行政院組織再造中員工組織變革認知對組織承諾之影響-以內政部營建署為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 行政院組織再造中員工組織變革認知對組織承諾之影響以內政部營建署為例. 指導教授：蕭武桐. 博士. 研究生：周吟穗中華民國九十九年十二月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 摘. 要. 行政院組織改造的工程從民國 76 年起，就已經開始推動，迄今已達 23 年之久，新組織架構將自中華民國 101 年 1 月 1 日開始啟動，將行政院部會級組織由現行 37 個精簡為 29 個，現行五院及所屬各級機關總編制員額由 22 萬 3 千人調降為 17 萬 3 千人，組織改造工作的進行，必然造成組織結構的改變、工作流程的改變、管理幅度的調整、工作人員的更新、組織設計的變化等，勢必會衝擊現有的人力結構與配置，本研究期望透過組織變革的觀點，瞭解政府公務人員在面臨組織改造的看法及態度，進一步預測公務人員的組織承諾程度。本研究以內政部營建署（不含所屬機關）之現職人員為研究對象，將採問卷調查的方法，總計抽取樣本數為 400 份，總計回收得有效問卷 385 份，運用敘述. 政治大. 統計分析、獨立樣本 t 檢定、單因子變異數分析（One Way ANOVA）、迴歸分析等. 立. 方法暸解員工的組織變革認知以及組織承諾的情形，並分析兩變項間可能產生的. ‧ 國. 1.. 學. 影響。獲得下列結論：. 員工的個人背景資料不同，其在組織變革認知上具有顯著差異：不同性別在. ‧. 「政策目標認知」有顯著差異；不同教育程度、職等、職位對「抗拒變革認知」具有顯著差異；不同性別、年齡、教育程度對「個人發展認知」具有顯. y. sit. n. al. er. 員工的個人背景資料不同，其在組織承諾上具有顯著差異：不同婚姻狀況對. io. 2.. Nat. 著差異。. i n U. v. 「價值承諾」與「留職承諾」有顯著差異；不同職等對「努力承諾」、「價. Ch. engchi. 值承諾」與「留職承諾」具有顯著性差異。 3.. 員工組織變革認知對組織承諾有顯著影響：控制個人背景的影響後，由結果發現「政策目標認知」對「努力承諾」、「價值承諾」有顯著正向影響，「個人發展認知」對「努力承諾」、「價值承諾」、「留職承諾」有顯著正向影響，而「抗拒變革認知」則是對「努力承諾」、「價值承諾」、「留職承諾」具有負向影響。依據研究結論，本研究提出「塑造組織前瞻願景，提升政策支持」、「培養員. 工多元能力，重視個人發展」、「強化組織溝通機制，確保員工權益」三項建議，供機關在推動行政機關組織再造時之參考。關鍵字：組織變革、組織改造、組織承諾.

(4) 目. 次. 第一章緒論........................................................1 第一節研究背景與動機........................................1 第二節研究目的與方法........................................5 第三節研究範圍與限制........................................7 第二章文獻回顧....................................................9 第一節行政院組織改造的歷程與分析............................9 第二節組織變革.............................................17 第三節組織承諾.............................................27 第四節組織變革認知與組織承諾之關係.........................36 第三章研究設計...................................................42 第一節研究架構.............................................42 第二節研究假設.............................................43 第三節研究變項操作性定義...................................44 第四節前測問卷效度及信度檢驗...............................48 第五節修正後研究架構.......................................55 第六節抽樣設計.............................................57 第七節資料處理與分析.......................................58 第四章實證分析結果...............................................59 第一節研究樣本之個人背景資料...............................59 第二節各研究變項之描述性分析...............................61 第三節個人背景資料對組織變革認知之差異性分析...............65 第四節個人背景資料對組織承諾之差異性分析...................72 第五節組織變革認知對組織承諾之影響.........................79 第五章結論.......................................................87 第一節研究發現.............................................87 第二節政策建議.............................................93 第三節後續研究建議.........................................96 參考文獻...........................................................98 附錄一前測問卷附錄二正式問卷. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 表. 次. 新行政院組織架構區塊業務一覽表 .............................11 組織調整作業時程 ...........................................14 組織變革認知研究構面 .......................................25 組織承諾之分類 .............................................28 組織承諾程度與可能之影響 ...................................34 組織變革認知量表題目 ....................................45-46 組織承諾認知量表題 .........................................47 組織變革認知量表 KMO 與 Bartlett 檢定結果 ....................49 組織變革認知量表因素負荷分析表（第一次因素分析） ...........50 組織變革認知量表因素負荷分析表（第二次因素分析） ...........51 組織承諾量表 KMO 與 Bartlett 檢定 ............................52 組織承諾量表因素負荷分析表（第一次因素分析） ...............53 組織承諾量表因素負荷分析表（第二次因素分析） ...............54 樣本結構分析表 .............................................60 員工對變革認知各題項分析 ...................................62 員工對組織承諾各題項分析 ...................................64 性別對組織變革認知之 T 檢定分析表 ...........................65 婚姻狀況對組織變革認知之 T 檢定分析表 .......................66 年齡對組織變革認知之單因子變異數分析表 .....................67 教育程度對組織變革認知之單因子變異數分析表 .................68 職等對組織變革認知之單因子變異數分析 .......................69 職位對組織變革認知之 T 檢定分析表 ...........................70 本機關年資對組織變革認知之單因子變異數分析表 ...............70 組織成員對組織變革認知變異數分析彙總表 .....................71 性別對組織承諾之 T 檢定分析表 ...............................72 婚姻狀況對組織承諾之 T 檢定分析表 ...........................73 年齡對組織承諾之單因子變異數分析表 .........................74 教育程度對組織承諾之單因子變異數分析表 .....................75 職等對組織承諾之單因子變異數分析表 .........................76 職位對組織承諾之 T 檢定分析表 ...............................76 本機關年資對組織承諾之單因子變異數分析表 ...................77 組織成員其組織承諾變異數分析彙總表 .........................78 組織變革認知與組織承諾各構面相關分析摘要表 .................79 組織變革認知各構面與努力承諾構面迴歸分析表 .................80 組織變革認知各構面與價值承諾構面迴歸分析表 .................81. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 2.1 表 2.2 表 2.3 表 2.4 表 2.5 表 3.1 表 3.2 表 3.3 表 3.4 表 3.5 表 3.6 表 3.7 表 3.8 表 4.1 表 4.2 表 4.3 表 4.4 表 4.5 表 4.6 表 4.7 表 4.8 表 4.9 表 4.10 表 4.11 表 4.12 表 4.13 表 4.14 表 4.15 表 4.16 表 4.17 表 4.18 表 4.19 表 4.20 表 4.21 表 4.22. 目. Ch. engchi. i n U. v.

(6) 表 4.23 組織變革認知各構面與留職承諾構面迴歸分析表 .................82 表 4.24 個人背景、組織變革認知與組織承諾之迴歸分析 .................84 表 5.1 研究假設驗證結果一覽表 .....................................87. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 圖. 次. 本研究流程圖 ................................................6 行政院組織改造後的中央二級機關 .............................11 組織成員面對變革的心理歷程 .................................24 Steers 所發展之組織承諾的前因後果模式.......................31 Morris ＆ Sherman 的組織承諾多元預測模式....................32 Mowday,Porter＆Steers 等學者所發展之組織承諾的前因後果模式..32 研究架構圖 .................................................42 修正後研究架構圖 ...........................................55. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖 1.1 圖 2.1 圖 2.2 圖 2.3 圖 2.4 圖 2.5 圖 3.1 圖 3.2. 目. Ch. engchi. i n U. v.

(8) 第一章第一節. 緒論. 研究背景與動機. 面對全球政經環境的快速變遷，科技發明的日新月異，無論是企業或是政府機關，均無法置身於瞬息萬變的國際環境之外，為了追求生存利基，任何型態的組織皆在尋求變革轉型，以提升本身的競爭力，才不會被國際局勢洪流所淘汰。自 1980 年代以來，世界各國政府面對愈趨激烈的國際競爭、愈趨複雜的公共議題，往往在面臨問題時無法即時回應民眾需求，讓民眾失去信心，因此開始了一系列的政府革新與改造運動，例如美國的「國家績效評估報告」；英國的「續階. 政治大. 計畫」、公民憲章、解除管制；紐西蘭的政府改革；日本的行政改革等。世界各. 立. 國政府在組織結構與功能上做出新的調整與變革，有效回應全球化的衝擊與挑. ‧ 國. 學. 戰，最終的目的在於積極回應民眾需求，提升政府效能與維持國家競爭力。根據瑞士洛桑國際管理學院（IMD）所做的國家競爭力報告，臺灣近年來的. ‧. 總體競爭力排名結果大約在第 10~20 名之間，但是在政府制度與效能方面，相對. y. Nat. sit. 較為常成為落後的指標之一 1 ，顯示我國政府效率方面仍有持續改善的空間。以. n. al. er. io. 我國行政院為例，部會數歷年來只增不減，目前已達 37 個之多，遠多於世界各. i n U. v. 主要國家的部會數（大多在 15~25 之間），不僅超過合理控制幅度，且增加跨部. Ch. engchi. 會協調溝通成本，而部會之下又分為 3 個層級並設眾多機關，總數超過 700 個，使得政府事務處理流程過長，造成處理效率與效能的下降，以及民眾洽公的不便；另外，組織與內部單位和人力配置等都以法律規定，也無法配合民眾需求和環境變遷做迅速而立即的調整。各方面的批評包括：行政組織相對僵化而缺乏彈性、機關層級過多而權責不清、決策過程複雜而費時、對外在環境的改變反應遲鈍並缺乏效率（翁興利，2002），民眾對政府的施政效果和效率時有怨言。因此如何精簡政府組織，改善過度複雜與僵化之情形，並進行功能性與結構性之改. 1. 自 2005 年至 2009 年間，我國的「政府效率」項目大多介於 16 名至 23 名間，2010 年完成組. 織改造四法之立（修）法後，我國在 IMD 的國家競爭力排名，由第 18 名提升到第 6 名。 -1-.

