第一章 緒論
第三節 研究問題
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依據前述研究動機，本文研究目的，係為瞭解在集合式住宅倒塌災害事故 時，對於臺北市災害現場災民人口資料整合系統作業，探索面對此類災害事故時，
實務上防救災工作作業程序及相關學術理論，細項分述如次：
一、 面對臺北市集合式住宅倒塌，查蒐災民人口資料的作業與機制。
二、 臺北市集合式住宅倒塌現場災民人口資料整合系統的角色與職掌。
三、 臺北市災害現場災民人口資料建置的問題與政策建議。
第三節 研究問題
依據前述的研究動機與目的，本文的研究問題如下：
一、 臺北市集合式住宅倒塌時，現行災害防救組織體系及其運作模式？
二、 臺北市災害現場災民人口資料整合系統角色、職掌？包含哪些單位 與個人？
三、 臺北市災害現場災民人口資料整合系統的問題與如何調整這個機
制以面對未來危機？
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l C h engchi U ni ve rs it y 第四節 研究途徑、方法、限制
壹、 研究途徑
本文研究我國與臺北市現行災害防救機制之規範與運作模式，並選擇以集合 式住宅倒塌之防救災工作為題材，以現場災民人口資料調查作業為主要觀察角度，
期望實務工作與學術理論之結合，探究現象與問題，進一步提出政策建議。
貳、 研究方法 一、 次級資料分析法
次級資料分析法是運用他人蒐集的資料而得的研究發現，包括正式研究成 果、公務紀錄、統計數據、日記、法令規章、計畫、行政規則等，皆可作為本研究 計畫分析之目標，藉以了解、發現所欲求得之知識結晶；更可發揮站在巨人肩膀上 看世界的效應，更能節省不必要的時間，作更深入研究。
本文以臺北市災害現場災民人口資料調查作業為觀察角度、危機管理理論為 架構，蒐集相關防救災組織面、運作面法規制度(包括流動人口之管理法規、公寓 大廈管理條例、災害防救法規等)、各種會議紀錄、次級資料文獻，瞭解我國中央 與臺北市災害防救體系現行架構、臺北市災害現場災民人口資料整合系統作業跨域 涵涉成員。
二、 深度訪談法
訪談係創造一種情境，讓研究者透過雙向溝通過程，輔以聆聽與觀察，共同 建構出對現象本質與行動的意義（潘淑滿：2003：133-158），訪談過程中，研究者 與受訪者是基於平等的立場，積極參與談話溝通，在整個對話過程中，藉由雙向的 互動，達到共同建構現象或行動的意義4（潘淑滿：2003）。
在訪談的類型上，依據訪談問題設計的嚴謹度5，可劃分為「結構式的訪談」
4 Holstein & Gubrium，1995
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（structured interview）、「半結構式的訪談」（semi-standardized）、「無結構式的訪 談」（unstructured interviews）；針對不同對象、欲探求研究內容亦不盡相同。
研究者對於直接標的嘗試採無結構式、半結構式訪談，期望深入探討。在研 究架構之框架下，預先設計好部分問題，針對實際探訪業務相關的防救災人員，瞭 解危機管理機制實質面之運作執行狀況，應然與實然面之差異，垂直與橫向關係跨 域之治理網絡、受訪者的想法、意見和態度，進一步探究法制規定、整體機制與政 策建議。
參、 研究限制
一、 據研究者所知，臺北市災害防救業務相關(機關)人員眾多、流動率 高，若欲逐一進行訪談或研究，對於研究時間、經費財力都是難以 完成的極大挑戰。
二、 探究臺北市災害現場災民人口資料整合系統作業，有關各政府機關 權責、涉及不同單位業務職掌，受訪者意願及本位主義的自我保護 想法，將成為嚴峻的挑戰。
三、 研究者原非社會科學研究專家，必須先學習議題知識、具備科學化 的研究方法技能，亦須付出部分時間成本；另一方面，研究者進行 研究時，須注意謹守研究方法之嚴謹性、研究倫理等守則，不可便 宜行事，避免主觀意識、單一論述及偏頗，確保研究發現與建議之 有效、可被普遍理解。
第五節 研究範圍
壹、 研究對象
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機關 單位/代表 關聯性
電信業者 技術部門管理階層 1. 民間電信業者。
2. 業界資訊科技（發展）及基地台查 蒐現場災民人口資料經驗。
3. 參與人口資料組 SOP 研商。
4. 曾有臺南維冠大樓倒塌、88 水災等 災害調度電信業者人員資料經驗。
臺 北 市 社 區 管 理委員會
主任委員 1. 熟悉、掌握社區人員，配合 SOP。
2. 兼職大樓社區主任管理員，現職為 某局處科長
