• 沒有找到結果。

第五章 結論與建議

第二節 研究建議

立 政 治 大 學

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

寡,有錢的縣市政府願意將經費挹注在教育上,如新北市就將經費運用在實施「活 化課程實驗方案」,希望藉此方案提升學生英語能力,各個地方政府之所以必須 運用自有教育經費規劃實驗方案,來加強學生英語能力,是因為九年一貫課程綱 要於十年前制訂,中間雖然經過微調,但現行課綱已不符合需求,各縣市開始尋 求其他方法,如規劃實驗教育等方式來加強英語教育,教育部應該開始著手針對 解決實務上面臨的問題調整課綱,符應目前時代需要,避免各縣市在符合課綱之 時數限制下,又另訂實驗計畫增加學童學習時間,造成各縣市學童英語學習落差 的現象。

第二節 研究建議

本文運用文獻分析及深度訪談法蒐集相關論述,根據研究發現提出具體建 議。

一、對教育部之建議

(一)中央與地方教育權責應清楚劃分

依據教育基本法第 9 條第 1 項54規定,教育制度的規劃設計屬中央政府的權 限,基於教育平等,應有全國一致性規範,不宜因地方的財政、能力等不同,影 響城鄉學童受教權益。新北市教師主張 99 學年度活化課程實驗方案的「法令依 據」有教育基本法第 13 條以及九年一貫課程綱要,按中央法規標準法的角度切 入,「國民中小學九年一貫課程綱要」的法位階是法規授權命令,有關九年一貫 課程之實施係屬教育部之職權範圍,學校課程發展委員會不得違背課程綱要之規 範。但教育局針對陳情回覆表示「國民中小學九年一貫課程綱要」,雖然是依國 民教育法第 8 條規定由教育部定之,但是參見立法院公報第 86 卷第 56 期委員會        

54 教育基本法第九條規定中央政府之教育權限如下:一、教育制度之規劃設計。二、對地方教 育事務之適法監督。三、執行全國性教育事務,並協調或協助各地方教育之發展。四、中央教 育經費之分配與補助。五、設立並監督國立學校及其他教育機構。六、教育統計、評鑑與政策 研究。七、促進教育事務之國際交流。八、依憲法規定對教育事業、教育工作者、少數民族及 弱勢群體之教育事項,提供獎勵、扶助或促其發展。前項列舉以外之教育事項,除法律另有規 定外,其權限歸屬地方。

‧ 國

立 政 治 大 學

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

紀錄第 97 至 98 頁,其立法意是提供地方參考,且國民中小學九年一貫課程綱要 內容,未明列其法律授權依據,不屬行政程序法第 150 條之法規命令。

針對課程綱要的法律性質政策制定者與政策反對者的看法毫無共識,教育部 的立場是將活化課程視為教育實驗,只要落實家長選擇權就同意辦理,但教育部 的立場並非前後一致,99 年 5 月教育部曾指稱活化課程踩到課綱紅線,教育部 依法不能同意,又於 99 年 7 月立場轉變為同意。根據「教育基本法」第 13 條規 定地方政府可以進行教育實驗,而活化課程實驗方案是否可以逾越九年一貫課程 綱要的規範?要視九年一貫課程綱要的法律性質而定,政策反對者認為九年一貫 課程綱要是法律授權之法規命令,各縣市所屬中小學課程應依課程綱要規定辦 理;而政策的支持者則主張當初課程綱要的立法意旨是僅供參考用的基本標準,

並非剛性規範,目的也非限制地方教育之自治權上的彈性。綜上所述,筆者認為 活化課程實驗方案係屬教育實驗,但是涉及了增加學生學習時數,學生的學習時 數應有全國一致的標準,不應該因地制宜缺乏統一標準,也不屬於涉及地方色彩 的地方教育內容,不該下放地方政府決定為宜。

(二)教育部應堅守專業勿受政治力干擾,確實監督計畫是否符合課綱規範 99 年 5 月 15 日教育部部長吳清基表示,任何實驗課程必須遵守九年一貫課 程綱要的時數規定,活化課程「踩到課綱紅線」,教育部依法不能同意。99 年 5 月 16 日教育部常務次長陳益興的說法一致,認為活化課程實驗方案,必須尊重 課程綱要規範。但 99 年 7 月 3 日教育立場突然轉變,發布新聞稿以四項要件「尊 重課綱規範」、「自願參與機制」、「保障受教權益」和「完備共識程序」,同意了 新北市政府辦理活化課程實驗方案,對此教師會提出質疑認為教育部立場改變是 否有政治力介入影響決策。

本文研究發現,從「活化課程實驗方案」可以看出,教育部對地方政府教育 政策缺乏管控能力,因吳清基擔任臺北市長時,規劃一個實驗方案讓新北市學童 從小一開始上英文,教育部允許各縣市規劃實驗方案讓國小英語教學向下延伸,

