第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
面對全球政經環境的快速變遷，科技發明的日新月異，無論是企業或是政府 機關，均無法置身於瞬息萬變的國際環境之外，為了追求生存利基，任何型態的 組織皆在尋求變革轉型，以提升本身的競爭力，才不會被國際局勢洪流所淘汰。
自 1980 年代以來，世界各國政府面對愈趨激烈的國際競爭、愈趨複雜的公共議 題，往往在面臨問題時無法即時回應民眾需求，讓民眾失去信心，因此開始了一 系列的政府革新與改造運動，例如美國的「國家績效評估報告」；英國的「續階 計畫」、公民憲章、解除管制；紐西蘭的政府改革；日本的行政改革等。世界各 國政府在組織結構與功能上做出新的調整與變革，有效回應全球化的衝擊與挑 戰，最終的目的在於積極回應民眾需求，提升政府效能與維持國家競爭力。
根據瑞士洛桑國際管理學院（IMD）所做的國家競爭力報告，臺灣近年來的 總體競爭力排名結果大約在第 10~20 名之間，但是在政府制度與效能方面，相對 較為常成為落後的指標之一1，顯示我國政府效率方面仍有持續改善的空間。以 我國行政院為例，部會數歷年來只增不減，目前已達 37 個之多，遠多於世界各 主要國家的部會數（大多在 15~25 之間），不僅超過合理控制幅度，且增加跨部 會協調溝通成本，而部會之下又分為 3 個層級並設眾多機關，總數超過 700 個，
使得政府事務處理流程過長，造成處理效率與效能的下降，以及民眾洽公的不 便；另外，組織與內部單位和人力配置等都以法律規定，也無法配合民眾需求和 環境變遷做迅速而立即的調整。各方面的批評包括：行政組織相對僵化而缺乏彈 性、機關層級過多而權責不清、決策過程複雜而費時、對外在環境的改變反應遲 鈍並缺乏效率（翁興利，2002），民眾對政府的施政效果和效率時有怨言。因此 如何精簡政府組織，改善過度複雜與僵化之情形，並進行功能性與結構性之改
1 自 2005 年至 2009 年間，我國的「政府效率」項目大多介於 16 名至 23 名間，2010 年完成組 織改造四法之立（修）法後，我國在 IMD 的國家競爭力排名，由第 18 名提升到第 6 名。
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造，便成為國家整體發展政策中的一環。
行政院組織調整作業2就是政府改造的具體實現，行政院組織改造的工程從 民國 76 年起，就已經開始推動，迄今已達 23 年之久，立法院 99 年 1 月 12、13 日三讀通過行政院組織改造四法：「中央行政機關組織基準法」、「行政院組織 法」、「行政院功能業務與組織調整暫行條例」及「中央政府機關總員額法」，而 改造的主要重點為之一就是將行政院部會級組織由現行 37 個精簡為 29 個，新組 織架構將自中華民國 101 年 1 月 1 日開始啟動，主要組織包括有 14 個部、8 個 委員會、3 個獨立機關以及中央銀行、故宮博物院、行政院主計總處及行政院人 事行政總處。除了機關的整併外，現行五院及所屬各級機關總編制員額由 22 萬 3 千人調降為 17 萬 3 千人，中央 3 級機關的署、局總數以 70 個為限，行政院現 有 37 個部會級機關及 700 多個所屬機關（構），如何在不到兩年的期間進行組織 變革管理，可謂為一項艱難的挑戰。
組織是由「人」所組成的，組織改造工作的進行，必然造成組織結構的改變、
工作流程的改變、管理幅度的調整、工作人員的更新、組織設計的變化等，勢必 會衝擊現有的人力結構與配置，公務人員是國家各項建設發展之規劃者與執行 者，是國家的重要資產（宋餘俠＆陳鳳美，2010）。政府組織改造的措施，將影 響到公務人員的切身權益，諸如工作性質、職位、個人前程發展、經濟利益、工 作保障、工作地點等，因此在政府組織改造的過程中，公務人員便成為了關鍵的 角色。當機關中的公務人員對於組織變革產生疑慮、對於變革結果的不確定，將 會影響到組織成員的工作士氣與績效，甚至會產生各種抗拒的表現，進而造成整 體機關士氣低落，工作無效率。為確保變革推動順利，唯有深切了解公務人員面 對變革的認知及態度，才能有效管理變革，化解公務人員對組織變革的抗拒，增 加其對組織改造工作的支持，並且讓公務人員持續在工作崗位上盡心盡力，讓組 織改造發揮最大成效。