(9) 造，便成為國家整體發展政策中的一環。行政院組織調整作業 2 就是政府改造的具體實現，行政院組織改造的工程從民國 76 年起，就已經開始推動，迄今已達 23 年之久，立法院 99 年 1 月 12、13 日三讀通過行政院組織改造四法：「中央行政機關組織基準法」、「行政院組織法」、「行政院功能業務與組織調整暫行條例」及「中央政府機關總員額法」，而改造的主要重點為之一就是將行政院部會級組織由現行 37 個精簡為 29 個，新組織架構將自中華民國 101 年 1 月 1 日開始啟動，主要組織包括有 14 個部、8 個委員會、3 個獨立機關以及中央銀行、故宮博物院、行政院主計總處及行政院人. 治政大 70 個為限，行政院現 3 千人調降為 17 萬 3 千人，中央 3 級機關的署、局總數以立事行政總處。除了機關的整併外，現行五院及所屬各級機關總編制員額由 22 萬. 有 37 個部會級機關及 700 多個所屬機關（構），如何在不到兩年的期間進行組織. ‧ 國. 學. 變革管理，可謂為一項艱難的挑戰。. ‧. 組織是由「人」所組成的，組織改造工作的進行，必然造成組織結構的改變、. y. Nat. 工作流程的改變、管理幅度的調整、工作人員的更新、組織設計的變化等，勢必. er. io. sit. 會衝擊現有的人力結構與配置，公務人員是國家各項建設發展之規劃者與執行者，是國家的重要資產（宋餘俠＆陳鳳美，2010）。政府組織改造的措施，將影. al. n. v i n 響到公務人員的切身權益，諸如工作性質、職位、個人前程發展、經濟利益、工 Ch engchi U. 作保障、工作地點等，因此在政府組織改造的過程中，公務人員便成為了關鍵的角色。當機關中的公務人員對於組織變革產生疑慮、對於變革結果的不確定，將會影響到組織成員的工作士氣與績效，甚至會產生各種抗拒的表現，進而造成整體機關士氣低落，工作無效率。為確保變革推動順利，唯有深切了解公務人員面對變革的認知及態度，才能有效管理變革，化解公務人員對組織變革的抗拒，增加其對組織改造工作的支持，並且讓公務人員持續在工作崗位上盡心盡力，讓組織改造發揮最大成效。. 2. 行政院組織改造之綜合規劃機關為行政院研究發展考核委員會，並設立專屬的「組織改造主題網」提供目前推動資訊http://www.rdec.gov.tw/mp.asp?mp=140。 -2-.

(10) 當組織遭遇挑戰時，組織成員若對組織具有高度的承諾，將能導引成員的行為，成為維繫組織運作的基礎。組織承諾是許多管理學者與組織行為學者研究的一項重要變數，一般認為有高度組織承諾的成員會願易為組織整體付出高度的心力（彭剛力，1992）。Mowday（1982）認為組織承諾不但對組織成員個人有重要性，對組織甚至整個社會也都有其價值。若是能夠提高組織承諾，將對人、組織及社會產生結構型的良性循環，節省組織營運成本，避免浪費社會資源，使組織得以良好發展（顧忠平，2005：37）。當組織成員對組織有高度承諾時，組織成員願意投入組織，提升工作效能，更能夠提升組織績效及競爭力，對於政府部門. 政治大. 而言，當機關的績效提升，政策執行力直接影響整體社會經濟發展，何嘗不是全民所期盼的。. 立. 在組織實施變革的過程中，組織成員往往會產生抗拒的力量，抗拒變革的原. ‧ 國. 學. 因多半是由於未來的不確定性及對未知世界的恐懼，因此組織成員面臨變革時，. ‧. 對於組織變革的負面感受與認知，均可能影響組織成員組織承諾，進而可能阻撓. y. Nat. 變革的推動。組織成員在面對組織變革的認知程度，將影響到其對組織的認同、. er. io. sit. 支持或反對，組織成員對組織目前的作法及未來的遠景有信心時，自然反應在組織承諾與實際行動上，因此本研究亦想探討當組織成員在面臨組織變革之際，其. al. n. v i n 對變革的認知會如何影響對組織的承諾，其程度又將如何。 Ch engchi U. 國內學者或研究生針對組織變革和組織成員態度之相關研究，選擇之研究對. 象多為企業組織或是國營事業民營化，雖然亦有關於公務機關變革之相關研究，也多數與國軍相關組織為主，以行政機關作為主體者較為少見，而且對於已經確立於民國 101 年將要推行的行政院組織改造尚未有相關文獻研究，本研究期望透過組織變革的觀點，瞭解政府公務人員在面臨組織改造的看法及態度，進一步預測公務人員的組織承諾程度。之所以選擇內政部營建署現職員工為研究對象，因為該機關在民國 88 年 7 月 1 日配合台灣省政府組織員額調整，將省建設廳（四科）、都市計畫委員會、住宅及都市發展處與其整併，為就地安置與營建署整併之省屬員工，分別設置內 -3-.

(11) 政部中部辦公室（營建業務）及台北第二辦公室，並辦理原省府移撥業務。原省屬新生地開發局、市鄉規劃局及重機械工程隊等機關亦隨同改隸。為整合原本機關彼此之間的業務與組織，報請內政部核准實施「內政部營建署與內政部台北第二辦公室合署辦公實施計畫」，至今已邁入第十個年頭，但截至目前為止內政部營建署組織條例仍未修正，換言之，該機關的人事制度及業務內容仍未明確立法，尚未達到組織變革三步驟 3 當中最後的「再結凍」，使變革的結果達成穩定的狀態。如今為因應中央行政機關組織再造，組織成員亦將受到組織變革之衝擊，因此有必要暸解組織成員的心理認知和行為傾向，此外當初曾經歷過精省過程的. 治政大繁而造成組織承諾低落，值得探究。立. 員工對於組織變革的看法為何？對機關的組織承諾為何？是否因為組織整併頻. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i n U. v. Lewin（1947）提出計畫性組織變革模型，包含三個步驟解凍、移動、再結凍，用以解釋和指導如何發動、管理和穩定變革過程，第二章將有詳細說明。 -4-.

(12) 第二節. 研究目的與方法. 一、研究目的本研究根據研究背景與動機，將探討行政院組織改造下的員工其組織變革的認知與組織承諾的情形為何，本研究將以內政部營建署員工為研究對象，期望透過問卷調查的方式，進行實證研究分析，以暸解當員工面臨組織變革時，其組織變革認知與組織承諾間的關聯與影響程度，本研究的目的歸納如下：（一）暸解行政院組織改造下的員工對於組織變革認知與組織承諾的情形。（二）瞭解行政院組織改造下不同個人背景的員工，在組織變革認知與組織承諾. 政治大（三）探討行政院組織改造下的員工其組織變革認知對其組織承諾是否有顯著性立是否有顯著性之差異。. ‧ 國. 學. 的預測力。. 二、研究方法. ‧. 本研究以文獻探討及問卷調查的方式，探討當組織成員面臨中央行政機關組. sit. y. Nat. 織改造時，其組織變革認知與組織承諾之情形，並探討組織變革認知是否能進一. al. n. （一）文獻分析法. er. io. 步預測組織承諾。茲將本研究方法說明如下：. Ch. engchi. i n U. v. 文獻分析係指經由文獻資料等二、三手資訊，分析其研究結果與建議，指出需要驗證的假設，並且說明這些建議性的假設是否有價值拿來應用，而當做自己的研究基礎。本研究蒐集國內外有關組織變革和組織承諾等相關理論及研究，經分類及整理分析後，作為本研究架構的基礎、編制研究工具及研究假設驗證之重要參考依據。（二）問卷調查法本研就以問卷調查法為主，綜合文獻分析所得的初步了解與結果，參考相關研究者之論文，將問卷題目設計成三部份：個人背景資料、組織變革認知量表及組織承諾量表。. -5-.

