故較為人民所信賴；另非營利組織可針對特殊對象提供公共服務，並可協助政府解決部分公共問題，解決政府資源有限的事實。因此在某些情況下，其所提供的財貨與服務的效率，會比市場與政府來的好。. 二、政治學觀點：. 政治大. 經濟學理論之所以會重視非營利組織，乃在強調其能彌補市場與政府的. 立. 限制，使市場的產品、服務供需達到最有效率的分配。然政治學領域所重視. ‧ 國. 學. 的價值，與市場重視的「效率」不同，其強調的價值是「公平」與「正義」。在政治學領域中，最重要的理論便是 Salmon（1987）所提出的「第三者政府. ‧. 理論」（the third party government theory），該理論認為非營利組織應是一種優. y. Nat. sit. 先機制，而不是在市場與政府確定無法正常運作時，才提供補充性的服務。. n. al. er. io. 第三者政府理論的產生，源自於一方面要調和人民對公共服務的渴望，一方. i n U. v. 面又懼怕政府權力過度擴張，而企圖透過第三者來增進政府提供公共服務的. Ch. engchi. 角色與功能，使政府的權力無法咨意擴張。. 三、社會學觀點：不同於經濟學領域重視「效率」，以及政治學領域之重視「公平」。社會學領域的學者著重的是，人民在社會日趨多元化的同時，逐漸對於某些特定的議題產生興趣，進而自動自發組成組織、團體，企圖以公民社會的力量解決這些問題，其最主要的理論為「志願主義」（voluntarism）。公民社會代理人們自然社會關係與生活，透過彼此的志願結合與結社，引發公共性的集體行動，而非國家的強制力促成與市場冷漠的交易關係。人們參加志願組織最重. 10.

(23) 要的原因為「利他主義」（altruism）、「需要滿足理論」（need fulfillment）及「社會化理論」（socialization）等。「志願主義」理論認為非營利組織是由一群志同道合的人所組成，他們願意為了共同的目標而自動自發地貢獻心力。除了可從經濟學、政治學及社會學等觀點來論述非營利組織興起之理由外，尚有許多學者提出如消費者控制理論、組織位置理論、多元主義與公民社會等其他理論來補充說明。然而，很難將非營利組織的出現，單單歸因於某一個或數個理論。簡言之，非營利組織的興起不外乎「萬能政府」觀念的式微，以及世界潮流趨勢的影響。. 政治大注，這顯示公民參與的管道日趨多樣化，非營利組織的地位和影響力也愈形重立. 非營利組織發展至今，有愈來愈多的公共議題皆有相關的公民組織予以關. ‧ 國. 學. 要。然而，在有限資源以及競爭的環境下，有更多的不確定性及難以預料的風險，讓非營利組織的經營更顯困難。一個健全的組織要有彈性和變革的潛能，必須具. ‧. 備警覺性（alertness）、靈活度（agility）、適應力（adaptability）及協調力（alignment）. sit. y. Nat. 等四大關鍵特色，才能得以突破困境，讓未來利於自己。而一個有效能的組織也. al. er. io. 應定期診斷問題、謀求解決方案，及運用策略以導入、管理和維持變革（王保進. v. n. 譯，2002：52-53；袁世珮、林宜萱譯，2005），否則很容易被淘汰。因此，非營. Ch. engchi. i n U. 利組織也應學習運用管理之道，講求經營的手法與效率，把事情做好，也做對事情，並在資源有限情況下，做可行方案的選擇。. 貳、非營利組織的定義與非營利組織相關之名稱非常多，例如「鄰里組織（ neighborhood organizations）、「社區組織（community organization）」、「公益團體（commonweal group ）」、「私人志願組織（ private voluntary organization ）」、「慈善組織（philanthropic organization）、「獨立部門（independent sector）」、「第三部門（the third sector）」、「基金會（foundation）」、「非政府組織(Non-Governmental Organization, 11.

