第二章 高等教育助學機制的理論分析
第一節 高等教育助學機制的概念分析
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第二章 高等教育助學機制的理論分析
本章進行高等教育助學機制的理論分析，其內容主要分為三個部分：(1)高等教 育助學機制的概念分析；(2)教育機會均等理論與助學機制發展的關連及(3)教育成本 分擔理論與助學機制發展的關連。
第一節 高等教育助學機制的概念分析
本節將針對高等教育助學機制的概念進行分析，第一部分為高等教育助學機制 的意義；第二部分為高等教育助學機制的類型；第三部分則為高等教育助學機制的 歷史發展。
壹、高等教育助學機制的意義
「助學」（Financial Support for Students）依其中英文字義做解釋，可分析為「協 助就學」，而在英文字面上則強調給予學生經濟上的協助。而「助學」主要意義係為 照顧弱勢族群，以達就學機會的公平。我國 2003 年全國教育發展會議中「弱勢族群 報告書」及 2006 年全國教育局長會議「教育有愛來攜手，扶助弱勢無落差」中所提 助學機制，大抵可分為「教育費用的減免或借貸」、「升學優待」、「課程輔導」及「設 施補助」等四類（教育部，2008），對於學生就學困難的協助採廣泛認定，未侷限於 經濟上的協助。
然「助學」一詞若運用在高等教育階段，以中國大陸而言，係以「資助」一詞 稱之，所謂「資助」在《現代漢語辭典》中，係指「用財務幫助」，包括：「教育費 用的經濟資助」及「學校設施的經費資助」。然概觀各國高等教育的發展，因非屬義 務教育，其助學方式多著重於「教育費用的減免或借貸」。因此，高等教育階段多以
「教育費用的經濟資助」為助學機制主要之定義。
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貳、高等教育助學機制的類型
世界各國高等教育機構的經費的來源一般可分為三類：第一種是所有經費完全 來自政府的資金，但此類型國家近年亦開始實施學費收取政策（楊瑩，2005）。第二 種類型則是完全來自私人的資金，但這些大學同時可以向政府申請各項的研究補 助。第三種則是以上兩種的混合方式 (Baba, 2003) 。
雖然各國高等教育機構的經費來源與投入比例不盡相同，但是每個國家為提升 教育素質，其教育預算皆有編列助學機制的費用支出，該費用支出依其性質又可以 分為對「高等教育機構的支出」和對「學生及其家庭的支出」。因高等教育學費收入 被視為學校預算的重要來源，故在維持學校穩定教育品質前提下，對高等教育機構 的支出不僅能減少學校對於學費的依賴比重，且將直接影響學校收取費用的數額。
而對「學生及其家庭的支出」主要是給予獎助學金及抵稅或減稅等，藉以減少學生 及家庭的負擔。
助學機制種類繁多，最常見的分類型式係依據其資助型態分為二大類（莊妙芬，
2007）。一為明確授予學生個人的資金協助，如：學費減免、獎助學金、就學貸款等，
學者將這類助學機制稱為「直接助學」；另一類為社會提供高等教育機構提供資金協 助，間接給予學生經濟協助，如：撥款至學校、提供伙食、醫療、建造宿舍等等，
學者將這類助學機制稱為「間接助學」，詳如圖 2-1。
圖 2-1 高等教育助學機制型態（依資助型態）分類 資料來源：研究者自行繪製。。
高等教育助學機制 直接助學型態
（係指明確授予學生個人的資金協助）
間接助學型態
（係指社會提供高等教育機構提供資金資助，間接給 予學生經濟協助）
依資助型態分類
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本研究界定的研究範疇主要為「直接助學」型態，而常見的「直接助學」型態 除了上述三類外，另有工讀助學及教育券 (Johnstone, 1986；West, 1997；Woodhall, 1989；Ziderman＆Albrecht, 1995) ，茲分別探究如下：
一、學費減免
學費減免（tution exemption），若從財務是否獲得協助的觀點探討，可分為二大 類型。在「高等教育免學費」的國家裡，原來應由學生繳交的學費，由政府以撥款 大學的形式支付。在此類型國家中，政府及大學的預算收支科目中並無存在「學費」
項目，僅有政府編列預算撥款至大學間接支付學生學費的歷程。另在「高等教育收 取學費」國家裡，則由政府訂定減免學費的相關規定，如：政府每年統計經濟困難 家庭的減免人數及金額，據以編列助學機制預算，獲得減免學生僅需繳納部分的學 費，部分學費由政府將減免金額撥款至學校。因此，無論是「高等教育免學費」或 是「高等教育收取學費」的國家，獲得減免的學生可以免學費或是減少支付學費。
二、獎助學金
獎學金（Merit Scholarship）係為政府、學校、企業或個人為獎勵優秀學生所設 立的助學機制，主要功能係表彰、獎勵，並激發學生奮發向上，提供獲獎者完成學 業的經濟支援。由於獎學金具有「獎優助貧」的雙重功能，也成為世界各國普遍採 用的助學機制之一。
助學金（grant or bursary/need-based scholarship/bourse）是種「無償贈予」學生，
幫助學生克服經濟困難的機制。為了與獎學金做區別，英、美政府以「grant」或
「need-based scholarship」稱之，在其他英語系國家，多數以「bursary」或「scholarship」
稱之，另外在法語國家或受法國殖民影響國家則多以「bourse」稱之。而各國在實 施助學金部分，有其共同之處，包括：(1)以協助經濟弱勢學生順利完成學業為主要 目的；(2)以家庭經濟狀況資產調查（means-tested）為衡量標準；(3)助學金隨入學 比率而需要逐年擴大資金的投入，成為高等教育預算的龐大負擔；(4)助學金若未能
