第二章 文獻探討
第二節 Dunn 政策論證之理論
資料來源：Fischer(1995，18)；彭渰雯(2006，57)
由於本政策方案宣布提前全面試辦，教師會代表、家長會代表、專家學者等 多方政策利害關係人紛紛在報章雜誌投書發表看法，提出政策意見，這些政策論 述其實有許多層面，為了能有效地歸納並聚焦討論，本研究採納美國後實證派的 政策學者 Frank Fischer 所提出的政策審議邏輯架構（引自彭渰雯，2006），整 理歸納本研究所蒐集的不同論述。 (Values)
意識形態論述 Ideological discourse
現行被社會接受的 意識形態能否作為 最高仲裁標準？
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批評，他們批評過去許多公共政策的學者，強調科學的政策分析方法，對社會問 題進行政策方案的研擬過程，對公共政策的研究也是在實證主義規範下，以理性 技術分析去設計講求效果與效率的方案、排列目標的優先順序以及評估備選方案 後果、預測方案的可能成果，希望能精準的選出一個最理想的政策方案，但隨著 社會環境與世界潮流的變遷，決策論實際運作上產生了限制與缺失，如政策目標 的先後順序難以排列、方案優劣也難以評估、且忽略政府部門間相互衝突的認知 與利益、過度強調結果忽視決策獲致結果的過程等(丘昌泰，2004：207)於是有 後實證典範政策分析興起，政策論證便在此脈絡下出現。
一、政策論證的理論背景
政策論證(Policy Argument)的理論可以說是起源於對決策論的批判，以及 對法庭學研究途徑(forensic approach of policy analysis)的肯定 Majone 並 曾指出：「公共政策是語言所構成，無論是書寫的或口語的，在所有政策過程各 階段中，辯論是其核心。」因此，政策分析家最重要的工作是與不同的政策利害 關係人進行理性的辯論、懇切的對談；一個好的政策是其目標能夠經得起質疑、
其假設經得起考驗、其方案經得起比較；唯有經過這樣的批判、質疑與辯論的過 程，公共政策的價值，是否真的於民有利才能顯現出來，這就是政策論證的精義 (丘昌泰，2004：206)。同時，政策論證據有自我批判的特質，藉由論證程序，
可以避免僅由喜好的政策方案中做出抉擇，而能找出真正問題的解答。
二、政策論證的意義
Dunn 認為資訊的製造與轉化是政策分析的基本功能，而我們需要以這些知 識作為基礎的知識主張進行創造性與批判性的評量。(Willian N. Dunn 著，李 明寰譯，2002，89)政策內容並非是演繹或經驗相符的產物，而是奠基於社會過 程中知識主張的相對正確性，乃是政策利害關係人重建知識主張的理性宣導過程 (丘昌泰，2004：211)。而知識主張作為政策論證的結果，可以反應出各個利益
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相關人對不同政策的選案產生不滿的原因。
唐恩(Dunn)提出的六段式論證結構，作為處理政策議題辯論主要的工具，政 策論證具有下述六種基本要素(圖 2-1)，簡述內容如下：
(一)政策相關資訊(Policy-Relevant Information)：政策相關資訊(I)是指 有關政策問題、政策未來、政策行動、政策結果、政策績效等政策分析 所需要的資訊，可能以各種形式出現。
(二)政策主張(Policy Claim)：政策主張(C)是指政策辯論的基本主張與立 場，也是政策相關資訊邏輯推演的結果。
(三)立論理由(Warrant)：所謂的立論理由是政策論證所依據的假定或理 由。在意見衝突時提供一個合理理由，藉使政策相關資訊可以順利地的 轉化為政策主張。
(四)立論依據(Backing)：證明前述「立論理由」成立的理由，。
(五)反證理由(Rebuttal)：分析何種情形下，原先的主張無法被接受，即為 何「立論理由」無法被接受的原因、結論或假定。與政策主張共同構成 政策議題的本質，正、反兩種意見是不同團體對政府行動選案意見相左 的結果。
(六)可信度(Qualifier)：可信度是對於「政策主張」確信的程度。
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圖 2-1 政策論證結構
資料來源：William N. Dunn, Public Policy Analysis,1994：63；李明寰，2002。
政策相關資訊 (I)
政策主張 (C)
由於 立論理由(W)
除非 駁斥理由 (R)
因為 立論依據(B)
因為 立論依據(B) 因此
(Q) 信賴度
論證的模式 權威 分析 統計 解釋 分類 實用 直覺 價值判斷
論證的模式 權威 分析 統計 解釋 分類 實用 直覺 價值判斷
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三、政策論證的主要方式