(24) NGO)及「非商業組織（Non-Commercial Organization）」（黃新福、盧斯偉，2006： 3）。由於國內外學者並無統一名詞，不同的學者有不同的界定方式，因此容易造成定義上的混淆。本研究歸納國內外研究者對非營利組織的定義，彙整如表 2-1：. 表 2-1 非營利組織定義彙整表年代. 1990. Wolf. 立. al. n. 4. Oleck and Stewart. Peter Drcuker. 組. 織. 定. 義. 1. 2. 3. 4.. 具有公眾服務的使命。必須在政府立案，並接受相關法令規章的管轄。必須組織成為一個非營利或慈善的機構。其經營結構必須排除私人利益或財物之獲得。 5. 其經營得享有免除政府稅收的優待。 6. 享有法律上的特別地位，捐助或贊助者的捐款得列入免(減)稅的範圍。. 政治大. 非營利組織的六大特徵： 1. 正式的組織。 2. 民間私人性質。 3. 利潤不能分配。 4. 能夠自我治理。 5. 志願人員的參與。 6. 公共利益的屬性。. y. ‧ 國 1992. io. 3. 利. ‧. Salamon. 營. 學. Nat. 2. 非. sit. 1. 研究者. er. 序號. Ch. engchi. i n U. v. 1994. 非營利組織的特性： 1. 設立時係以非營利為目的。 2. 該組織的利潤或資產不得分配給組織成員、會員或董事。 3. 活動僅能致力於當初政府允其設立的目標。. 1994. 非營利組織為「具備法人資格之正式結構的民間組織，必須在政府部門法律的規範下運作，其具有自我管理能力，以公共利益服務為目的，非以營利或自身成員謀利為目的，達成公益」。 (續下頁) 12.

(25) (接上頁) 年代. 陳金貴. 1994. 立. ‧ 國 al. n 江明修. 組. 織. 定. 義. 1. 正式的組織：具有某種程度的制度化、國家法律合法承認的法人團體資格。 2. 民間的組織：與政府分開的民間組織，但可接受政府補助。 3. 非利益的分配：不是為組織產生利潤，若有利潤要使用於機構的任務，如服務的提供。 4. 自己治理：能監控自己的活動、有內部的治理程序，不接受外在團體的控制。 5. 志願性的團體：志願者參與機構活動的導引或是事務的管理。 6. 公共利益的屬性：為公共目的服務，並提供公共財。 7. 缺乏對利潤的衡量。. 政治大. 非營利組織的特徵： 1. 正式組織。 2. 民間組織。 3. 非利益的分配。 4. 自己治理。 5. 志願性團體。 6. 公共利益屬性。 7. 組織收入依賴募款能力，而非組織績效。 8. 服務取向、行動取向。 9. 扁平式組織，層級節制少。 10. 低度手段理性與高度團結一致。. 1999. y. 1998. io. 7. 利. ‧. 張潤書. 營. 學. Nat. 6. 非. sit. 5. 研究者. er. 序號. Ch. engchi. i n U. v. 「一個非政府且非商業性的組織，因此是一個獨立的部門，並具有慈善及公共服務等特性」。非營利組織一方面被視為「私有的」，因其不具有政府的公權力；另一方面又被視為「公共的」，因其以提供公共服務為目的。 (續下頁). 13.

(26) (接上頁). 司徒達賢. 官有垣. 義. 政治大. 採用以下原則作為定義的標準： 1. 有服務大眾的宗旨。 2. 不以營利為目的的組織結構。 3. 有一個不致令任何人利己營私的管理制度。 4. 本身具有合法的免稅地位，具有可提供捐助人減（免）稅的合法地位。 5.「非營利組織」有時被稱為「非政府組織」，以示其「民間」屬性。. y. ‧. 孫本初. 定. 學. 12. 徐小波. 織. 2000. 2000. al. n. 11. 組. 非營利組織是一種以公共利益為目的，有民間私人性質，且獨立運作的正式組織結構，享有稅法上之優惠，然而必須在政府部門法律所規範的權力下運作，運用大眾捐款、自我生產的所得、以及政府部門的補助款，以遞送組織宗旨規定的服務，使社會上多數人得到幫助。. io. 馮燕. 利. 1999. 立. Nat. 10. 非營. 依其所建構的 CORPS 模式來解釋，非營利組織的經營可包含五個要素： 1. Client（服務之對象）。 2. Operation（創造價值之業務運作）。 3. Resources（財力與物力資源，含資源提供者）。 4. Participants（參與者，含專職人員與志工）。 5. Services（所創造或提供之服務）。. ‧ 國. 9. 年代. sit. 8. 研究者. er. 序號. Ch. engchi. i n U. v. 2001. 以公共服務為使命之民間性正式組織，其自主且獨立運作，不以營利為目的，享有合法的免稅地位，且捐贈者亦享有稅法上之優惠，其必須在政府法律所規範的權利下運作，運用所獲取之資源，以遞送符合組織宗旨之服務。. 2004. 非營利組織其設立之目的並非在獲取財務上之利潤，且其淨盈餘不得分配予其成員及其他私人，因之而為具有獨立、公共、民間等性質之組織或團體。 (續下頁) 14.

