研究背景

第一章緒論

十年樹木，百年樹人。教育乃百年大計，與社會發展及國家興盛息息相關。

從古至今不論是東方或西方，老師始終是帶領社會改變的核心。美國歷史學家亨 利．亞當斯曾說過「老師的影響無窮無盡，他永遠不知道這影響力遠至何處」。

啟蒙與培育人才是老師的天職，因此教師良窳攸關教育品質，好的教師，可以帶 來好的教學品質，有助於提升學生的學習成就與發展。教師在校園的努力付出，

教育大業才會更加穩固(吳宗立，2000)。臺灣長期以來，由於教育的普及發展，

才能創下傲人的經濟奇蹟、發展出多元開放的社會、進而形成民主自由的政治。

在 21 世紀全球化的時代下，教育環境、教育制度等都將面臨更詭譎多變的 局勢。從九年國教一直到十二年國民基本教育的推行，教師的角色更加複雜與多 元，社會對於教師有更高的期待。我國近年來因為遭逢少子化以及師資培育多元 開放與課稅減課政策實行種種因素影響下，可以明顯感受在校園中代理教師的人 數是日漸增多。以全國國民中學代理教師人數來說，在 95 學年度有 4,413 人，

到了 102 學年度已增加至 7,390 人(教育部，2014a)。許多研究將代理教師比喻為

―軍人、過客、吉普賽人、救火隊、臨時工、局外人、遊牧民族‖等。他們正扛起 教育我們下一代的重擔。

第一節 研究背景

近年來臺灣人口出生率持續下降，新生兒人數也不斷遞減，我國已邁入少子 化的社會中。少子化是指婦女平均生育所增添的新生兒，對將來人口減少的數目 無法完全填補，導致社會人口衰减的一種狀況(紀金山，2013)。OECD(2007) 世 界經濟合作暨發展組織認為：「總生育率(Total Fertility Rate)是指每位婦女在育 齡期間平均的生育子女數目。當總生育率為 2.1 時，才可以維持人口的平衡」。

低於 2.1 就會產生少子化的問題。臺灣在 2010 年總生育率曾下降至 0.9。當時成 為全球總生育率最低的國家。由此看來，少子化雖是全球性普遍的現象，但臺灣

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的少子化現象更是明顯及嚴重。所以少子化會帶給臺灣各階層的社會結構不小的 影響，無可避免的會對目前各級教育系統產生更大的衝擊(紀金山，2013)。

從教育部 2014 教育統計中的資料顯示，我國各級學校學生總人數因受到少 子化影響下，對於學生來源之衝擊層面已開始擴展至高中職，全國學生總人數 102 學年度降為 486 萬人，為 71 學年度以來新低，較 101 學年度減少 14.7 萬 人，其中以國小學生 129.7 萬人減少 7.6 萬人最多；國中 83.2 萬人，減少 1.3 萬 人、高中職 75.4 萬人，減少 1.8 萬人、大專校院學生 139.7 萬人，減少 1.6 萬 人(教育部，2014a)。

新生兒減少的結果，自 93 及 99 學年度開始反應在國小及國中學生來源的 逐年減少，影響範圍，以學生總人數低於 100 人以下之國中來說，從 92 學年 5.4%

到 102 學年度提高至 8%，已上升 2.6 個百分點(教育部，2014a)。學生人數大量 消失的問題不只是國小、國中、高中甚至到大學都會碰到這個棘手的問題。一些 偏鄉地區國中、小因而必須以減班、併校，甚至廢校來因應。

教育部 103 年－118 學年度國民教育階段學生人數預測分析報告中，花蓮縣 國中實際與推估學生數 92 學年度為 14,334 人，到了 102 學年度降為 12,076 人，

預估 108 學年度將大幅下降為 8,357 人(教育部，2014b)。我國遭逢少子化的衝擊 下，學生來源逐年減少，班級數持續萎縮，還有一些學校已經開始退場了，首當 其衝教師市場已發生供過於求的狀況。教育現場空洞化，沒有學生那來的老師，