(13) 三、研究流程本研究之研究流程，如圖 1.1 所示，首先確認研究動機與目的，進行相關文獻蒐集與整理，並就所蒐集之文獻資料，建立本研究之觀念性研究架構，且依據本研究架構擬定問卷。問卷發展完成後，先進行問卷預試，其後回收問卷並且進行修改，在確定問卷內容後，即正式發放問卷施測，待問卷回收後，依據所得資料進行統計分析與假設驗證，最後提出本研究之結論與建議。研究動機與目的. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 理論基礎與文獻探討. 建立研究架構及提出假設. ‧. n. al. 問卷回收及資料整理. Ch. engchi. 資料分析與討論. 結論與建議. 圖 1.1 本研究流程圖. -6-. er. io. sit. y. Nat. 問卷設計及調查. i n U. v.

(14) 第三節. 研究範圍與限制. 一、研究範圍本研究以行政院組織改造政策作為組織變革的主要內涵，研究目的在瞭解員工在面臨組織變革時，其組織變革的認知及對組織的承諾情形，進一步透過對組織變革的認知來推測對組織承諾的情形。本研究以內政部營建署為例，研究對象為內政部營建署現職員工，依據內政部營建署人事室 99 年 8 月的人事資料統計，截至 8 月底止，包含簡任、薦任、委任之職員，及約聘僱用人員、工友、技工、駕駛等總數為 972 人，本研究擬採. 政治大. 立意抽樣法，進行問卷調查研究。. 立. 二、研究限制. ‧ 國. 學. 從資料蒐集、文獻探討、架構形成到資料分析過程中，本研究雖然在方法上力求嚴謹，但囿於時間因素及個人能力，仍有下列限制：. ‧. （一）研究變項之限制：. sit. y. Nat. 為建立本研究之架構，以蒐集國內、外相關文獻，並予以分析討論，惟諸. al. er. io. 多學者皆因個案不同，而各有其理論架構，其所包含的研究變項甚多，影. v. n. 響組織變革認知與組織承諾的因素構面甚廣，如組織氣候、工作壓力、工. Ch. engchi. i n U. 作滿意度、工作態度、公民行為、領導風格等，本研究恐未能周延考量各項變數。（二）研究對象之限制：本研究係以內政部營建署之現職員工為研究對象，不包含行政院組織改造下的所有員工，故相關研究結果未必能推論至全體公務人員。（三）問卷填答之限制：本研究所使用之問卷係參酌類似研究加以修飾編製而成，但問卷的填答仍屬受試者之主觀評量，恐有受試者對事實之誤判或保留真意，未能探知受試者之真實態度。. -7-.

(15) （四）研究時間之限制：本研究係以時間橫斷面來進行研究，僅探討當下的問題，即員工目前面臨組織變革認知與組織承諾之相關研究，尚未能就時間的縱斷面來研究組織變革前、中、後，其員工之變革認知與組織承諾之差異性。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -8-. i n U. v.

(16) 第二章. 文獻回顧. 本章共分為四節，第一節為行政院組織再造的歷程與分析；第二節為探討組織變革之意涵與理論，以及組織變革認知之相關研究；第三節為探討組織承諾之意涵與理論，以及組織承諾相關研究；第四節則探討組織變革與組織承諾之相關研究。. 第一節. 行政院組織改造的歷程與分析. 行政院自 1988 年首度函送「行政院組織法修正草案」交付立法院審議以來，推動行政院組織改造已歷時 20 餘年，期間經歷過精省、政黨輪替，歷經 12 任行. 政治大. 政院院長，直至 99 年組織改造四法完成三讀，讓政府組織改造踏出歷史性的一. 立. 步，茲就行政院組織改造的歷程與現況分析如後。. ‧ 國. 學. 一、行政院組織改造的歷程. 行政院組織改造的工程從 1987 年成立行政院組織法研究修正專案小組起，. ‧. 開始了行政院組織法的修法工作，由人事行政局負責幕僚業務，並於 1988 年 10. y. Nat. sit. 月首次將行政院組織法修正案提送行政院會議通過送立法院審議，其後因客觀環. n. al. er. io. 境變遷，為配合修憲及台灣省政府功能業務調整，推動行政院組織改造的工作暫. i n U. v. 緩執行，迄至 1998 年，行政院前院長蕭萬長再次重組專案小組，就行政院組織. Ch. engchi. 調整架構進行討論，並依送立法院審議之中央政府機關組織基準法及總員額法相關規範，重啟研修作業，惟因機關內部無法形成共識，致未能竟其功。 2000 年政黨輪替後，總統府因應外界要求政府儘速推動政府改造的呼聲，成立了「政府改造委員會」，遴聘各界精英擔任委員，決議要求行政院立即研議提出行政院組織改造修法之建議。行政院乃基於先前原有的調整構想，重新盱衡環境需要，於 2002 年擬定「行政院組織法修正草案」送立法院審議，同時，為使得未來政府機關的設置能更有依循，另依憲法增修條文第 3 條第 3 項規定擬定「中央政府機關組織基準法」送立法院審議。最後，經過各黨團與行政院共同的討論、協商和同意下，在 2004 年 6 月修正通過「中央行政機關組織基準法」，具 -9-.

(17) 體將行政院組織限定在 13 部、4 會、5 獨立機關。「中央行政機關組織基準法」除了對行政院組織體系的設計提出「新」的原則和規範，並且要求行政院必須根據新原則，在基準法通過後 3 個月內重新提送行政院組織法。行政院乃積極研議並於 2004 年 9 月第 5 屆最後一個會期依據基準法，提出 13 部 4 會的行政院組織法新版本。經過不斷和各黨團討論和協商，雖然行政院採納許多立法委員和黨團的意見，仍無法在立法院第 5 屆及第 6 屆期內完成立法，只好撤回重新來過。立法院第 7 屆立法委員於 2008 年 2 月就任，行政院基於同樣「屆期不續審」，. 治政大修正草案以及連動修正的「中央政府機關組織基準法」等配套法案至立法院審立並考量以往立法院各黨團共議意見，爰重行函送包括 14 部 7 會之行政院組織法. 議。終於在 2010 年 1 月 12 日立法院三讀通過的行政院組織改造四法包括「中央. ‧ 國. 學. 行政機關組織基準法」、「行政院組織法」、「行政院功能業務與組織調整暫行條例」. y. Nat. 二、行政院組織改造政策內涵分析. ‧. 及「中央政府機關總員額法」，未來行政院新組織架構預定於 2011 年 1 月啟動。. er. io. sit. 行政院組織改造的願景是提升國家競爭力，而三大目標則是「打造一個精實、彈性、效能的政府」，除了將現有 37 個部會精簡為 29 個部會之外，並檢討. al. n. v i n 政府職能，合理配置公務人力並有效抑制員額膨脹，澈底檢討未以法規設立機關 Ch engchi U. 問題；並且鬆綁中央行政機關組織法規，賦予行政部門組織設計靈活度；最重要的是提升策略規劃的能力，強化跨部會協調治理能力，解決機關間功能重疊及權責不清問題。未來行政院設 14 部、8 會、3 獨立機關、1 行、1 院及 2 總處，將現行 37 部會精簡為 29 個機關（詳圖 2.1 及表 2.1），並自 101 年 1 月 1 日開始施行。透過業務功能的重新檢討，將原來的機關予以整併和調整，審閱國內研究行政院組織改造之相關文獻中發現，學者係針對行政院組織改造的規劃及架構等提出分析及建議（葉維銓：1998；翁興利：1998；江大樹：1999；葉嘉楠：2004；葉俊榮： 2005），此外學術論文的研究中，多數研究的途徑及方法係採歷史結構觀點及法 - 10 -.