(27) (接上頁) 序號. 13. 年代. 吳定. 顧忠華. 非營. 利. 組. 織. 定. 義. 2004. 非營利組織具有以下幾項特性： 1.為正式的組織。 2.為民間性的組織。 3.不提供利益的分配。 4.由組織自己治理。 5.為志願性的團體。 6.具公共利益屬性。. 2005. 非營利組織乃是以公共利益為使命，具有民間性、自主性、自治性的組織特質，運用大眾捐款、政府補助或生產所得等資源，遞送組織宗旨範定之服務。正式依法令登記之非營利組織，得享有稅法上之優惠，惟經營生產事業之盈餘不得分配，並須接受政府機關之監督。由於非營利組織獨立於政府部門與企業部門之外，形成獨特之文化及行為模式，亦被稱為「第三部門」。. 立. 政治大. 學. ‧. ‧ 國. 14. 研究者. 資料來源：研究者整理自江明修（1999）；吳定（2004）；呂育一（1992）；官有垣（2000）；孫本初（2004）；陳篆嘉（2002）、韓德仙（2002）；顧忠華（2005）。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 非營利組織的範圍很廣，在美國法上，廣義的範圍包括美國聯邦稅法（internal. Ch. i n U. v. revenue code）中享有免納所得稅地位（tax-exempt）的組織團體；狹義的範圍則. engchi. 指 IRC 第 501（c）（3）節之「宗教、公益及類似機構」（religious, charitable and similar organization）及 501（c）（4）節之「社會福利機構」。而臺灣的非營利組織則是指依民法、人民團體法、各種特別法、以及宗教法規所設立的「非營利性社團法人」、「一般性財團法人基金會」、「依各種特別法規設立的財團法人」、「宗教社團法人」、「宗教財團法人」，且向法院辦理登記完成，享有稅法上優惠的組織稱之（官有垣，2000：7）。本研究擬以 Wolf 的觀點為主，將非營利組織定義為：「以公共服務為使命，不以營利為目的，且經政府立案的合法組織，不分配盈餘，在稅法上並享有免（減）稅優惠的公益性組織」。另綜觀以上學者對非營利組織的定義，大體而言，具有 15.