‧ 國

立 政 治 大 學

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

中央對於地方延伸英語教學所抱持的態度,造成地方權限擴大,導致新北市開始 跟進規劃「實驗方案」,只要符合實驗教育的規範,教育部就必須同意。教育部 對於教育局將「活化課程實驗方案」視為教育實驗,儘管有違反九年一貫課程綱 要的疑慮,教育部只能要求教育局必須尊重家長選擇權。99 年 9 月份開學後發 現,教育局並未依教育部規定尊重家長選擇權的原則來辦理,遭教育部扣減地方 教育補助。依照現行權限劃分之運作來看,扣減地方教育補助應是中央目前最有 力之府際管理工具,但其效果卻會受到縣市財政優劣而異(王貿,2010),對於資 源較充裕之新北市而言,因其本身資源充裕,自行籌措即可補足扣減經費之缺 口,導致教育部扣減補助款對教育局的制衡效果不大。

(三) 國家語言政策應有整體之規劃

新北市活化課程實驗方案,涉及縣市將原有資源重新分配外,易引起公平性 的疑慮,另外,這類的事物易引起縣市惡性競爭、落入資源決定論與擴大學習落 差等問題(王貿,2010), 可能造成侵害教育機會均等的疑慮值得重視。教育部 必須正視國家語言政策目前的問題,針對九年一貫課程綱要進行短、中、長期的 研究,針對九年一貫課程綱要現狀進行檢討,尤其語言政策方面尋求共識,包括 從幾年級開始上英文、英語學習時數、全國英語師資整體培訓、英語師資是否充 足等進行全國一致性的考量和評估。此外,九年一貫課程綱要的法律性質也是主 要的爭議點,教育部應盡速推動修法,明訂課程綱要的法律位階,解決課程綱要 法律位階的爭議,如此一來教育部對地方政府教育局將更具有強制力,能針對學 習節數、實驗教育等全國一致性的事務,制定標準做出明確規範,也能更落實教 育部的職權。

‧ 國

立 政 治 大 學

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

二、對新北市政府教育局之建議

(一)地方教育政策制訂過程應廣納各方意見

「活化課程實驗方案」在教師會及家長會團體的各種反對聲浪下,仍然選擇 全面實施,很大的因素在於地方首長的支持甚至是主導了政策的實施,且不可否 認整個政策明顯立竿見影的政策效果有二項,「免費學習英語」和「回應家長課 後照顧需求」,對大部分的家長而言這項政策可以使得孩子「多學習英語」,不 僅省下安親班費用還能留在學校免費學英語,大部分家長樂觀其成,因為這項政 策對他們而言等於是解決了課後照顧的問題。而學校立場,大部分校長對於教育 局的政策傾向支持,因為實施活化課程實驗方案也可作為招生宣傳的優勢。

爰此,此項政策之政策利害關係人依角色不同而有不同的立場,形成少數政 治經濟地位較高的家長反對、大部分家長支持,學校行政支持、學校教師會反對,

偏遠地區學校教師及家長支持、都會地區學校教師及家長反對…等立場對立的混 亂局面。從教育局宣布全面實施「活化課程實驗方案」開始,各方政策利害關係 人,用盡方法試圖影響政策,政策缺乏長遠的規劃,政策支持者與反對者隔空喊 話、四處陳情,政策倉促急就章,學校方面缺乏充裕時間規劃課程、安排師資,

造成行政作業上很大的困難與不確定性,更造成地方與中央政府立場對立的局 面。不論「活化課程實驗方案」的支持者與反對者人數多寡,支持與反對的團體 社經背景、影響政策能力如何,教育政策應以教育專業思考,而非由地方首長個 人意志主導,導致教育事務充滿政治性。

教育政策制訂的過程中應廣納各方意見,尤其政策內容有重大爭議時,更應 該邀集各方政策利害關係人進行意見陳述和辯論,提供各方政策利害關係人政策 論述的場域,如此也可減少爭議性政策推行時所遭遇的阻礙。

(二)針對欲達成目標選擇成本較低的政策工具

教育局為了達成政策目標,選擇實施「活化課程實驗方案」投入大筆經費加 課三節這項政策工具,不僅成本高政策效果有限外,還造成了許多的政策副作

‧ 國

立 政 治 大 學

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

用,例如未落實尊重家長教育選擇權及增加學生學習壓力等…。本文研究發現如 欲達成教育主張之政策目標,全面實施活化課程實驗方案並非達成政策目標的唯 一工具,有其他成本更低、效益更高的政策工具可供選擇。首先,教育局如欲弭 平城鄉學習落差,針對此一目標,教育局可以選擇在偏鄉地區成立「地方教學支 援中心」,安排正式英語師資進駐到教學中心,由兩個或數個偏鄉學校共聘一位 英語教師,增加偏鄉學校英語教師編制,這樣的政策工具相較於全面實施活化課 程實驗方案,不僅成本低,也更能達成教育局所謂弭平城鄉學習落差的政策目

用,例如未落實尊重家長教育選擇權及增加學生學習壓力等…。本文研究發現如 欲達成教育主張之政策目標,全面實施活化課程實驗方案並非達成政策目標的唯 一工具,有其他成本更低、效益更高的政策工具可供選擇。首先,教育局如欲弭 平城鄉學習落差,針對此一目標,教育局可以選擇在偏鄉地區成立「地方教學支 援中心」,安排正式英語師資進駐到教學中心,由兩個或數個偏鄉學校共聘一位 英語教師,增加偏鄉學校英語教師編制,這樣的政策工具相較於全面實施活化課 程實驗方案,不僅成本低,也更能達成教育局所謂弭平城鄉學習落差的政策目