(18) 制途徑（余至美：2002；陳衍仲：2005；林鐘仁：2008），對於目前已經確立於民國 101 年將要推行的行政院組織改造尚未有相關文獻研究，本研究期望透過組織變革的觀點，瞭解政府公務人員在面臨組織改造的看法及態度，進一步預測公務人員的組織承諾程度。. 現行 37 個中央二級機關. 未來 29 個. 1. 內政部. 11. 行政院文化建設委員會. 2 4. 行政院農業委員會. 2. 外交部. 12. 行政院勞工委員會. 2 5. 行政院經濟建設委員會. 3. 國防部. 13 . 行政院國軍退除役官兵輔導委員會. 2 6. 行政院原住民族委員會. 4. 財政部. 14. 行政院青年輔導委員會. 2 7. 行政院客家委員會. 5. 教育部. 15. 行政院原子能委員會. 6. 法務部. 16. 行政院大陸委員會. 7. 經濟部. 17. 行政院國家科學委員會. 8. 交通部. 18. 行政院研究發展考核委員會. 3 1. 行政院海岸巡防署. 9. 蒙藏委員會. 19. 行政院衛生署. 3 2. 行政院新聞局. 20. 行政院環境保護署. 3 3. 行政院人事行政局. 21. 行政院主計處. 34 . 行政院金融監督管理委員會. 22. 行政院消費者保護委員會. 3 5. 行政院公平交易委員會. 2 9. 國立故宮博物院 3 0. 中央銀行. ‧. ‧ 國. 政治大 2 8. 行政院體育委員會. 學. 10 . 僑務委員會. 立. 內政部外交部國防部財政部教育部法務部經濟及能源部交通及建設部勞動部農業部衛生福利部環境資源部文化部科技部 1 5. 國家發展委員會 1 6. 大陸委員會 1 7. 金融監督管理委員會 1 8. 海洋委員會 1 9. 僑務委員會 2 0. 國軍退除役官兵輔導委員會 2 1 . 原住民族委員會 2 2. 客家委員會 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 1 0. 1 1. 1 2. 1 3. 1 4.. 23 . 中央選舉委員會 24 . 公平交易委員會 25 . 國家通訊傳播委員會. 23. 行政院公共工程委員會. Nat. 3 6. 中央選舉委員會. y. 2 6. 2 7. 2 8. 2 9.. 中央銀行國立故宮博物院行政院主計總處行政院人事行政總處. er. io. sit. 37. 國家通訊傳播委員會. al. n. v i n Ch 圖 2.1 行政院組織改造後的中央二級機關 engchi U 表 2.1. 新行政院組織架構區塊業務一覽表. 項次新機關名稱 1. 內政部. 區塊業務內容. 原機關. 民政、地政、戶政、役政、警政、入出國及移民、消防及空中勤內政部務等。. 2. 外交部. 外交、條約、國際組織等。. 外交部. 3. 國防部. 國防政策、建軍規劃、軍政、軍令、軍備事務及國防教育等。. 國防部. 4. 財政部. 國庫、賦稅、國有財產、促進民間參與公共建設、政府採購等。財政部、內政部、工程會. 5. 教育部. 各級和各類教育、學術審議、社會教育、國際教育事務、全民運教育部、體委會、. - 11 -.

(19) 項次新機關名稱. 6. 法務部. 區塊業務內容. 原機關. 動及競技運動等。. 青輔會. 檢察行政、犯罪防治、犯罪矯正、更生保護、肅貪、政風業務、法務部行政執行、法規諮商等。. 7. 經濟及能源部工業、商業、貿易、投資、智慧財產權、標準及檢驗、能源、中經濟部、青輔會小企業、創業輔導、產業園區等。. 8. 交通及建設部各類交通政策和產業、營建產業、公共工程基礎建設及技術規交通部、內政部、範、觀光等。. 9. 勞動部. 工程會. 勞資關係、勞動條件、勞工福利、勞工保險、勞工安全衛生、勞勞委會、青輔會工檢查、就業服務、職業訓練及國際勞動事務等。. 農業部. 農業、漁業、畜牧、農業推廣、農業金融、農業生物科技等。. 11. 衛生福利部. 政治大健康政策及服務、全民健康保險、疾病防治、藥物食品、福利服衛生署、內政部務、社會救助、社會保險等。立. 12. 環境資源部. 環境保護、環境監測、水利、礦業、地質、國家公園、森林保育、環保署、內政部、. ‧ 國. 學. 10. 氣象、水土保持及生態保育等。. 文化部. 農委會. 文化政策、文化資產、文化設施、文化創意產業、出版產業、廣文建會、教育部、. y. 全國科技政策之規劃、協調、資源分配與績效評估、科技學術基國科會(行政院科. sit. 科技部. 新聞局. Nat. 播電視產業、電影產業、文化國際交流等。 14. n. al. er. io. 礎研究等。. 15. 16. 經濟部、交通部、. ‧. 13. 農委會. Ch. engchi U. v ni. 技顧問組）、原能會. 國家發展委員行政革新，經濟發展與社會建設等政策之規劃、協調、資源分配研考會、經建會、會. 及績效評估，政府資訊管理，檔案典藏應用。. 工程會、主計處. 大陸委員會. 總體大陸及蒙藏政策之運籌、兩岸經貿文化交流之規劃、統合、陸委會、蒙藏會協調及協商等。. 17. 18. 金融監督管理金融制度法令、重要金融措施及處分、銀行、證券、期貨及保險金管會委員會. 業之管理、監督及檢查等。. 海洋委員會. 總體海洋政策、海洋資源、海域安全、海岸管理、海洋文教政策研考會（行政院海之規劃、推動與協調、海岸巡防。. 洋事務推動小組幕僚機關）、海巡署. 19. 僑務委員會. 僑教及僑社、僑商、僑民之服務。. 20. 國軍退除役官退除役官兵就業、就學、就養、職業訓練、生活輔導、救助及權退輔會. - 12 -. 僑委會.

(20) 項次新機關名稱. 區塊業務內容. 原機關. 兵輔導委員會益照護等。 21. 22. 原住民族委員原住民族教育文化、衛生福利、經濟及公共建設、保留地管理及原民會會. 傳統領域管理等政策之規劃、推動及協調。. 客家委員會. 客家語言、文化、教育之保存與推廣、客家傳播媒體之推動、海客委會外客家事務合作及交流。. 23. 行政院主計總政府預算及會計制度、公共資源配置、公務及事業預決算、內部主計處處. 24. 25. 審核、政府財務資訊分析、國家統計等。. 行政院人事行人事政策規劃、公務人力運用、員額管理、公務人力考核及訓練、人事局政總處. 公務人力給與及福利、人事業務革新等。. 中央銀行. 貨幣、信用及外匯政策、協助金融體制的建制與改革，國幣印製中央銀行. 政治大國立故宮博物歷代古文物及藝術品之整理、保管、徵集、展示、研究及闡揚。故宮立等。. 26. 院. ‧ 國. 中央選舉委員選舉、罷免、公民投票事務等。會. 公平交易委員獨占、結合及聯合行為之調查處理等。. 公平會. sit. 國家通訊傳播通訊傳播監理、通訊傳播系統及設備之審驗、通訊傳播傳輸內容通傳會. n. al. er. 分級制度等。. io. 委員會 30. 中選會. y. Nat. 會 29. ‧. 28. 學. 27. i n U. v. 行政院院本部國內傳播、國際傳播、性別平等、公共關係、法制事務、消費者行政院秘書處、內. Ch. 保護、政府發言等。. engchi. 政部、新聞局、消保會. 資料來源：行政院研考會。. 三、組織調整作業時程依據基準法第 35 條明定行政院應限期修正各機關之組織法律或其他相關法律，於行政院組織法修正公布後一年內函送立法院。因此，各機關組織法案應於 99 年 12 月底前函送立法院審議。另為利行政院組織法、基準法及暫行條例等三法施行日期之銜接，簡化及統一整體組織改造推動步調，同時兼顧公務同仁權益，行政院其訂定內部作業時程及任務如下：. - 13 -.

(21) 表 2.2 組織調整作業時程期程 99 年 2 月底前. 推動事項各新機關組織調整規劃分組視需要修正組織調整規劃報告（初稿）。. 審定期 99 年 5 月底前. 1、行政院組改小組分梯次審定各新機關組織調整規劃報告。 2、各配套措施分組完成各項法令、標準作業流程及手冊並函頒。. 99 年 8 月底前. 各部會分梯次提送各新機關構（中央 2 級及 3 級）組織法草案。. 99 年 11 月底前籌備期 99 年 12 月底前. 行政院分梯次完成各新機關組織法草案審查。陸續成立新機關籌備單位繼續推動各項工作。. 政治大. 100 年 1 月 1 日起視立法院審議各新機關組織法草案進程彈性推動新機關籌設。. 立. 101 年 1 月 1 日. 開始啟動行政院新部會架構。. 學. ‧ 國. 啟動期. 資料來源：行政院研考會。. ‧. 四、員工權益保障之處理作法. Nat. sit. y. 為配合行政院功能業務與組織調整，現職人員的權益將本於「保留身分、權. n. al. er. io. 益不變」的原則妥為處理，亦即現有編制內公務人員隨同移撥者，仍保留其公務. i n U. v. 人員身分，並就考試分發、任用銓敘、待遇福利、訓練進修等方面，提供相關權. Ch. engchi. 益保障措施。同時，為精簡中央政府人事規模，放寬自願退休條件，透過優惠退離措施，使自願退離的員工，最高領取 7 個月俸給總額。五、訓練進修事項依據目前行政院所規劃的現職人員權益保障措施中有關訓練進修事項，除保障原來已安排或參加訓練進修及專長轉換訓練者，尚有因應行政院功能業務與組織調整而辦理專長轉換訓練，其詳細規定如下：（1）移撥安置人員，其已由原服務機關安排或同意參加訓練進修者，不因移撥安置而影響其訓練進修權益；前經原服務機關同意核予進修費用補助者，移撥後其進修費用依原同意條件由新任機關概括承受. - 14 -.

