第二章 文獻探討
第二節 績效指標概述
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第二章 文獻探討
本章計分四節，第一節非營利組織概述，敘述非營利組織的形成原因、定義、
角色和功能，以及非營利組織的分類；第二節績效指標概述，分別說明績效與指 標的定義，指標建構方法，以及國內非營利組織績效評估分析；第三節為非營利 組織的評估，分別探討評估的意義、類型與策略及其構面、以及非營利組織的效 益評估、非營利組織途逕探討與模式建構；第四節為教育基金會評鑑現況檢討。
第一節 非營利組織概述
壹、非營利組織形成原因
非營利組織興起的原因，牽涉到歷史文化與社經背景，如單就某個面向實在 無法涵蓋所有組織型態。美國學者論述非營利組織產生的理論，大致從三方面切 入，即經濟學觀點、政治學觀點及社會學觀點（簡松棋，2006：13）。茲就相關 研究之理論，從經濟學觀點、政治學觀點及社會學觀點等，加以解釋探討（江明 修，1999：6-9；孫本初，2006：466-469；黃新福、盧偉斯，2006：29-41；王仕 圖、官有垣、李宜興：14-34；簡松棋，2006：13-16）：
一、經濟學觀點：
不論是古典經濟學或新古典經濟學，「效率」一直是該理論探討的核心，
當市場「供給與需求」達到均衡時，社會資源便能做最有效的資源分配。非 營利組織的經濟學理論在 1970 年代初期已經成形，看法也從最初探討私人慈 善基金、組織的運作等行為面向，趨於多元化。1970 至 1990 年代期間，許多 非營利組織開始變得更為企業化，學習企業組織具有競爭的企業精神，以獲 得良好的成果。故經濟學領域的學者對非營利組織的研究，著重在非營利組
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織的「效率」部分。
從經濟學的角度分析非營利組織，以市場/契約失靈（market failure）理 論與政府失靈（government failure）理論最具代表性。私人部門追求利益極大 化，但非營利組織不會降低品質以追求本身的利益，故較為人民所信賴；另 非營利組織可針對特殊對象提供公共服務，並可協助政府解決部分公共問 題，解決政府資源有限的事實。因此在某些情況下，其所提供的財貨與服務 的效率，會比市場與政府來的好。
二、政治學觀點：
經濟學理論之所以會重視非營利組織，乃在強調其能彌補市場與政府的 限制，使市場的產品、服務供需達到最有效率的分配。然政治學領域所重視 的價值，與市場重視的「效率」不同，其強調的價值是「公平」與「正義」。 在政治學領域中，最重要的理論便是 Salmon（1987）所提出的「第三者政府 理論」（the third party government theory），該理論認為非營利組織應是一種優 先機制，而不是在市場與政府確定無法正常運作時，才提供補充性的服務。
第三者政府理論的產生，源自於一方面要調和人民對公共服務的渴望，一方 面又懼怕政府權力過度擴張，而企圖透過第三者來增進政府提供公共服務的 角色與功能，使政府的權力無法咨意擴張。
三、社會學觀點：
不同於經濟學領域重視「效率」，以及政治學領域之重視「公平」。社會 學領域的學者著重的是，人民在社會日趨多元化的同時，逐漸對於某些特定 的議題產生興趣，進而自動自發組成組織、團體，企圖以公民社會的力量解 決這些問題，其最主要的理論為「志願主義」（voluntarism）。公民社會代理人 們自然社會關係與生活，透過彼此的志願結合與結社，引發公共性的集體行 動，而非國家的強制力促成與市場冷漠的交易關係。人們參加志願組織最重
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要的原因為「利他主義」（altruism）、「需要滿足理論」（need fulfillment）及「社 會化理論」（socialization）等。「志願主義」理論認為非營利組織是由一群志 同道合的人所組成，他們願意為了共同的目標而自動自發地貢獻心力。
除了可從經濟學、政治學及社會學等觀點來論述非營利組織興起之理由外，
尚有許多學者提出如消費者控制理論、組織位置理論、多元主義與公民社會等其 他理論來補充說明。然而，很難將非營利組織的出現，單單歸因於某一個或數個 理論。簡言之，非營利組織的興起不外乎「萬能政府」觀念的式微，以及世界潮 流趨勢的影響。
非營利組織發展至今，有愈來愈多的公共議題皆有相關的公民組織予以關 注，這顯示公民參與的管道日趨多樣化，非營利組織的地位和影響力也愈形重 要。然而，在有限資源以及競爭的環境下，有更多的不確定性及難以預料的風險，
讓非營利組織的經營更顯困難。一個健全的組織要有彈性和變革的潛能，必須具 備警覺性（alertness）、靈活度（agility）、適應力（adaptability）及協調力（alignment）
等四大關鍵特色，才能得以突破困境，讓未來利於自己。而一個有效能的組織也 應定期診斷問題、謀求解決方案，及運用策略以導入、管理和維持變革（王保進 譯，2002：52-53；袁世珮、林宜萱譯，2005），否則很容易被淘汰。因此，非營 利組織也應學習運用管理之道，講求經營的手法與效率，把事情做好，也做對事 情，並在資源有限情況下，做可行方案的選擇。
貳、非營利組織的定義
與 非 營 利 組 織 相 關 之 名 稱 非 常 多 ， 例 如 「 鄰 里 組 織 （ neighborhood organizations）、「社區組織（community organization）」、「公益團體（commonweal group ）」、「 私 人 志 願 組 織 （ private voluntary organization ）」、「 慈 善 組 織
（philanthropic organization）、「獨立部門（independent sector）」、「第三部門（the third sector）」、「基金會（foundation）」、「非政府組織(Non-Governmental Organization,