臺灣人口的生育率下降，社會結構出現少子化的型態，影響學校經營的走向。

少子化浪潮來得又強又快！被視為鐵飯碗教師面臨超額命運。根據教育部統計處 預測分析報告指出，未來 5 年，全台公立國中教師將超額 1 萬餘人，國小也有超 過 5 千人，高屏合計超額估計逾 2400 人，令教師們無所適從，只能盼望政府單 位提前因應（林和生，2015）。

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許多國民中小學為防止產生超額教師¹的情形，對於正式教師員額加以控管。

改以聘請代理教師因應，當學校面臨存亡之際，教職的鐵飯碗，恐怕也不保了。

而代理教師並非終身聘用，而是一年一聘具有彈性，如果學校招生狀況不佳，一 旦發生減班，造成教師員額需求減少，學校只要不再聘請代理教師，超額教師的 問題就不會發生。

臺灣師資培育的方式，早期的作法是封閉一元化，培育師資的任務統一由各 級師範學校負責。因為師範教育擔負起重要的政治社會化的功能與任務，所以「師 範教育法」也順勢產生成為師資培育的法源。當時所有師範生都享有公費補助，

畢業之後也能立即就業。如此的運作下，對於國內中小學師資建立了穩定的環境，

同時有助於師資培育機構樹立聲望與地位，吸引當時許多優秀的人才加入教職行 列(周祝瑛，2009)。

隨者教育政策的轉變，政府自從 1995 年公布「師資培育法」之後，師資培 育有了重大變革。從計畫制轉為儲備制，而自由化、多元化的培育政策，使得臺 灣的中小學及幼稚園師資人數大幅成長(張民杰，2009)。從 1997 年到 2013 年，

在 16 年之間，我國已培育了 180,008 位合格教師。占了全國公立中小學及幼稚 園教師總人數 196,011 人的九成(教育部 d，2015)，其中只有 100,021 位幸運成為 正式教師、另外有 18,777 人還在中小學擔任代理代課老師，最後還有 61,120 人 未進入學校職場，成為儲備教師。從 102 學年度來看，我國師資培育人員任教率 只有達到 52.49％，可以看出來我國儲備教師數量之多 (教育部 e，2015)。

在師資品質及人力需求等許多教育措施，政府並未做好合理規劃及控管下，

我國師資培育陷入了困境之中，不僅造成師資培育數量過剩，教師市場供過於求，

造成人力資源的浪費，師資培育體制面臨重大考驗，整個國民教育體制產生危機 (林新發、王秀玲、鄧珮秀，2007)。

1 依據花蓮縣立高級中等以下學校超額教師介聘作業要點第 2 點：超額教師係指學校因裁併校、

減班或調整員額編制，致超出核定編制員額數之現職教師員額。

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我國自 2012 年 1 月 1 日起開始實施「軍教課稅」，政府規畫「課稅減課」

的政策，以達到減少教師授課節數，並增加教師備課時間的效果。以國中及國小 教師來說每周可以減少 2 至 4 節課。估計全國學校每周將出現最少 46 萬節課的 缺口。以節數換算需要超過 2 萬名教師才能分配完這些課程，不過教育部對於這 項政策只有補助鐘點費，並沒有補助學校聘任正式教師的人事費。學校只得聘請 鐘點代課老師接下這些減掉的課，換句話有可能每 6 名老師中就有 1 位是「臨時 工」，可以預見校園內會湧入更多的代理教師和鐘點老師（林倖妃，2013）。

課稅減課政策造成學校兼代課教師大幅上升，還有偏鄉學校找不到教師的問 題。以地方政府教育預算來說，通常人事費用都占了很高的比例。教師課稅減課 後所多出的節數，假設聘用正式專任教師來因應，所增加的鉅額人事費用，恐非 地方政府所能負擔。除此之外代課及兼任教師薪資相對較低等因素，會產生師資 流動過高及城鄉落差的問題。政府將導師費調高為 3000 元後造成與教師行政兼 職津貼差距不大，教師更缺少兼任行政的意願，造成學校校務運作甚至學生受教 權益受到不利影響(戴淑芬，2013)。當初政府「課多少，補多少」的美意，不料 竟造成代理代課教師過多的問題產生。