(22) 補助事宜。（2）各機關除得薦送公務人員至大專校院進修學分，依現職公務人員調任辦法相關規定取得擬任職務（系）專長外，專長轉換將由各機關視業務特性及實際需要，以設班訓練、派遣學習、指派訓練及數位學習等方式實施，訓練期程由各機關依業務需要及實際情形訂定之。受訓人員訓練期滿，並由服務機關依現職公務人員調任辦法等相關規定，辦理相關銓敘審定事宜，取得擬任職系專長。（3）另人事局考訓處為因應行政院功能業務與組織調整，配合業務移撥或整併之公務人員，因職系不符先予派職者，專長轉換訓練將分 2. 治政大 A.第 1 階段：人事局即日起將調訓「人事人員」並辦理「規劃專長轉立換訓練」課程，以培養相關訓練之規劃人才，俾就未來移撥職務（系）階段辦理：. ‧ 國. 學. 與現有專長不符者，規劃辦理專長轉換訓練。. B.第 2 階段：各機關有關職務不符先行移撥安置之公務人員，於期限. ‧. 內完成專長轉換訓練後，由服務機關依現職公務人員調任辦法相關. sit. y. Nat. 規定辦理銓敘審定事宜，取得擬調任或已派代職（務）系專長。. io. er. C.因機關業務調整而精簡、整併、改隸、改制或裁撤，依規定辦理退. al. 休或資遣者，得由各主管機關視其轉業意願、所具專長、民間就業. n. v i n Ch 市場情況等，協調行政院勞工委員會（組織調整後為勞動部）及相 engchi U 關訓練機構規劃提供轉業所需職業訓練，並建立就業輔導諮商機制，以協助其順利轉業。六、內政部營建署的組織改造行政院組織改造所涉及的部會及組織眾多，本研究受限於人力及時間，選訂內政部營建署作為研究對象，該機關於 1981 年 3 月 2 日自內政部營建司改制成立，1999 年 7 月 1 日配合台灣省政府組織員額調整，省屬機關與營建署整併，營建署成為我國國土資源規劃、利用與管理之中央主管機關。內政部營建署配合台灣省政府組織員額調整，將省建設廳（四科）、都市計畫委員會、住宅及都市發展處與其整併，為就地安置與營建署整併之省屬員工， - 15 -.

(23) 分別設置內政部中部辦公室（營建業務）及台北第二辦公室，並辦理原省府移撥業務。原省屬新生地開發局、市鄉規劃局及重機械工程隊等機關亦隨同改隸。為整合原本機關彼此之間的業務與組織，報請內政部核准實施「內政部營建署與內政部台北第二辦公室合署辦公實施計畫」，目前營建署（含內政部台北第二辦公室）組織包括綜合計畫、都市計畫、國家公園、國民住宅、建築管理、公共工程、道路工程、環境工程、建築工程、工務、企劃、管理、土地及財務等 14 個業務組及秘書、會計、政風、人事等 4 室，並以任務編組成立新市鎮建設組、都市更新組及公關室、技正室、資訊室等 5 個組室。另為執行各項工程規劃、. 治政大處等 4 個工程處。中部辦公室（營建業務）下設營建管理、城鄉計畫、計畫審議、立設計、施工等任務需要，以任務編組方式成立北、中、南區工程處及下水道工程. 行政管理等 4 科。營建署轄下有 9 個所屬機關，包括墾丁、玉山、陽明山、太魯. ‧ 國. 學. 閣、雪霸、金門、海洋及台江等 8 個國家公園管理處及城鄉發展分署等 1 個機關。. ‧. 在現階段行政院組織改造之規劃，內政部營建署依業務性質劃分由三個二級. y. Nat. 部會所管轄，分別為內政部、交通及建設部及環境資源部，將來於內政部轄下之. er. io. sit. 業務單位有綜合計畫、都市計畫、都市更新、國民住宅、建築管理、企劃、管理、土地及財務等業務組；於交通及建設部轄下之業務單位有公共工程、道路工程、. al. n. v i n 環境工程、建築工程、工務、新市鎮建設組等業務組，以及北、中、南區工程處； Ch engchi U 環境資源部轄下有國家公園組及下水道工程處等，此外尚有部分業務單位及行政幕僚單位無法確認歸屬機關，由於目前組織法草案仍在行政院研考會審議中，未來面臨這波組織改造，人員間如何移撥和辦公廳舍如何調動都成為組織成員關心的課題，變革推動者必須掌握組織成員的認知和態度，才能夠有助於組織變革的成功。. - 16 -.

(24) 第二節. 組織變革. 一、組織變革的定義在目前這樣一個急速變遷的時代中，任何有機體及組織體，不但感受到變遷是不可避免的，而且其速度及複雜性也會與日俱增。此種因環境改變而導致組織的自然改變，稱為「變遷」（吳定等，2005：8-9）。此種自然改變對於組織而言，尚難判別是福是禍，如老子所言：「禍兮福之所倚，福兮禍之所伏」，事物都有一體的兩面。但對於組織的主管而言，當然希望任何的自然改變都是有利組織的發. 治政大對變遷進行有計畫的管理，就是組織變革的內涵。組織變革最常見的定義為：「組立. 展，因此身為主管就希望能設法「掌握」變遷，進一步「管理」變遷，而這種針. 織受到外在環境的衝擊，並配合內在環境的需要，而調整其內部的若干狀況，以. ‧ 國. 學. 維持本身的均衡，進而達到組織生存發展的目的之過程，對變遷從事有計畫的管. ‧. 理」（陳金貴，1976；謝安田，1982）。. y. Nat. 事實上，組織變革的涵義非常廣泛，有學者著眼於組織變革是一種改變的規. er. io. sit. 劃和活動（Leavitt，1965；Recardo，1991；Robbins，2001），根據 Leavitt（1965）的看法，組織變革的定義基本上可以概分為三類：（一）組織結構的變革：其係. al. n. v i n 透過正式工作結構及職權關係的改善，而企圖改善績效的管理行為；（二）人員 Ch engchi U 的變革：即員工態度、技能及知識基礎的改變，其主要目的在於提升人員的生產. 力，並與他人合作完成指派的工作；（三）技術的變革：乃將資源轉變成產品或服務的任何新方法的應用，包括機械化、電腦化等。而更多學者強調的則是組織變革是一連串的過程，如吳秉恩（1986）認為組織變革係組織為提昇組織文化及成員之能力，以適應環境變化維持均衡，進而達成生存與發展目標之調整過程。因此，任何組織試圖改變舊有狀態之努力，均屬組織變革之範疇。同樣，Morgan（1994）認為組織透過變革的過程，可使組織運作更為有效率、達成平衡的成長、保持合作性及能更具有彈性以適應環境。身為組織的領導者，所期望的當然是組織朝向更有利的發展，因此組織變革 - 17 -.

(25) 所追求的結果，脫離不出尋求更好的績效和發展的概念。依據 Cumming & Worley （1997）的主張，認為組織變革經常是以追求績效為目標，其所試圖改變的對象，包括組織成員的行為、文化、結構、策略及組織與競爭環境之間的關係。簡言之，凡是有意圖使組織從一種舊狀態轉變成另一種新狀態所做的努力均屬之（吳定等，2005：8-9）。綜合學者看法，組織變革就是當組織用過去的經驗無法解決當前與未來的問題時，就必須因應環境改變而有所調整，以達到組織生存與發展的目的，此一調整的過程和行動就統稱為組織變革。二、組織變革的模式. 治政大變革理論之父Lewin（1947）發展出第一個有關變革過程的理論模式，他認立（一）Lewin變革模型. 為變革是維持一個系統行為穩定的修正力量。Lewin認為變革的過程由三個階段. ‧ 國. 學. 組成（孫本初等，1999）：. ‧. 「解凍」（unfreezing）：此步驟包含淨化感情的作用，以減少組織變革阻力；. y. Nat. 或尋找一些刺激性的主題或事件，使組織成員察覺到變革的需求及獲得所需的資. er. io. sit. 訊，以配合尋求解決之道。. 「移動」（moving）：此步驟旨在透過採取行動以改變組織系統或部門的行. al. n. v i n 為，使其行動或運作狀況由原來的水平轉變為另一個新的水平，或是對組織結構 Ch engchi U 及過程加以變革，以發展新的行為、價值、態度。. 「再結凍」（refreezing）：這是指建立一種新的過程，使新的行為或運作水準能維持下去，不致回復到原來的狀況。其通常採用支持性的機制來完成再結凍的目的。如利用組織文化、規範、政策及結構來強化新的組織狀態，以產生更高的組織效能。（二）Leavitt 的變革途徑依據 Leavitt（1965）的看法，變革的途徑主要可以透過下列三種方式來完成，而且三者具有高度相互依賴性，任何一種變革都可能引起其他變革（吳秉恩， 1986）： - 18 -.

