第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
第一節 研究動機與目的
一個國家的農業生產力，取決於農業人力素質。隨著社會變遷，國內從農人 口佔整體就業人口比例越來越少，農業人力老化的現象明顯，使得農業生產力大 幅下降，不僅危及糧食自給率，不利產業轉型升級，更影響農村發展的永續與整 個社會的穩定，因此世界各國對於降低農民平均年齡都做出極大的努力。臺灣農 民平均年齡約 62.2 歲，比起鄰國日本的 66 歲雖然稍微好一點，但社會整體人口 結構高齡化趨勢，與少子化的雙重作用，加上都市化的社會變遷加速農村人口外 移，使得整個臺灣農業根基受到極大的沖蝕；政府對老年農民的照顧福利預算，
光是老農津貼項目，就已造成國家財政支出龐大負擔，更現縮農業科技研發與產 業升級經費成長空間，使整體農業發展嚴重受限(如表 1-1)，亟需引進年輕人口 加入農業領域，以健全農業基盤。
表 1-1 近年老農津貼占政府農業預算比例 年度 農 委 會 總 預
算(億) 老農津貼預算(億) 老 農 津 貼 預 算 占 比(％)
105 1217.9 495.6 40 104 1228.7 488.4 40 103 1216.6 494.4 41 102 1154.2 465.2 40 101 1173 511.4 44
資料來源：整理自農委會年度預算書。
以我國來說，在圖 1-1 中可以看到，全體就業人數在 1980 年代以後是持續 往上增加，但從農人數卻是陸續減少；在 1992 年左右，整體就業人數與農業從 業人數出現了一個交叉，然後從農人口的減少幅度是加劇的，到了 2010 年以後，
從農人口已經低於 60 萬人。
資料來源：行政院主計總處，人力資源統計年報 1979-2013。
圖 1-1 全體就業人數與農林漁牧就業人數的消長變化
資料來源：行政院主計總處，人力資源統計年報 1993-2013。
圖 1-2 各年齡層農林漁牧就業人數的比較
其次，透過圖 1-2，可以清楚看到，我國自 1993 年起，各青壯年齡層的農業 就業人口數都是逐年下降的，只有 65 歲以上的從農人口持續上升，這樣的趨勢 證明了農業結構已經高齡化的事實。根據行政院農委會的推估，未來十年預計會 有 11 萬名老農從生產行列退場，這是一個相當大的缺口，當然亟需儘速補足。
另外，從表 1-1 來看，中央農政機關每年編列的農業預算中，老農津貼幾乎固定
佔掉四成，使得農業科技研發創新及產業提升計畫成長空間有限，加上當前農業 大環境面臨國際經貿、氣候變遷等挑戰，在在都需要就農業預算的優先性重新加 以調配，此種景況若不加以改善，及時引進新血，調整產業結構，對臺灣農業整 體發展是極為不利的。
青年農民之所以重要，其價值不只是著眼於對年長農民勞動力的取代。青年 加入農業，意味著更新穎的技術運用、更進步的管理思維、更友善環境的耕作觀 念，同時，在科技與專業化的輔助下，可以用比老農更少的人力，來生產更足量 且多樣的糧食，以滿足消費市場的需求，因此，世界各國政府莫不持續且積極於 青年農民的栽培與輔導。
政府對農業年輕化的努力，反映在政策上，是在不同的時期，推出了青年農 民輔導政策或措施。研究者因工作的關係，曾在 2014 年參與一項由國家發展委 員會檔案管理局與行政院農業委員會(簡稱農委會)合辦「農為國本—農業歷史檔 案展」的籌備工作，在參與選檔的過程中，就「農民輔導政策演變」單元，接觸 到政府遷台以來，在不同時期所推出的青年農民培育相關檔案或文件，也因而得 知，自政府從大陸遷台以來，曾經推動實施的青年農民政策或措施，比較著名或 具有代表性的，包括：
一、四健會運動
1952 年，也就是國民政府遷台未久，中國農村復興運動委員會(簡稱農復會) 第一任委員長蔣夢麟先生，為推動農村現代化，並提升農業生產力，自美國引進
「四健會」制度1，分學校型與鄉村型兩路線，以培育「身、心、手、腦皆臻健 全」的農村青年為宗旨，透過農業新知傳播、實做練習與文康活動，提升農村青 年男女知識與從農技藝水平，在政府傾力支持下快速推廣至全台，具有類似當今 青年農民聯誼會的組織功能，卻對青農更具有實質影響力。
蔣夢麟曾說：「現在計畫推行的 4H 運動，就是組織農村青年，指導他們應 用科學方法，花費較少的勞力，獲得較多的生產，提高農家的收益，改善農村的 生活，增加貢獻國家的力量。」他也說：「4H 是一種農村教育運動，4H 組織是
1 四健會(4H Club)，4H 是指 Head(健全頭腦)、Heart(健全心靈)、Hand(健全雙手)和 Health(健全 身體)，因此簡稱四健會。參考四健會官網，網址： http://www.fourh.org.tw/