2 行政院組織改造之綜合規劃機關為行政院研究發展考核委員會，並設立專屬的「組織改造主題 網」提供目前推動資訊http://www.rdec.gov.tw/mp.asp?mp=140。
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當組織遭遇挑戰時，組織成員若對組織具有高度的承諾，將能導引成員的行 為，成為維繫組織運作的基礎。組織承諾是許多管理學者與組織行為學者研究的 一項重要變數，一般認為有高度組織承諾的成員會願易為組織整體付出高度的心 力（彭剛力，1992）。Mowday（1982）認為組織承諾不但對組織成員個人有重要 性，對組織甚至整個社會也都有其價值。若是能夠提高組織承諾，將對人、組織 及社會產生結構型的良性循環，節省組織營運成本，避免浪費社會資源，使組織 得以良好發展（顧忠平，2005：37）。當組織成員對組織有高度承諾時，組織成 員願意投入組織，提升工作效能，更能夠提升組織績效及競爭力，對於政府部門 而言，當機關的績效提升，政策執行力直接影響整體社會經濟發展，何嘗不是全 民所期盼的。
在組織實施變革的過程中，組織成員往往會產生抗拒的力量，抗拒變革的原 因多半是由於未來的不確定性及對未知世界的恐懼，因此組織成員面臨變革時，
對於組織變革的負面感受與認知，均可能影響組織成員組織承諾，進而可能阻撓 變革的推動。組織成員在面對組織變革的認知程度，將影響到其對組織的認同、
支持或反對，組織成員對組織目前的作法及未來的遠景有信心時，自然反應在組 織承諾與實際行動上，因此本研究亦想探討當組織成員在面臨組織變革之際，其 對變革的認知會如何影響對組織的承諾，其程度又將如何。
國內學者或研究生針對組織變革和組織成員態度之相關研究，選擇之研究對 象多為企業組織或是國營事業民營化，雖然亦有關於公務機關變革之相關研究，
也多數與國軍相關組織為主，以行政機關作為主體者較為少見，而且對於已經確 立於民國 101 年將要推行的行政院組織改造尚未有相關文獻研究，本研究期望透 過組織變革的觀點，瞭解政府公務人員在面臨組織改造的看法及態度，進一步預 測公務人員的組織承諾程度。
之所以選擇內政部營建署現職員工為研究對象，因為該機關在民國 88 年 7 月 1 日配合台灣省政府組織員額調整，將省建設廳（四科）、都市計畫委員會、
住宅及都市發展處與其整併，為就地安置與營建署整併之省屬員工，分別設置內
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政部中部辦公室（營建業務）及台北第二辦公室，並辦理原省府移撥業務。原省 屬新生地開發局、市鄉規劃局及重機械工程隊等機關亦隨同改隸。為整合原本機 關彼此之間的業務與組織，報請內政部核准實施「內政部營建署與內政部台北第 二辦公室合署辦公實施計畫」，至今已邁入第十個年頭，但截至目前為止內政部 營建署組織條例仍未修正，換言之，該機關的人事制度及業務內容仍未明確立 法，尚未達到組織變革三步驟3當中最後的「再結凍」，使變革的結果達成穩定的 狀態。如今為因應中央行政機關組織再造，組織成員亦將受到組織變革之衝擊，
因此有必要暸解組織成員的心理認知和行為傾向，此外當初曾經歷過精省過程的 員工對於組織變革的看法為何？對機關的組織承諾為何？是否因為組織整併頻 繁而造成組織承諾低落，值得探究。
3 Lewin（1947）提出計畫性組織變革模型，包含三個步驟解凍、移動、再結凍，用以解釋和指 導如何發動、管理和穩定變革過程，第二章將有詳細說明。
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