(28) Salamon 所歸納出的：正式的組織、民間私人性質、利潤不能分配、能夠自我治理、志願人員的參與，以及公共利益的屬性等六大特徵，惟對我國現行屬於政府捐助成立之基金會而言，是否應具有「民間」屬性？似乎仍爭論不休。另有學者指出由於非營利組織收入依賴募款能力而非組織績效，也缺乏對利潤的衡量。因此導入績效評估的觀點，建構有效的績效指標，將可協助組織持續檢討與改善經營管理平臺，並能提供源源不絶的創新與競爭力。. 參、非營利組織的角色和功能. 政治大能、改革與倡導的功能、價值維護的角色功能，以及服務提供的角色功能立. 非營利組織在現代國家的角色與功能上，可歸納為：開拓與創新的角色功. ‧ 國. 學. （Kramer,1981：173-245；孫本初，2006：464）。許世雨（1997：32-34）指出非營利組織的角色和功能，包括：先驅者、改革者和倡導，以及價值的守護者。除. ‧. 此之外，非營利組織還有服務提供的角色，以及社會教育的功能和社會參與的功. sit. y. Nat. 能等。換言之，非營利組織之所以存在並展現獨特的功能，實因其扮演先驅者、. al. n. 致（江明修，1999：6）。. er. io. 改革與倡導者、價值維護者、服務提供者及社會教育者等各種積極的社會角色所. Ch. engchi. i n U. v. 江明修（1999）指出，非營利組織具有以下六項公共服務功能，包括：（1）擔任政府與民眾之間溝通的橋樑。（2）屬行動導向，針對其服務對象直接提供服務。（3）為公益服務導向。（4）組織結構比商業團體或政府更少層級節制的限制，也比較有彈性。（5）經常採取較具創新和實驗性質的觀念和方案。（6）許多非營利組織關心範圍包括了公/私部門的產品與服務品質良窳，以及其對社會和民眾的影響。孫本初（2006：476）依張潤書（1998：312-313）的見解，將非營利組織在. 16.

(29) 公共服務上所扮演的角色和功能，分為：（1）發展公共政策的角色和功能。（2）監督市場的角色和功能。（3）監督政府的角色和功能。（4）提供政府不能提供之服務的角色和功能。（5）支持地方利益及少數團體的角色和功能。（6）創造新的想法與變遷的角色和功能。（7）溝通各部門的角色和功能。. 治政大整體而言，非營利組織因應社會環境的變遷，隨時扮演著實踐者、觸媒者及立. （8）促進積極的公民資格與利他主義的角色和功能。. 夥伴關係三種互相交錯的主要角色，常被視為一個國家民主開放程度的指標。由. ‧ 國. 學. 於非營利組織具有「服務的提供」、「帶動社會變遷」以及「擴大社會的參與」等. ‧. 功能。因此，評判非營利組織是否發揮其角色功能，衡量其服務成效及廣受政府. io. sit. y. Nat. 與社會各界的肯定與支持度如何，在績效評量上是有其必要的。. n. al. er. 肆、非營利組織的分類. Ch. engchi. i n U. v. 非營利組織的分類，依相關文獻，按組織之成立依據、活動範疇、服務對象及財源籌措與組織控制方式等，分述如下：. 一、依組織成立依據分類大陸法系對於法人的最基本區分是公法人與私法人，公法人指依公法設立之法人，如各種政府機構，私法人則是指依私法而設立的法人，又分為社團法人與財團法人。社團法人為人之組織體，組成基礎為社員，可分為營利性社團（如公司）與非營利性社團，非營利社團又分為公益社團（如各種協會、學會、促進會等）與中間社團（如同學會、俱樂部）；財團法人則是以一筆財產為主，具有 17.

(30) 法人地位的組織，如各種基金會、機構等。我國法人分類如圖 2-1。. 社團法人. 營利性社團法人（如公司）中間（互益性）社團法人（如同學會）公益性社團法人（如社會團體）. 私法人法人. 財團法人. 普通法財團（如基金會）特別法財團（如私立學校、私立醫療機構、社會救助機構、宗教團團、學術研究機構）公法人──國家、地方自治團體. 政治大資料來源：江明修（1999：11）、馮燕（2009：252）、簡松棋（2006：8）。立圖 2-1 我國法人分類. ‧ 國. 學. 我國的非營利組織，依據民法中以其設立的基礎為標準，被區分為「社. ‧. 團法人」與「財團法人」兩種類型。如依其法令規章及登記與否，可分為：（1）. sit. y. Nat. 財團法人。（2）社團法人。（3）依「人民團體法」登記之非法人團體。（4）未. n. al. er. io. 登記之志願性社團。（5）傳統寺廟、祭祀公業及民俗團體等。社團法人與財團法人之比較如表 2-2。. Ch. engchi. 18. i n U. v.