臺 北 市 政 府 教 育局
防救災業務教官 1. 教育體系防救災業務 2. 學校、租賃學生資料
3. 參與人口資料組 SOP 研商。
臺 北 市 建 築 管 理工程處
防救災業務承辦人 1. 建築物(含平面圖)管理及防救災業 務
2. 公寓大廈業務主管機關
3. 參與人口資料組 SOP 研商，並為其 中機制(特殊進駐)之成員。
資料來源：作者自行整理
貳、 研究內容
以集合式住宅倒塌之危機管理機制探討臺北市災害現場災民人口資料整合之 相關進程、法規及活動為主要研究內容，深度訪談相關防救災業務人員，探討現行 規範及實質運作工作；研究內容包含防救災組織面、運作面法規制度、相關會議紀 錄、次級資料文獻、垂直與橫向連結之網絡關係、實際執行狀況之探訪。
參、 研究時間
各種文獻及次級資料蒐集及撰寫期間為 2013 年 3 月至 2018 年 6 月，有關深入 訪談研究對象人員，則於 2018 年 5 月進行。
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l C h engchi U ni ve rs it y 第六節 研究流程
表 2 研究流程表
資料來源：自行對照、繪製
研究背景與動機
文獻資料回顧
名詞定義
我國防救災組織歷程
臺北市東星大樓搶救 實錄
臺北市 DFVDS 機制與 區級應變架構 跨域治理理論 危機管理理論(階段
論、關鍵因素)
國內相關論文研究與 其他政府出版品
流動人口法規
資料分析(文獻分析與深入訪談) 臺北市災害防救體系
結論與政策建議
現有體制現象與問題 研究發現
角色與跨域管理成員 臺北市集合式住宅倒塌現場
災民人口資料整合系統
DFVDS 運作活動
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第二章 文獻回顧
觀諸各項文獻資料，雖然「危機管理」乃新興議題，在學術上，卻已獲得相當 之重視，不僅私部門（企業）管理多有著作論述，應用於國家安全及學校教育之討 論也不在少數，以下就防救災相關文獻論述：
第一節 名詞定義
壹、 集合式住宅
根據建築技術規則，建築設計施工編第 1 條建築技術用語之集合住宅定義：
「具有共同基地及共同空間或設備。並有三個住宅單位以上之建築物」。通常我國 常見之公寓、別墅社區、高層純住宅大廈、住商大樓等皆屬之；該名詞也常出現於 我國相關法規，如消防機關受理集合住宅消防安全設備檢修申報作業處理原則。
貳、 基層民政機關
經查詢學術上或網路用語，均無精確定義，參考《如何與民政機關打交道便民 400 問》基層政權的定義係「在城市是指不設區的市和市轄區，在農村是鄉、民族 鄉、鎮。…」，民政機關負責城鄉基層政權建設的日常工作，其主要職責是（閻緹、
江潔、李友發、王康平：1991：9-10）：
一、 調查了解基層政權的現狀和存在的問題，提出改進和加強基層政權 建設的意見。
二、 總結交流經驗。
三、 組織先進鄉鎮和先進村(居)民委員會的評比、表彰活動。
四、 培訓鄉鎮長和村(居)民委員會主任。
五、 指導村(居)民委員會的組織建設和制度建設。
六、 制定和修改有關的條例和規章制度。
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為利於研究說明，本文延伸相關意涵，本文定義所述之臺北市基層民政機關 係指包括臺北市各區 (松山、信義、大安、中山、中正、大同、萬華、文山、南 港、內湖、士林、北投等 12 轄區)公所、戶政事務所，第一線直接與民眾接觸，為 民服務機關。
參、 危機與危機管理
危機是指組織因內外因素所引起的，一種對組織生存具有立即且嚴重威脅的 情境或事件；「危機管理」是指一種有計畫、連續動態的管理過程，機關組織針對潛 在或當前的危機，於事前、事中、事後所採取一連串的因應措施（孫本初：2009：
731-740）。
肆、 跨域與跨域治理
跨域(across boundary)的定義（李長晏：2012），通常係指兩個或兩個以上的組 織、部門或地區，因其管轄權或行政區劃，在彼此的業務、功能交界重疊之處 (interface)逐漸模糊不明，而產生權責不分、無人管理或跨部門(cross-cutting)問題的 發生，因此導致公部門的能力不足以回應。
跨域治理(Governance across boundaris)最簡要的意涵係指跨越轄區、跨越機關組 織藩籬的整合性治理行為（孫本初：2009）；廣義的意涵係針對兩個或兩個以上的 不同部門、團體或行政區，因彼此之間的業務、功能和疆界相交(interface)及重疊而 逐漸模糊，導致權責不明、無人管理與跨部門(cross-cutting)的問題發生時，藉由地 方政府、私人企業、社區團體以及非營利組織的結合，透過協力(collabora-tion)、社 區參與(community involvement)、公私合夥(public-private partnership)或契約(compact) 等聯合方式，以解決棘手難以處理的問題 (wicked problems)(林水波、李長晏：