(26) 1.. 結構途徑（structural approach）：譬如藉組織系統、預算編制及規章方式來指導政策與程序的改變。此種方法強調組織結構與制度層面之修正，就環境改變，目標隨之調整，因此手段自然不宜過分僵化，應適時因應。. 2.. 技術途徑（technological approach）：即以工作流程之重行安排為焦點，藉實體物質佈置、工作方法及工作技術之改變來達成組織變革之目的。. 3.. 行為途徑（behavioral approach）：此種方式強調組織成員態度、激勵. 治政大實務上推動變革時，顯而易見的是結構途徑及技術途徑的改變，而且三種途立及行為技能之改變，常藉助甄選、訓練及考評來完成變革。. 徑卻是高度相關的，如新技術的推動，如公文電子化，必然會造成組織成員行為. ‧ 國. 學. 及組織結構的改變，此外，為了強化組織成員對於變革的支持，也會從行為途徑. ‧. 著手，改變組織成員的觀念、態度和信念。. y. Nat. （三）Lippitt 等人之變革模式. er. io. sit. Lippitt、 Watson & Wesley 等三人，將上述兩個變革模式加以擴大，他們認為組織變革過程包括下列五個階段（吳秉恩，1986）：. al. n. v i n ：此階段即解凍步驟，係一種將舊有態度、傳統習俗及 Ch engchi U. 1.. 發展變革需要. 支持行為加以改變，並透過各種方式、來源、管道及人物以確認變革的需要。 2.. 確定變革關係：是指增加變革推動者與被變革者兩者間同心協力關係，以企求實際推動時將抗拒降至最低。. 3.. 勵行變革措施：此階段為實際改變步驟，經由認同及內化作用而產生新的行為。. 4.. 穩定變革：也就是 Lewin 所言「再結凍」步驟，設法將變革活動擴大，並配合組織內部其他措施，成為整體管理活動之一環，逐步予以制度化，成為持續性之工作並獲得內部成員之支持。 - 19 -.

(27) 5.. 結束協助關係：變革推動者在適當時機協助組織進行變革行動，然其間關係並非永久必然關係，為激勵被服務之組織能學習自我解決能力，因此只要在組織已習得變革之專業知識後，即可伺機退出。. （四）French & Bell 變革模式 French & Bell（1990）認為在推行組織變革時，組織變革即為一系列的活動。應採用「行動研究模式」，亦即透過不斷的資料收集和分析數據，來作為解決問題的參考，同時運用新的資訊，隨時修正變革的方法與步驟，但對於變革之大方向及基本原則仍應保持不變。而在設計行動方法時，就應以更開放的態度去. 治政大對於問題之探討與察覺、變革推動者之適時的介入、收集相關資料、將資料回饋立. 面對新的資訊，才能增加變革的彈性，真正做為解決問題的過程。主要活動包括：. 給服務之對象、共同來規劃行動、採取變革行動、評估結果。. ‧ 國. 學. 綜合以上的變革模式，可以發現在某些內容及程序上具有共通性，皆需要人. ‧. 員與結構相互配合，來完成其任務。就本次行政院組織再造而言，所涉及的面向. y. Nat. 有結構的變革，亦有人員的變革，因此如何引導組織成員解凍到再結凍，成為非. 都彼此牽引，維持組織理想中的平衡狀態。. n. al. Ch. 三、組織變革引起抗拒的原因. engchi. er. io. sit. 常重要的課題，透過結構的設計、行為的強化和技術的協助，讓組織中每個要素. i n U. v. 員工在面臨組織變革的過程時，會因為個人背景的差異產生對於組織變革的不同認知，進而在態度和行為上有所差異，因此有效能的管理者必須考慮員工對變革的認知與態度，繼而得以採用適當的方式改善抗拒行為。 Robbins（2001）指出人們抗拒變革的程度取決於改變的方式，以及對改革之瞭解程度，亦即抗拒的目標並不一定是改變本身，而可能是害怕自己遭受損失或變革會造成損失的可能性。尤其是組織變革通常伴隨著不確定性、角色與職責的模糊不清，可能對個人造成威脅（Commings ＆ Huse，1989）。就組織成員的心理反應而言，組織實施變革必然激發其內心的衝突。因為在組織變革過程中，往往將帶給員工不確定性、焦慮不安等壓力。因為組織成員已 - 20 -.

(28) 經習慣並且珍惜其既有利益，當組織變革發生時，就意味著面對不確定的未來，對於組織成員而言，無法肯定是否能掌握與從前同樣的資源時，亦無法預知未來在因應新的組織變革時，將需要花費多少心血及時間成本等，就會產生不聽從、冷漠、怠工及離職等抗拒行為。吳定（1996）歸納一般行政機關與企業機構成員抗拒變革的原因如下： 1.. 因變革威脅到傳統規範與價值的改變：如果變革會使原先的組織行為規範與價值觀念發生改變時，可能遭致「保守派」的抗拒。. 2.. 因變革係由外界壓力所造成：如果變革是由機關組織外的個人或群體之. 治政大的心理下，可能不認為有變革必要，而採取反抗態度。立. 建議而發動，使該組織從事必要之變革，則其成員在「維護組織榮譽」. 因變革威脅到群體關係改變：如果變革使成員彼此關係必須重新調整. 學. ‧ 國. 3.. 時，因對新關係懷有疑慮，不知能否適應，而可能為保持現狀而採抗拒. 因變革威脅到既得利益：如果變革會使某些人失去目前既得經濟利益，. y. Nat. 4.. ‧. 態度。. er. io. sit. 則這些人可能設法抗拒變革，以維護其眼前利益。 5.. 因變革導致工作技術與方法改革：如果變革的目的是在改變原來的工作. 6.. 因變革而產生不安全感覺：如果變革使某些人在心理上、生理上及工作. al. n. v i n 技術與方法，可能會遭致恐懼難以適應新技術與方法者的抗拒。 Ch engchi U. 上產生不安全感，認為必將遭致顯著損失時（如失去工作），即可能採取抗拒行為或態度。 7.. 因變革威脅到權力結構的改變：如果變革會使某些擁有權勢者可能失去其權勢時，則變革行動即可能受到他們的抗拒。. 8.. 因變革而產生不方便感覺：如果變革的過程中必須修改法令規章及調整設備等，因顧及未來種種不方便，在「怕麻煩」與「惰性」的觀念下，變革行動可能遭遇抗拒。. 9.. 因變革目的、內涵及作法遭致誤解：如果組織成員對變革的真正目的及 - 21 -.

(29) 其作法懷有偏見，或有所誤解，即可能引起抗拒。 Cummings & Worley 認為組織變革會將組織從已知狀態變動到未知狀態。因為未來是不確定的，也許對人們的能力、價值以及合作能力會產生負面的影響，所以除非組織成員有強制性的理由執行變革，否則大多數的組織成員都不會支持變革（方崇雄譯，2005：196）。謝安田（1992）將組織抗拒變革的原因歸納為有安全的需求、習慣、誤解、可能的經濟損失、沉澱成本、權力的平衡、控制的怨恨及可能的社會損失，吳定（1996）亦將員工產生抗拒變革的態度區分為兩種因素： 1.. 治政大憂慮；組織的變革目標與個人所持的認知、觀念、想法不同；組織變革立個人因素：變革將影響個人在組織中權力的分配，將面臨權力被削弱的. 之後將增加個人的工作負擔和責任，恐無法完成任務。. ‧ 國. 學. 2.. 群體因素：深怕破壞群體現存的利益、友誼關係及規範。. ‧. 員工對於組織變革的認同、接受程度，將會影響組織變革成效及人員關係，. y. Nat. 因此組織變革是全員參與的整體性變革活動，組織必須要考量組織成員的利益，. er. io. sit. 提供賞罰分明的誘因、完整的資訊和員工的參與，以取得員工正面的組織變革認知，有助於變革成功，進一步提升組織績效，維持組織的競爭優勢。. n. al. Ch. 四、減少抗拒變革的方法. engchi. i n U. v. 變革對個人而言，會引起放棄現狀迎向未知的焦慮感，如何處理組織變革中來自各方的抗拒，Kirkpatrick（1985）提供了下面三項主要策略（方崇雄譯， 2005：198）： 1.. 同理心及支持：在克服抗拒時，第一步就是學習人們是如何體驗變革這件事。這個策略能夠找出哪些人在接受變革時會遇上麻煩、他們抗拒的本質以及幾種可能克服抗拒的方法，但這需要投入許多同理心和支持。當人們覺得那些管理變革的主事者真正對他們的感覺和想法有興趣的時候，他們比較會降低防衛心態，並且更願意分享他們的關心與恐懼。. 2.. 溝通：如果缺乏適當的資訊，就會引發謠言和八卦，透過有效的溝通， - 22 -.