(31) 表 2-2 社團法人與財團法人之比較社團法人. 財團法人. 成立基礎. 人；有社員。. 財產；無社員。. 設立方式. 兩個以上之自然人或法人的共同發. 一個自然人或法人或依據遺囑，即. 起。. 可捐助一筆財產而設立。. 營利－依特別法（公司法）。. 公益－主管機關許可設立後，始得. 公益－主管機關許可設立後，始得向. 向法院登記為法人。. 種類與性質. 法院登記為法人。內部組織. 社員大會為最高決策機關；但平日會. 由管理人依捐助章程做管理財產之. 務則由會員推選出來的代理機關（理. 決策與執行。. 事會）代為處理。組織及章程. 均由會員大會決議。. 之變更解散事由. 共同事由：. 立. 違反設立許可條件，主管機關撤銷之。. 學. ‧ 國. 1.. 捐助設立者制訂捐助章程，若有不治政周時，得聲請法院為必要處分。大. 得由社員決議隨時解散；或社團事務. 因情勢變更致目的不能達到時，主. 未依章程進行，法院得因主管機關或. 管機關得斟酌捐助人之意思，變更. 檢察官或利害關係人之請求而宣告. 其目的、組織、或解散之。. 2.. 破產（董事向法院聲請之）。. 3.. 其目的或行為違反法律或公序良俗，法院得因主管機關或檢察官或利. n. al. er. io. 解散。. sit. Nat. y. ‧. 害關係人之請求而宣告解散。. 資料來源：馮燕（2009）。非營利組織的法律規範：252。. Ch. engchi. i n U. v. 目前國內有關財團法人的制度運作，主要規定於民法之中，部分則另以特別法（如私立學校法、醫療法、更生保護法）規定之。財團法人之意義，依我國民法之立法理由為：「因為特定與繼續之目的，所使用財產之集合而成立之法人」。而學說上則有不同的定義，如：「以捐助財產為其組織之基礎，須有人專司管理，並應訂立捐助章程，以規定其目的及財產管理方法之法人」、「財團法人為財產之集合體，以捐助財產為組織之基礎，依照設立者所定之規劃，作他律性的活動，以恆常性、固定性為其特徵，限於公益法人」，或「財團法人並不是由於人之結社而形成之組織體，而是為特定之捐助目的. 19.

(32) 而成立之組織體，即利用所捐助的財產來推動該捐助目的之實現，是故財團法人之本質上的特徵為由捐助人所指定之捐助目的，財團法人即係為該捐助目的而被組織，該組織通過其機關促進該目的之實現」（陳美伶，1991：8；林桓，2007：26）。依民法規定，我國財團法人之設立，須滿足下列條件：一、依據民法或其他法律之規定；二、須有捐助行為，包含捐助人之捐助財產、捐助章程或遺囑；三、主管機關之許可（陳惠馨，1995：8-14）。國內財團法人有由中央各部會許可設立者，或由直轄市或各縣市政府設立者。一般分為：私立學校、. 治政大業設立之財團法人、職工福利委員會或私人捐資成立之功能性財團法人。財立教堂與寺廟、私立醫院、社會福利機構、政府捐助成立之財團法人、關係企. 團法人為一財產之集合，具有法律上獨立之權利義務人格，也屬於社會學上. ‧ 國. 學. 所謂「非營利組織」、「非政府組織」或稱「第三部門」的組織型態。. ‧. 我國民法中並未使用「非營利組織」或「基金會」等詞彙，美國「基金會. y. Nat. 指南」對基金會的定義：「基金會（foundation）是一種非政府、非營利組織，. er. io. sit. 有其自己的基金（fund），由其受託人（trustees）或董事（directors）管理，以維持或協助教育、社會、慈善、宗教等公共服務目的，而且提供補助金的公. n. al. Ch. 益性組織（Margolin,1991：1）」。. engchi. i n U. v. 本研究所指教育事務財團法人，也稱教育基金會或教育法人，係指依據「教育部審查教育事務財團法人設立許可及監督要點」規定向教育部申請設立，並向法院完成設立登記，以舉辦符合教育部主管業務之公益性教育事務為目的之財團法人。. 二、依組織活動範疇分類（一）依照國際非營利組織之分類標準（The International Classification of Nonprofit Organizations，簡稱 ICNPO），所認定的非營利組織活動範疇有：1.教育與研究。2.社會服務。3.文化休閒。4.工商團體和專業組 20.