農村青年的團體，實為今後農復會很重要的工作。它的目的在訓練今日農村青年 成為將來有科學知識和技能的農民，所以這是復興中國農村的百年大計。」2
當時的臺灣社會是農村社會，從農是主要的職業，因此農村青年幾乎可以說 就是青年農民，與現今農村青年人口大量外移，高齡長者充斥的情況大相徑庭；
而當時的四健會運動，吾人認為可以稱之為臺灣第一代的青農培育計畫。
二、八萬農建大軍培育輔導
一九七〇年代，隨著農村年輕人口移向都市與工廠，農業過度輸血給工業，
結果使得農業人口流失過快，政府一面大力推動「農業機械化」以提高糧食產量，
另一方面也開始思考農業人力素質的提升。到了 1982 年底，臺灣省農林廳呼應 省主席李登輝先生「培育農業建設大軍」主張，擬定「臺灣核心農民—八萬農建 大軍培育輔導計畫」，希望能在當時 80 多萬農戶中，培養八萬個訓練精良的核心 農民，以專業技術與管理知能，來改善農業結構、培育農業接棒人才。
在該計畫中，明確將「培育青年農民、促進農業持續發展」列為政策目的，
並將 18-55 歲，「農、水產科院校畢業，有志從農的男女青年」、「曾接受農村青 年創業貸款輔導的農民」以及「其他願意接受政府輔導留村務農的男女青年」，
納入遴選對象。透過強化四健會的組織功能、農漁會保送農家子弟就讀農校農場 經營管理科或水產養殖科、嘉義農專二專部成立農場管理科，以及擴大辦理國際 農村青年交流互訪等作法培育青年農民；提供農業大軍(青年農民與非青年農民 皆適用)「生產栽培指導教材」、「農校或試驗研究機關專家技術指導」、「長期低 利貸放生產資金」、「修正農業貸款辦法，對八萬農業大軍成員優先貸放」等輔導 措施。
從內容觀察，八萬農建大軍培育農民的模式與過去四健會以綿密層級化的社 團型態作為發展基礎不同，其乃是以培育專業農民的目標導向，將大專業農從事 農業經營所需的營農條件如知識、技術、資金、設備等要素化為具體輔導措施來 推動，可以說官方培育青年農民政策內容的模式，在此時已經建立。
三、新農業運動之漂鳥計畫
2 楊克仁，2002。「四健會發展歷程與功能之演變」，桃園區農業改良場研究彙報第 50 號，P.33。
2006 年，當時的農委會主委蘇嘉全，提出「新農業運動—台灣農業亮起來」
作為其施政主軸，其中針對青年農民培育，開辦「漂鳥營隊」，提出「漂鳥」、「築 巢」與「圓夢」三部曲，從體驗、訓練與創業輔導，結合實務的農民學院、農地 銀行與貸款措施，透過媒體強力行銷，成為臺灣有史以來最響亮的「青年農民」
培育計畫，也成功帶動一波來自各行各業的青年返鄉從農風潮。第 2 章第 1 節會 有較詳盡的介紹。
四、新世代農業工作者培育計畫
有別於漂鳥計畫著重於吸引人從農的行銷效果，2009 至 2011 年，青年農民 培育計畫更名為「吉時從農」，模式上著重在針對農村回流青年，辦理職業訓練，
並媒合至農場實習。2011 年，整合各試驗改良場所的青農培訓課程，成立農民 學院，結合研究、教育與推廣，作為有系統的農業人才培訓基地。2013 年，有 感於青年從農所需的資源需要整合，並提供一站式的套裝服務，政府遂提出「新 世代農業工作者」培育策略，整合各項資源，辦理青年農民專案輔導(百大青農 選拔)，並建立在地青年農民交流服務平台(已輔導 16 個縣市青農聯誼會成立)。
在閱讀上述相關歷史檔案文獻過程中，研究者對於政府的青年農民培育輔導 措施，產生了濃厚的興趣，想要進一步了解這些輔導措施的結果如何，是否有達 到政府預期的效果？此即為開啟本研究的第一個研究動機。
其次，從過去到現在，農政單位對於各時期所推出的青年農民培育輔導措施，
其成效究竟如何，鮮少有進行完整的績效評估研究或調查，這也使得我們無從得 知，政府花費資源投入青年農民輔導的相關施政計畫，對社會整體、對農政部門，
或對參加輔導的個人，到底產生了什麼影響？想要知道政府在這方面的投入結果 如何，此為促成本研究的第二個動機。
我國青年投入農業，大多是以想要「創業」、「經營」為目標，比較少有人從 農是要來讓人聘請當受僱者的。網路上具有頗高知名度的青年農業評論者
「Linbay 好油」就曾在媒體為文說：「我們鼓勵年輕人回鄉務農，應該思考的是 如何讓他們成為一個管理者的角色，而不是讓他們返鄉從事體力活，如果我們可 以改善在烈日下辛勤工作的生產模式轉變成為機械化的生產方式，讓年輕人能靠 專業，而不是單純的勞務賺到錢賴以維生，那麼年輕人從事農業生產的意願自然
就會高。」3可說是反映出這個時代青年從農的思考，政府對這些青年農民的輔 導，當然不能只是讓他們玩玩體驗營而已，後續的輔導配套是需要經過非常精細 的設計的。
此外，相較於老年農民對政府的政策需求主要是在「照顧」與「保障」面向，
此外，相較於老年農民對政府的政策需求主要是在「照顧」與「保障」面向，