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配合資產調查的落實，恐引起公平性不足的問題 (World Bank, 1988) 。
三、就學貸款
就學貸款係由政府提撥一定數額的資金，或遊說民間金融機構投資基金，供學 生借貸來支應就學期間所需的費用。學者對於高等教育學生支付學費進行研究時發 現，大部分國家的大學生並非普遍或永久「無法負擔高等教育成本」，而主要是無法 在入學前預先支付上學費用及承擔學習期間的生活費用 (Mehmet ＆Yip, 1986) 。 另考量高等教育具有個人投資性及收益性，隨著學生畢業後進入職場獲得報酬，即 能負擔是項成本，是以，政府或民間金融機構，多在部分學生無力負擔就學期間費 用時，提供借貸方式幫助學生，解決學生學費及生活費用等問題，並待其畢業進入 職場取得薪資後，分期償還就學貸款本金及少數利息。如此，既能保證學生不因經 濟問題而尚失入學機會，也能其具償還能力時，將應承擔的高等教育成本予以繳納。
就學貸款的倡導者，如 Blaug、Federman、Psacharopoulos 及 Woodhall 等一致 認為，就學貸款相較於學費減免及獎助學金，具有二個主要的優勢（張民選，2003）， 第一為節省開支，因學費減免及獎助學金僅能一次使用，而貸款資金可以回收，使 資金重複使用；第二為較具公平性，由於學費減免及獎助學金都不可避免的可能產 生「收入轉移」現象，將中低收入納稅人的收入移轉給高等教育受教者中具高社經 背景家庭之子女，且該類型家庭之子女未來有較高比例獲得高水平收入。因此透過 就學貸款可讓大學畢業生自己負擔教育成本費用，減少不公平狀況之衍生。惟就學 貸款仍可能產生「畢業即負債」、「增加心理負擔」、「失業導致拖欠」、「管理成本高」
等疑慮與實施上的困境。
四、工讀助學
工讀助學（work-study）是一種由學校或政府單位提供勞動機會搭配報酬機制，
使學生能透過勞動取得報酬的方式來支付就學費用。此種贈予的型式非全然的無償 資金投入，而是連結勞動及報酬機制，透過學生在校期間，得以一邊學習一邊工作。
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本項助學機制最早可溯及自早期的劍橋與牛津大學，如牛津大學莫頓學院於 1378 年間提供貧困學生協助圖書館興建的勞動機會，並支付報酬或做為學費的抵免 (Cobban, 1988) 。而美國地區則為工讀助學實施最具規模的國家，1930 年代經濟大 蕭條期間，學生間發起「工讀上大學」（working one’s way through college）口號，
進而擴大工讀助學規模，成為工讀助學具體推動的最佳時點。1964 年約翰遜總統於 消滅貧窮法案（又稱為經濟機會法，Economic Opportunity Act of 1964）核定由政府 出資擴大辦理「校園工讀助學方案」（campus work-study program）。1965 年美國於
《高等教育法》中亦規定「工讀助學對於學生有其積極的學習意義，政府應增加撥 款額度，擴大實施範圍」 (USDE, 1993) ，足可見美國對此項助學機制的積極發展。
而本項助學機制在實施上亦有其發展瓶頸，如 World Bank (1994) 於全球教育 發展評論中《高等教育：經驗與教訓》報告指出，工讀助學的助學機制可以培養學 生教育成本分擔概念，但因其提供數量有限，資助金額通常以最低工資為主，故僅 能成為輔助性的助學機制，無法成為主要型態。
五、教育券
最早提倡用教育券（education voucher）作為助學機制者，係美國著名經濟學家 Friedman 於 1955 年所提出，期盼藉以解決高等教育領域中面臨的公平、效率與家 長選擇問題。Friedman 所提倡的教育券主要為二部分：一為政府提供具有就讀高等 教育能力的學生家長一份總值相等的有價票卷，家長可使用此票卷為子女支付學 費；另一為學校將所收取的票卷向政府領取教育經費（引自吳清山、林天祐，1997，
頁 82）。
Friedman 所提倡的教育券，主要站在公平、效率及家長選擇的角度下提出，在 加拿大、美國、英國、巴西、哥倫比亞等國進行全國性或地區性的實施，1994 年芬 蘭政府亦成立專門委員會，進行教育券推展的可行性研究 (West, 1997)，但發展至 今仍未形成各國間的主要型態，主要是受到部分缺陷影響。
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教育券缺陷之一在於未能解決如同學費減免、助學金政策所共同面臨的「全面 性資助」危機，從本質上而言，教育券仍為一種對所有學生均等性的資助，而非對 於經濟困難或弱勢學生的資助，故就效率觀點上雖可以刺激學校辦學品質，仍免不 了有「未符教育機會均等及教育成本分擔理論」的批評聲浪。另一缺陷在於，在實 施此方案之初，亟需準備大量資金，且該資金無法於未來回收。爰此，在政府預算
教育券缺陷之一在於未能解決如同學費減免、助學金政策所共同面臨的「全面 性資助」危機，從本質上而言，教育券仍為一種對所有學生均等性的資助，而非對 於經濟困難或弱勢學生的資助，故就效率觀點上雖可以刺激學校辦學品質，仍免不 了有「未符教育機會均等及教育成本分擔理論」的批評聲浪。另一缺陷在於，在實 施此方案之初，亟需準備大量資金，且該資金無法於未來回收。爰此，在政府預算