(33) 織。5.住宅與開發。6.國際事務。7.市民與鼓吹議題類。8.環保。9. 慈善。10.宗教。（二）依喜瑪拉雅研究發展基金會所出版之「臺灣 300 家主要基金會」（2005）的分類，我國之基金會（財團法人）主要可分為：1.文化教育。2.文化藝術。3.社會慈善。4.醫療衛生。5.環境保護。6.經濟發展。7.其他（包括新聞事業、觀光事業、法律事務等）。（三）根據教育部（2001）編印之「全國文教基金會名錄」，基金會功能分成以下 36 類，包括：獎助學金類；家庭教育類；法制教育類；科技. 治政大人教育類；婦女教育類；休閒教育類；終身教育、成人教育類；藝立教育類；幼兒教育、親職教育類；兒童教育類；青少年教育類；老. 文教育、文化教育類；學術研究、學術發展及學術教育類；財經研. ‧ 國. 學. 究類；醫學教育或醫學研究類；宗教教育類；政治教育類；特殊教. ‧. 育類；環保教育類；環境教育類；心靈教育類；體育教育類；交通. y. Nat. 安全教育類；原住民教育類；語言教育類；生命教育類；視聽教育. er. io. sit. 類；新聞教育類；道德教育類；健康教育類；社區教育類；國際文教學術交流類；海峽兩岸文教交流類；中文藝創作類；研究中山思. n. al. 想類及其他類。. Ch. engchi. i n U. v. 三、依組織服務對象分類（一）公共服務類非營利組織：如慈善事業、教育文化事業、教育文化機構、私立基金會、社會福利機構、政治團體。（二）互益類非營利組織：如社交俱樂部、消費合作社、互助會及類似之組織、工會、商會及職業團體。. 四、依財源籌措與組織控制方式分類 Hansmann（1987：28）以「財源籌措方式」之方式，將非營利組織分為捐. 21.

(34) 贈型（donative）及商業型（commercail）兩種類別；又依照「組織控制方式」之不同，分為互助型（mutual）與企業型（entreprenurial）兩種非營利組織（如表 2-3 之四種型態）。然而，以上兩種分類，並不具絶對性，事實上，有許多非營利組織，尚處於模糊地帶，也就是兼具兩者的特性。（一）依財源籌措方式分類： 1.捐贈型（donative）的非營利組織：大部分收入來自認同該組織目標之贊助者的捐贈。 2.商業型（commercial）的非營利組織：其組織生存、運作所需的. 政治大. 財源來自於提供服務或勞務的銷售收入，如大部分的療養院、醫院。. 立. （二）依組織控制方式分類：. ‧ 國. 學. 1.互益型（mutual）非營利組織：該組織之贊助人，有權利選舉該. ‧. 組織的董事會。. y. Nat. 2.企業型（entrepreneurial）非營利組織：組織運作權掌握在董事會. er. io. al. sit. 手上，免受贊助者的正式監督與控制。. v. n. 表 2-3：非營利組織四種類型分類表. Ch. i n U. i e n g c h控制方式互助型. 財源籌措方式. 企業型. 捐贈型. 共同使命團體政治性俱樂部. 社會救助機構藝術博物館. 商業型. 美國汽車協會消費者聯盟鄉村俱樂部. 國家地理協會社區醫院療養院. 資料來源：Hansmann：28；引自黃新福、盧偉斯（2006）。非營利組織與管理：13。. 目前各先進國家對於非營利組織的籌組與控管，皆以立法的方式予以規範，從徐小波（2001：76）整理之各國非營利組織法制比較（表 2-4）中發現，非營 22.