(30) 能夠降低猜測和不安的恐懼。在大型變革中有效的方法是用正式的作業資訊來取代變革資訊。 3.. 參與及投入：這是最永久也最有效的策略，讓組織成員直接參與規劃，他們能夠提供多元資訊和意見，也能夠找出實施變革的助力和阻力。. 五、員工對組織變革的認知許士軍（2001）認為組織的最小構成分子是個人，組織的活動也源於個人的活動；研究「管理」，必須暸解個人在組織內的行為。要瞭解人的行為，必須瞭解行為背後的動機作用，而動機的形成又來自個人的認知。. 治政大故認知一詞的涵義極為廣泛，舉凡知覺、辨認、想像、判斷與推理等複雜的心理立. 認知（cognition）係個體經由意識活動，對事物認識與理解的心理歷程，. 活動均屬之（張春興，1994）。. ‧ 國. 學. 林欽榮（1988）認為，認知是一種抽象的概念，乃為個人與他人的交互行為. ‧. 過程中，形成個人對他人與世界的看法，是對外界刺激過心理歷程，經過選擇而. y. Nat. 對事物形成某種觀點。. er. io. sit. 杜新偉（1999）認為認知是態度建立的基礎，人們對某一事物的認知，會透過在心理上予以評價，在依此心理評價的感覺而造成某種行為之傾向，故推論認. n. al. 知可能影響態度與行為。. Ch. engchi. i n U. v. 認知代表個人內在的狀態（活動、過程），而且每個人具備了會影響其行動方式的內在架構或特質。人在大環境的互動過程中，雖然處在相同的環境刺激下，但因每個人有不同的特質差異，所以，對事物所賦予的意義也不同，而這種賦予意義的過程，就是所謂的「認知」（蔡碩川，2001：25）。個人在環境中所得的知覺經驗，不僅決定於對事物本身的客觀特徵，而且深受個人主觀因素的影響。因此，影響知道與認知的因素，主要有個人習得的經驗、對刺激注意的情形、個人當時的動機和心向、當時的生理狀態以及當時的物質與社會環境等，都經過個人的選擇，而形成個人的認知系統（張春興、楊國樞，1980）由上述可知，個人在工作及生活環境中，一切具有目的的行動，均受到其對 - 23 -.

(31) 環境中人、事、物之認知所支配，而認知程度則會受到過去的經驗、目前的情況以及對外來的期待三個因素的影響，對同一事件每個人會產生不同的認知。是故，當組織變革時，員工會根據自身對變革認知程度的不同，進而影響其工作態度與行為。 Tichy & Ulrich（1984）認為，企業變革的階段與組織成員的心理反應過程是一體兩面，因此，變革領導者必須洞悉且掌握組織成員面對組織變革的心理反應（徐聯恩，1996）。因此組織成員面臨變革時每一階段的心理歷程，每一階段的認知過程不盡相同，管理者若能理解每一階段所須扮演的角色與功能，進而幫. 政治大. 助員工建立正確的變革認知（丁淑華，2000）。. 立. 活力再現階段 1. 內心的統整與協調 2. 扮演新角色 3. 成功跨越過渡階段. ‧. ‧ 國. 中性過渡階段 1. 死亡與再生 2. 再整合 3. 對過去與未來的嶄新詮釋. 學. 結束階段 1. 脫離舊環境 2. 解除舊我 3. 豁然頓悟 4. 解除舊思考. 圖 2.2 組織成員面對變革的心理歷程（Tichy & Ulrich，1984）. Nat. er. io. sit. y. 資料來源：丁淑華（2000），民營化變革認知與離職意願關係之研究-以中華電信員工為例，國立中山大學人力資源管理研究所碩士論文，p.26。. al. v i n Ch 依 Kotter（2002：13）所言策略、結構、文化或系統因素對組織變革雖然 engchi U n. 六、組織變革認知的構面衡量. 重要，但最重要的核心關鍵在於如何使人們改變行為。因此若要成功管理變革，首要就是掌握員工「組織變革認知」。組織變革認知是指組織成員對組織變革過程、目的所持的態度與理解（張麗寬，2009：12）。台灣自 90 年代以來民營化風潮及企業併購興盛，針對組織變革的研究眾多，許多研究者為了瞭解組織成員對於變革所抱持的認知，將變革認知構面加以分類，如表 2.3 所示：. - 24 -.

(32) 表 2.3. 組織變革認知研究構面. 研究生. 年代. 杜新偉. 1999. 陳永明. 1999. 張峻源. 2000. 合併效益、合併適應、溝通與保障. 丁淑華. 2000. 組織發展認知、個人發展認知. 呂世模. 2000. 組織競爭力、服務觀念、效率提升、員工權益、共同願景. 蔡碩川. 2001. 變革效益認知、工作保障認知. 吳鍇. 2002. 變革效益、參與溝通、角色特性、前程發展. 羅春月. 2003. 工作條件、工作保障、變革資訊、角色、溝通疑慮、組織發展. 郭毓琇. 2003. 張仕宏. 2003. 何岫曄. 2003. 卓孟珍. 2003. 競爭危機認知、工作保障疑慮認知、經營效益認知. 劉信寬. 2003. 變革的效益性、同仁溝通協調、同仁權益保障. 梁芷菁. 2003. 變革信心、員工權益、變革憂慮、服務觀念. 洪麗美. 2004. Nat. 研究構面. 顧忠平. 2005. 變革效益認知、前途發展認知、溝通程度認知、工作保障認知. 施慧敏. 2005. 戴銘緒. 2005. 鄭全均. 2006. 合併的效益性、員工溝通協調、員工權益保障. 李日傑. 2006. 對組織環境的認知、對角色的認知、對工作的認知. 梁毅偉. 2007. 溝通程度認知、工作保障認知、變革目的認知、前程發展認知. 鄭添旺. 2008. 工作保障、工作條件、變革資訊、溝通疑慮、組織發展. 劉翠瑤. 2008. 變革效益、前程發展、參與及溝通、工作保障. 吳美雅. 2009. 變革效益、變革適應、政策溝通、權益保障. 魏東明. 2009. 變革效益認知、變革適應認知、員工權益認知、溝通程度認知. 張麗寬. 2009. 認知性態度、情感性態度、行為傾向態度. 周濟寒. 2010. 工作性質憂慮、職位憂慮、工作地點憂慮. 員工對自身權益影響認知、對組織競爭力的認知經營環境及績效、工會協調參與及保障條例、政策宣導、員工權益、股票認購、變革需求與感受、員工溝通與重視. 政治大. 規劃與溝通、人際衝突、工作負荷加重、不安全感、對方案的正面評價. 立. 溝通程度認知、工作保障認知、變革目的認知. ‧ 國. 學. 對推動組織變革時所認知的責任歸屬觀念、對有關推動組變革參與的觀念、對組織變革所含內容的認知深度. sit. y. ‧. 改制效益認知、改制必要性認知、改制權益犧牲認知、改制適應不良. er. io. 認知. al. n. v i n Ch 變革效益認知、員工權益認知、參與溝通認知 engchi U 變革適應、變革效益、溝通與權益. 資料來源：本研究整理。. - 25 -.

(33) 從上表可以發現國內大多以變革對組織成員工作或權益保障、組織變革後的組織效率與競爭、組織變革過程中溝通程度、以及變革後的適應情形等為主要研究構面。七、小結綜合上述有關組織變革認知的研究構面，發現國內研究多以國營事業民營化及企業併購為主體，故對於企業而言，「變革效益」係為組織變革認知的重要構面之一；倘若以政府機關為研究主體，強調的則應該是施政績效，而非商業所考量的成本效益，因此本研究參酌相關研究後，將聚焦於組織變革過程中組織成員. 治政大通管道是否暢通、推行組織變革後組織成員是否擔心自身的前程發展、組織成員立. 是否充分認知到政府推行組織再造的目標和願景、變革過程中組織提供資訊及溝. 對於變革後自身權益保障的認知，後續研究變項中組織變革認知構面，分類為「政. ‧ 國. 學. 策目標認知」、「變革溝通認知」、「前程發展認知」、「權益保障認知」四個構面。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. - 26 -. i n U. v.