2005：3-4)。
第二節 危機管理學術理論
「危機管理」是指一種有計畫、連續動態的管理過程，機關組織針對潛在或當 前的危機，於事前、事中、事後所採取一連串的因應措施（孫本初：2009：732），
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以下分述危機管理之階段論及關鍵因素，對照本研究之研究架構與問題分析參考。
壹、 危機階段論
危機管理因理論基礎不同，分為三階段論6（Nunamaker, Jay F., Jr., Weber, E. Sue,
& Chen, Minder：1989：7-32）、四階段論78、五階段論9等，雖然各理論皆數不盡相 同，但相去不遠（朱愛群：2002：62-68）。
依據學者 Nunamaker 等人(1989)之危機發展而論，以危機管理之運作與活動為 架構，危機管理的動態模式（詹中原：2004：20-21）可以分為危機爆發前、危機爆 發期間、危機解決後等三個階段，內容又包含數項活動（孫本初：2009：738-740）：
一、 危機發生前：
包括能針對早期危機警訊加以察覺之危機感應系統、事先對可能潛在危機應 變行動準則之危機計畫系統，對危機情境沙盤推演的草擬危機計畫說明書，使組織 成員對因應策略了解熟悉的危機訓練系統。
二、 危機發生時：
針對特殊個案作出評估的專家智囊團之危機管理小組，追蹤、掌握危機情境 之危機情境監測系統，有效解決資源運用問題之危機資源管理系統。
三、 危機發生後：
針對危機管理活動作評估、調查，以供組織修正危機計畫之成立評估系統並 進行評估，對內、外部遭受到傷害的利害關係者適當的救助、補償之加速復原工作 的進行。
6 係指 Nunamaker(1989)將危機管理分成發生前、發生時、發生後三階段。
7 係指 Charles & Kim 在其《危機管理的個案》(Crisis Management : A Casebook)一書中提及危機管理 分作爆發前的舒緩、爆發前的準備、爆發中的回應、爆發的中恢復四階段，見朱愛群 62~63 頁
8 美國聯邦危機管理局將危機管理分作減災、整備、反應、復原四階段。
9 英國學者 Blackley(1994)在其〈檢視危機準備與危機管理〉(Emergency prepared-ness and Crisis Management-An Overview)中認為分作評估、預防、準備、回應、恢復等五階段，
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圖 4 危機管理的動態模式
資料來源：詹中原《危機管理-理論架構》(2004)20-21 轉引 Nunamaker, Jay F., Jr., Weber, E. Sue &
Chen, minder：1989：16
觀察其中危機發生前之危機感應系統、危機計畫系統、草擬危機計畫說明 書、危機訓練系統；危機發生時之危機管理小組、危機情境監測系統、危機資源管 理系統；危機發生後之成立評估系統並進行評估、加速復原工作的進行、從教訓中 學習與危機管理的再推動等（孫本初：2009：738），三個階段其中，數項活動之應 然與實然面之研究。
較有系統且完整的觀察危機之相關活動，以此概念檢視我國基層民政機關危
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避免 重複 恢復平時
狀態 成功解決 控制危害 環境的利用
危機處理的定義與危機管理 了解危機即是轉機 準備因應最惡劣的情勢
機管理於災害預防、災害發生、災害結束後等，各階段之運作與活動內容。
貳、 危機管理關鍵因素
學者 Nudell 和 Antokol 進一步闡明有效危機管理階段，以金字塔（Nudell, Mayer
& Nirman Antokol：1988：21）的方式應含有準備因應最惡劣的情勢、了解危機即是 轉機、對危機處理與危機管理的定義、對環境的利用、對組織危害的控制、成功解 決、回復正常、避免重複發生等八項基本要素。
& Nirman Antokol：1988：21）的方式應含有準備因應最惡劣的情勢、了解危機即是 轉機、對危機處理與危機管理的定義、對環境的利用、對組織危害的控制、成功解 決、回復正常、避免重複發生等八項基本要素。