(35) 利組織由於涉及到各國法令規章，不容易建立一個通用全球的分類架構，但在組織型態上，基金會與協會的組織結構幾乎是各國的基本類型。目前國內大多數基金會本身直接從事公共服務的遞送，屬「運作型」基金會，而美國的基金會主要則是以捐款給其他民間機構或政府單位，協助其實施公共服務，屬「贊助型（捐助型）」基金會。徐小波同時認為基於多數非營利組織皆面臨募款的困難，設立贊助型基金會仍是值得鼓勵的方向，但也必須同時維持運作型基金會可以生存的空間。表 2-4 各國非營利組織法制比較. 日本. 亞洲. 大陸法系. 社會團體基金會民辦非企業單位. 單一制. 財團法人社團法人特別法人特定非營利組織. io. 單一制. n. al. Ch. 美國. 美洲. 英美法系. 聯邦制. 英國. 歐洲. 英美法系. 單一制. 澳洲. 大洋洲. 英美法系. 聯邦制. engchi. 非營利公司(含基金會) 信託未登記非營利公司的協會慈善信託互助會社有擔保的有限公司工商業會社慈善信託法人結社有擔保的有限公司. ‧. 社會主義法系. 人民團體法各特別法各機關監督準則社會團體登記管理條例基金會管理辦法民辦非企業單位登記管理暫行條例民法各特別法人公益法人設立及監督標準促進特別非營利活動稅法公司法. 學. 亞洲. Nat. 中國大陸. 社團法人. y. 立. 治組織型態主要法規政財團法人民法大. sit. 政府體制單一制. er. 法系大陸法系. ‧ 國. 臺灣. 地區亞洲. i n U. 各級民政部門業務主管機關人民銀行. 目的事業主管機關經濟企劃廳. v. 州檢察長國稅局. 習慣法慈善法公司法. 慈善委員會國稅局. 習慣法公司法州的結社法規. 消費者事務部或司法部澳洲證券委員會地方檢察總長. 資料來源：徐小波（2001）。國內非營利組織管理法規之研究：76。. 23. 主要主管機關法院目的事業主管機關.

(36) 綜合觀之，非營利組織興起的原因，很難歸因於某一個或數個理論。Charnovit （1997）指出非營利組織是因無數理由而組成的團體，其從事人類的想像及及渴望。Najam（1999）認為非營利組織可以扮演著服務遞送（為滿足需求的直接活動）、倡議（迫使政府作正確的事情）、創新（建議或展示，事情有不同的作法）及監督（試圖確認政府或企業作他們應該應該作的事）的角色（馮瑞麒譯，2007： 46、143）。在現代社會中，非營利組織除了數量上大幅成長，其組織成立宗旨與功能也愈趨專業化及多元化，涵蓋了社會上各種不同的層面，所扮演的角色日益重要，對社會的影響力也頗為重大。. 治政大在面臨資源及以經營上的困難時，促使非營利組織需重新檢視本身的使命，並尋立. 面對經濟及政治環境的日益複雜、變化，為非營利部門帶來許多新的挑戰。. 求新的途徑，使其經營管理更臻健全及穩定。因此，如要維持非營利組織可生存. ‧ 國. 學. 的空間，非營利組織的治理議題應優予重視。除內部方面需有更健全完善的制度. ‧. 來經營，外部方面則必須維繫與企業部門、公部門甚或是媒體間之平衡與和諧的. y. Nat. 互動關係。基於此，非營利組織對內須先建立組織的治理機制，方能有效參與社. er. io. sit. 會治理，而對外關係亦不容忽視，需增加非營利組織間之網絡，為在社會脈絡上建立自己的位階與立足點。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 第二節績效指標概述「績效」（performance）是現代管理的中心議題，績效管理是指任何促進績效達成之管理措施及管理過程。組織管理的目的在於提高組織的績效，建立績效指標（performance indicator）有助於落實績效管理。. 壹、績效的定義績效（performance）是指對於目標達成程度的一種衡量，也是測試組織表現. 24.