政策論證是指政策運作過程中，政策參與者尋找有利的資訊強化本身的政策 主張，並且提出駁斥的理由，以抗辯其他不同主張及看法的一種作法，政策論證 的應用能使政策方案具有說服力與解釋力，使方案容易獲得採納與支持。最重要 的是，其自我批判特質，可以避免偏好，而能找出問題的解答(張世賢，2005，
140)。
「六段式論證結構」模式的實施方式有數種，唐恩指出政策相關資訊轉化為 政策主張的方法至少有以下八種，其不同之處，在於運用不同形式的論證將「資 訊」轉化為「主張」，(（Dunn，1994：100-101；張世賢，2005，144)，詳如下 表：
表2-2 八種「六段式論證結構」模式的實施方式
方式 基礎 「立論理由」的焦點
權威 權威 政策制定者的成就、地位。
統計 樣本 以樣本平均數來測量未被觀察的母群體。
類別 成員地位 某類別中的多數組成份子具有某一特性，該類別中 的某一組成分子將具有此種特性。
直覺 洞見 政策制定者的內在心智狀態。
分析 方法 分析方法或法則的效度。
解釋 原因 原因及其結果。
實用
動機 目標、價值、意向、動機（政策利害關係人的欲望）。 個案類比 個案之間相似（類比政策）
類推 關係之間相似（類推政策）
價值 倫理 政策與其結果的對與錯、好與壞、善與惡(道德法 資料來源：；Dunn，1994：102；張世賢，2005，144
(一)權威：利用政策論證者本身基於社會成就或特殊身份所產生的權威性地
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位，而作為論證資訊可信度的基礎。
(二)統計：藉由樣本調查所得的結果而推論母體成員亦屬同樣情況的論證方 式。
(三)類別：以成員關係作為論證的基礎，此種方式在論證種族或性別歧視，
或意識形態之爭時，是最常被使用的方式。
(四)直覺：以洞察力與判斷力作為論證的基礎，所根據的是行為者的內在心 理狀態，對事物的洞識、判斷作為提出政策主張的根據，直覺一直被視 為決策制定者必須具備的特質之一。
(五)分析：運用高度精緻化的分析方法所得到的資料作為論證的基礎，政策 分析人員利用數學模擬、系統分析、時間序列分析等方法進行事務的分 析，依分析結果而提出政策主張。
(六)解釋：以政策的因果關係作為論據的基礎，解釋的途徑可採量化模型，
也可用理論推理來解釋。換言之，政策分析人員從政策相關資訊中，分 析其因果關係，並由因果推理結果取得論據，再提出具體的政策主張。
(七)實用：政策主張係以動機(motivation)、個案類比(parallel case)、
相似 或類似個案類推（analogy）政策所得論證作為基礎。
(八)價值批判：係以倫理價值或道德規範為標準，做為批評政策的好壞對錯 的基礎，再依評斷結果提出政策主張，公共政策的倫理價值包含公平、
正義、寬容等。
本研究選擇Dunn的六段式論證結構方式來分析本政策，將使用八種政策 論證模式中的分析、解釋、實用、價值批判等四種政策論證的分析方式，歸 納正、反方的辯論內容及所產生的政策主張、立論依據或駁斥理由等，以了 解正、反雙方是否有客觀的論據，足以支持本身的論證，而不至於淪為各說 各話的地步。
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四、政策論證的價值問題
張世賢教授指出政策分析是一門應用的社會科學，政策分析研究是從宏觀的 角度來解析政策問題，更能回應真實世界的複雜性，許多看似單純的政策問題，
從政策分析的角度出發，會發現以往以實證取向的理性決策模式，已不合時宜，
甚至受到嚴重批判，取而代之的是後實證取向。以多元角度審視不同團體與利害 關係人提出之主張，先「有其根據」再「言之成理」，這些根據就是政策論證。(張 世賢，2005，153)
一個好的政策是其目標能經得起質疑，假設經得起考驗，方案經得起比較，
唯有經過這樣的批判、質疑與辯論的過程、公共政策的價值才顯現出來，這就是 政策論證的精義，也是其價值所在。
採用政策論證的方式來分析及規劃公共政策，可以產生下列實益(Fisher and Forester，1993；丘昌泰，2004：206-210)：
(一)政策分析的重點會更務實地放在「問題建構與界定上」，而非「解決方 案的設定上」。
(二)政策論證以務實的觀點，質疑政策主張為何？向誰訴說？以何種語言訴 求？也清楚說明該論證所可能涉及的危險、威脅與忠誠。
(三)可以更容易瞭解議程設定的權力結構，誰在議程內、誰被排除？誰是意 識形態的控制者？他的動機是什麼？
(四)可以協助我們評鑑組織的網絡、互動關係的建立等，不會太著重於單方 面的技術分析。
(五)可以藉著不同語言與思考架構觀察問題本身的性質，以掌控分析家所使 用的論證語言與其政治環境的關係。
(六)不僅能產生有效的技術資訊，更能培養道德理想，對於決策者與民眾都 有良好的教育功能。
綜上所述，以政策論證來分析與規劃公共政策的實益在於，政策論證可以將 重點放在「問題建構與界定」、而非「解決方案的設計上」，用務實的方法質疑政
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策主張為何？可以讓我們以不同的語言、對話與思考架構觀察問題本身的性質，
避免過於著重單方面的分析。