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NGO)及「非商業組織（Non-Commercial Organization）」（黃新福、盧斯偉，2006：
3）。由於國內外學者並無統一名詞，不同的學者有不同的界定方式，因此容易造 成定義上的混淆。本研究歸納國內外研究者對非營利組織的定義，彙整如表 2-1：
表 2-1 非營利組織定義彙整表
序號 研究者 年代 非 營 利 組 織 定 義
1 Wolf 1990
1. 具有公眾服務的使命。
2. 必須在政府立案，並接受相關法令規章的管轄。
3. 必須組織成為一個非營利或慈善的機構。
4. 其經營結構必須排除私人利益或財物之獲 得。
5. 其經營得享有免除政府稅收的優待。
6. 享有法律上的特別地位，捐助或贊助者的捐 款得列入免(減)稅的範圍。
2 Salamon 1992
非營利組織的六大特徵：
1. 正式的組織。
2. 民間私人性質。
3. 利潤不能分配。
4. 能夠自我治理。
5. 志願人員的參與。
6. 公共利益的屬性。
3 Oleck and
Stewart 1994
非營利組織的特性：
1. 設立時係以非營利為目的。
2. 該組織的利潤或資產不得分配給組織成員、會 員或董事。
3. 活動僅能致力於當初政府允其設立的目標。
4 Peter Drcuker 1994
非營利組織為「具備法人資格之正式結構的民間 組織，必須在政府部門法律的規範下運作，其具 有自我管理能力，以公共利益服務為目的，非以 營利或自身成員謀利為目的，達成公益」。
(續下頁)
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(接上頁)
序號 研究者 年代 非 營 利 組 織 定 義
5 陳金貴 1994
1. 正式的組織：具有某種程度的制度化、國家法 律合法承認的法人團體資格。
2. 民間的組織：與政府分開的民間組織，但可接 受政府補助。
3. 非利益的分配：不是為組織產生利潤，若有利 潤要使用於機構的任務，如服務的提供。
4. 自己治理：能監控自己的活動、有內部的治理 程序，不接受外在團體的控制。
5. 志願性的團體：志願者參與機構活動的導引或 是事務的管理。
6. 公共利益的屬性：為公共目的服務，並提供公 共財。
7. 缺乏對利潤的衡量。
6 張潤書 1998
非營利組織的特徵：
1. 正式組織。
2. 民間組織。
3. 非利益的分配。
4. 自己治理。
5. 志願性團體。
6. 公共利益屬性。
7. 組織收入依賴募款能力，而非組織績效。
8. 服務取向、行動取向。
9. 扁平式組織，層級節制少。
10. 低度手段理性與高度團結一致。
7 江明修 1999
「一個非政府且非商業性的組織，因此是一個獨 立的部門，並具有慈善及公共服務等特性」。非 營利組織一方面被視為「私有的」，因其不具有 政府的公權力；另一方面又被視為「公共的」，
因其以提供公共服務為目的。
(續下頁)
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2. Operation（創造價值之業務運作）。
3. Resources（財力與物力資源，含資源提供者）。 4. Participants（參與者，含專職人員與志工）。
5. Services（所創造或提供之服務）。
9 官有垣 2000
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(接上頁)
序號 研究者 年代 非 營 利 組 織 定 義
13 吳定 2004
非營利組織具有以下幾項特性：
1.為正式的組織。
2.為民間性的組織。
3.不提供利益的分配。
4.由組織自己治理。
5.為志願性的團體。
6.具公共利益屬性。
14 顧忠華 2005
非營利組織乃是以公共利益為使命，具有民間 性、自主性、自治性的組織特質，運用大眾捐款、
政府補助或生產所得等資源，遞送組織宗旨範定 之服務。正式依法令登記之非營利組織，得享有 稅法上之優惠，惟經營生產事業之盈餘不得分 配，並須接受政府機關之監督。由於非營利組織 獨立於政府部門與企業部門之外，形成獨特之文 化及行為模式，亦被稱為「第三部門」。
資料來源：研究者整理自江明修（1999）；吳定（2004）；呂育一（1992）；官有垣（2000）；
孫本初（2004）；陳篆嘉（2002）、韓德仙（2002）；顧忠華（2005）。
非營利組織的範圍很廣，在美國法上，廣義的範圍包括美國聯邦稅法（internal revenue code）中享有免納所得稅地位（tax-exempt）的組織團體；狹義的範圍則 指 IRC 第 501（c）（3）節之「宗教、公益及類似機構」（religious, charitable and similar organization）及 501（c）（4）節之「社會福利機構」。而臺灣的非營利組織則是 指依民法、人民團體法、各種特別法、以及宗教法規所設立的「非營利性社團法 人」、「一般性財團法人基金會」、「依各種特別法規設立的財團法人」、「宗教社團 法人」、「宗教財團法人」，且向法院辦理登記完成，享有稅法上優惠的組織稱之
（官有垣，2000：7）。
本研究擬以 Wolf 的觀點為主，將非營利組織定義為：「以公共服務為使命，
不以營利為目的，且經政府立案的合法組織，不分配盈餘，在稅法上並享有免（減）
稅優惠的公益性組織」。另綜觀以上學者對非營利組織的定義，大體而言，具有
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Salamon 所歸納出的：正式的組織、民間私人性質、利潤不能分配、能夠自我治 理、志願人員的參與，以及公共利益的屬性等六大特徵，惟對我國現行屬於政府
Salamon 所歸納出的：正式的組織、民間私人性質、利潤不能分配、能夠自我治 理、志願人員的參與，以及公共利益的屬性等六大特徵，惟對我國現行屬於政府