(37) 的最佳方式。績效對於營利組織而言，主要是指利潤，對非營利組織而言，主要則係指服務或倡導。績效是由效率（efficiency）與效能（effectiveness）兩個層面因素所組成，二者皆是管理者最終所追求的績效，亦是評判一個組織管理有效與否的指標。效率是指產出與投入的比值（產出/投入），重視資源的使用率，追求最低的資源浪費；而效能則是指目標達成度，追求最高的目標達成。此外，效率著重於手段，即把事情做對（Do the things right.）；而效能著重於目的，即是強調做對的事情（Do the right things.）。"Do the right thing, Do the thing right."是管理泰斗 Peter F.. 治政大比「將事情做對」更重要， leadership is doing right things."，可見「找正確的事做」立. Drucker 在其著作中常提到的管理理念，他說："Management is doing things right,. 因此，非營利組織應先找正確的事做，接著再將事情好好完成。. ‧ 國. 學. 鄭讚源（2004：19、24）指出，組織績效就是組織表現，顯示組織實際達到. ‧. 的成果和原定目標。績效對於非營利組織而言，一方面代表著對過去資源運用的. y. Nat. 評估，以是否具有效率和效能來衡量，另一方面，具有前瞻性的影響力，除可檢. n. al. er. io. sit. 討改進過去的錯誤，也可指引未來目標的訂定及資源分配的方向。. 貳、指標的定義. Ch. engchi. i n U. v. 指標（indicator）是一種測量的工具，牛津大字典將指標界定為「可指出或是直接說明某些事物」，韋伯大字典則定義為「可指出說明某些事物的準確性」。另就國內外學者對於指標的定義彙整如表 2-5。. 25.

(38) 表 2-5 指標定義表. 2. 年代. Jaeger. Johnstone. 對於「指標」之定義. 1978. 以清楚、一致、概括的方式來說明某一項事物，其目的在於將所有變項呈現機關或團體的變化狀態，或其相關因素之變化與消長情形。. 1981. 指標具有以下意義： 1. 指標可作為評論。 2. 指標與變項有所區別。 3. 指標代表數量價值。 4. 指標價值短暫。 5. 指標是理論發展基本單位。 6. 指標對事物現象描述。. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. io. OECD. y. Nat. 3. 1982. al. n. 4. Oakes. 指標的建構初步是對現有相關指標作選擇。經濟合作發展組織之「社會指標工作小組」認為指標選擇時，應考量的標準為： 1. 結果性：指標須重視輸出導向或可藉以描述社會結果。 2. 政策相關性：應對公共政策的改善有參考價值。 3. 穩定性：即在一定時間內具有可應用性，其操作型定義不隨意變更。 4. 可分割性：指標可分割並應用至個別情境。 5. 可比較性：可應用於區域間之比較或進行時間序列之預測。 6. 可描述性：能描述大眾所關注的社會現象與問題。 7. 實用性：即理論能與實際統整，且具實用性。. Ch. 1986. sit. 1. 研究者. er. 序號. engchi. i n U. v. 指標係指某種與研究層面有關的統計量，該統計量具有某種指引作用，其需要一個參照標準據以檢視統計量所顯現出來的比較性意義。（續下頁）. 26.

(39) (接上頁) 序號. 5. 6. 7. 研究者. 年代. 對於「指標」之定義. 1990. 指標係一種指示物或反映器，其功能在於測量事務的品質或數量，以提供被測量標的物之相關資訊。. 1991. 反映某種層面之變化情形，但設立指標的問題在於指標所能反映實際狀況的有限性，可能使得其所描述的現象與實際現象有所差距。. 1993. 指標係一組包含有指示意義的訊息，能提供相關決策者，如教育人員、研究人員或管理人員作為決策時的依據。. Cuttance. Elliott. Blank. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 8. Weiss. 評估指標必須考慮的方法學標準： 1. 效度（validity）：指標應該能夠衡量它所欲衡量的標的物。 2. 信度（reliability）：多次衡量相似的現象，皆能得到同樣的結果。 3. 方向（direction）：它應該清楚指出好或壞的結果。 4. 差異敏感度（sensitivity）：測量分數應該均衡分配。 5. 現況（currency）：當詢問受訪者時，應該著重於瞭解現況或近期的發展。 6. 没有偏誤的資料蒐集方法（unbiased by the data collection method）。 7. 可近性（accessibility）：衡量的資料可以充分取得。 8. 系統性（system）：衡量的定義非常清楚，且在衡量時，有系統地與一致性蒐集資料。. Ch. 1998. engchi. i n U. v. （續下頁）. 27.