(34) 第三節. 組織承諾. 一、組織承諾的定義 William H, Whyte（1956）在其所著「組織人」中首次提出「組織承諾」的概念：「組織人不僅為組織工作，同時也隸屬於組織，並相信群體是創造力的來源，且歸屬感是為個人最終需求」。（轉引自 Randall，1987） March ＆ Simon 兩人在 1985 年時，首度明確地的將組織承諾的概念應用於正式組織中，他們主張「人有別於機器，會估算自己與他人的地位，價值及其間的關聯性，並把組織的目標視為自己的目標」（陳美志，2001：37）。. 政治大而持續工作的承諾。（轉引自丁淑華，2000：29-30）。立. Kanter（1968）認為組織承諾是個人對組織奉獻心力及對組織盡忠的意願，. ‧ 國. 學. Sheldon（1971）認為組織承諾是一種員工對組織的態度或傾向，將個人與組織連結或附著成一體，組織承諾就像是一種心理契約，維繫著個人對組織的認. ‧. 同、歸屬，並可反映在主動且積極的努力過程中（轉引自陳美志，2001：42）。. sit. y. Nat. 組織承諾代表員工對所屬組織的忠誠與貢獻，Poter、Steers、Mowday＆. al. er. io. Boulian（1974）等人認為組織承諾是指員工對組織認同與投入的程度，是一種. v. n. 針對組織的全面且持久的反應。組織成員會對組織有下列的表現：（一）堅定信. Ch. engchi. i n U. 仰及接受組織的目標和價值；（二）願意為組織付出更多的心力；（三）渴望繼續成為組織的一份子。國內相關研究（丁虹，1987；卓孟珍，2003；梁芷菁，2004；顧忠平，2005；朱慧雯，2008）也較常採用上述定義。 Buchanan（1974）認為組織承諾的概念包括：員工希望儘其所能以代表組織、強烈地想留在組織中、對組織歸屬感及忠誠的程度、對組織主要目標及價值的接受性、是對組織的正面評價。 Wiener（1982）認為組織承諾是一種內化的規範力，使員工行為配合組織目標及利益。由高度組織承諾所導致的行為具有三種特色：可反映出個人對組織的犧牲、可顯示出行為具有連續性較不受環境所影響、可顯示出個人對組織的關注. - 27 -.

(35) 及對組織投入大量的心力與時間。二、組織承諾的分類因為與組織承諾相關議題相當多元和複雜，因此不同學者基於本身研究目的之差異，對於組織承諾的內涵就產生不同看法，以下提出國內外學者位組織承諾做的分類，彙整如下表：表 2.4 組織承諾之分類學者. 分類. Etzioni（1961）. 道德的投入、計算的投入、疏離的投入. Kanter（1968）. 持續承諾、凝聚承諾、控制承諾. Porter、Steers、Mowday 價值承諾、努力承諾、留職承諾＆ Boulian（1974） Staw（1977） Stevens、Beyer & Trice. ‧ 國. 學. （1978）. 政治大態度性承諾、行為性承諾立規範性觀點、交換性觀點. Reichers（1985）. 交換的觀點、歸因的觀點、個人/組織目標認同一致的觀點. ‧. Meyer & Allen（1991）情感性承諾、持續性承諾、規範性承諾. Nat. Chen, Huei-Fang &. Chen, Yi-Ching (2008). io. Parfyonova. er. Meyer ＆. 價值承諾、努力承諾、持續性承諾. y. 情感性承諾、持續性承諾、規範性承諾. sit. Yousef（2000）. n. a情感性承諾、持續性承諾、規範性承諾 iv l C n 資料來源：本研究自行整理。 hengchi U. （2010）. Etzioni（1961）將組織承諾分為三類：（一）道德的投入：一種基於將組織的目標、價值與權威認同內化情感強烈的正面導向；（二）計算的投入：一種低強度的關係，此關係是基於理性交換利益與報酬；（三）疏離的投入：一種存在於剝削關係中的負面導向。 Kanter（1968）將組織承諾分為三類：（一）持續承諾：組織成員由於先前個人的投資與犧牲，離開組織所付出的代價太高，因此奉獻於組織中。（二）凝聚承諾：由於組織成員公開放棄先前的社會關係或是參加了增強凝聚力的儀式，而對目前的組織產生依附關係。（三）控制承諾：組織成員公開否定先前的規範 - 28 -.

(36) 並以組織的價值重新建立其自我概念，增加了組織規範對行為的影響力。 Porter、Steers、Mowday ＆ Boulian（1974）曾對組織承諾的內容作深入之分析與探討，而將組織承諾分類為：（一）價值承諾：對組織目的及價值接受的程度；（二）努力承諾：為追求組織利益而努力的意願；（三）留職承諾：維持組織成員身份的強烈慾望。 Staw（1977）將組織承諾分為「態度性承諾」、「行為性承諾」兩類。態度性承諾是指個人考量自己與組織目標越來越趨於一致的心理過程，亦稱為組織行為途徑；類似於投入、認同或激勵、受個人特質、工作特性及過去工作經驗的影響；. 治政大不留在組織中，最後心理做調整，以證明進入組織的抉擇是正確的，亦稱為社會立行為性承諾則是指個人受限於過去行為的束縛，如個人的年資或退休金等，不得. 心理學途徑。. ‧ 國. 學. Stevens、Beyer & Trice（1978）從規範性和交換性兩種觀點分析，規範性. ‧. 觀點認為組織承諾是指個體對於某一特定的行為抱持規範的信念，一個人願意繼. y. Nat. 續留在組織裡，為組織付出更多努力，並非他已經評估這樣做將會獲得多少利. er. io. sit. 益，而是他相信他「應該」這樣做，才符合團體的「規範」。交換性觀點則是指個體以投資報酬率的觀點，衡量付出與報酬的差距，組織成員會衡量自己對組織. al. n. v i n 的貢獻以及從組織所獲得的報酬，此種行為可視為一種「交換性」的行為。員工 Ch engchi U 認為此種交換過程對自己有利，組織承諾會提高，反之則降低。. Reichers（1985）歸納各家學者的研究將組織承諾分為交換的觀點、歸因的觀點、個人/組織目標認同一致的觀點。交換的觀點就是指組織成員衡量成為組織成員的報酬和成本；歸因的觀點則是當個人行事有意志的、明顯的及不可變更的行為後，其會歸因於自己早已對組織有承諾；個人與組織目標一致的觀點是指組織承諾存在於當個人認同並致力於組織目標與價值時。 Meyer & Allen（1991）所提出的組織承諾分類也常被國內研究引用，共分為三類，「情感性承諾」指的是組織成員願意並且希望繼續留在組織服務的意念；「持續性承諾」是基於離開組織成本的認知，而產生留在組織中的承諾；「規範 - 29 -.

(37) 性承諾」是強調維持對雇主的忠誠，是發展社會化經驗的結果，或經由組織獲得的利益，在員工心目中產生員工報答組織的義務。 Chen, Huei-Fang & Chen, Yi-Ching（2008）在研究國營企業時，整合了 Porter 及其他學者的觀點，認為組織承諾涵括了價值承諾、努力承諾、持續性承諾三個觀點，價值承諾是指個人認同組織的目標和價值；努力承諾是指個人願意全心投入工作，為組織奉獻心力；持續性承諾則是指個人有強烈的意願繼續留在組織中。 Yousef（2000）研究阿拉伯國家的 30 個組織，以問卷方式探討非西方之工. 治政大為前因變項，組織變革態度為後果（中介）變項，組織承諾則沿用 Meyer & Allen 立作環境中，員工的組織承諾與工作滿意度對組織變革態度的關係，以工作滿意度. （1991）所提出的組織承諾分類以情感性承諾、持續性承諾與規範性承諾為構面。. ‧ 國. 學. 在 Meyer & Allen（1991）所提出的組織承諾分類中，規範性承諾被發現與. ‧. 情感性承諾有強烈相關性，在前因後果的變項中也許多相同之處，許多學者對於. y. Nat. 是否應將組織承諾區分出規範性承諾提出質疑，因此 Meyer ＆ Parfyonova. er. io. sit. （2010）針對的規範性承諾更加以深入討論，認為規範性承諾仍有其重要性，及兩個主要面向為「道德義務」及「報恩」，成為其與情感性承諾的主要區別。. n. al. 三、組織承諾的之模式. Ch. engchi. i n U. v. 前述討論了許多有關組織承諾的內涵和分類，至於有關影響組織承諾的因素為何？如何發展出一套能涵蓋各種因素的完整理論，有效的檢測組織承諾形成的前因變項以及其影響的後果變項，目前尚無定論，茲就蒐集國內外文獻較具代表性的前因後果模式略述如下：（一）Steers（1977）之組織承諾模式 Steers（1977）針對 382 位醫護人員及 119 位科學家、工程師所作的實證研究結果。影響組織承諾前因變項包含個人特質（年齡、教育程度、成就動機）、工作特性（工作完整性、互動性、回饋性、挑戰性）、工作經驗（群體態度、組 - 30 -.

(38) 織的可靠性、個人所知覺組織對其重視程度）；後果變項包含留職意願、出席率、工作績效，其前因後果關係如圖所示，研究結果發現個人特質、工作特性、工作經驗與組織承諾有顯著相關，其中以工作經驗最具解釋力；而組織承諾與留職慾望、留職意向之間亦有顯著相關：. 前因. 後果. 個人特質留職意願工作特性. 組織承諾. 出席率工作績效. 工作經驗圖 2.3. 政治大 Steers 所發展之組織承諾的前因後果模式立 ‧. ‧ 國. 學. 資料來源：Steers（1977）,＂Antecedents and Outcomes of Organizational Commitment＂,Administrative Science Quarterly.. （二）Morris ＆ Sherman（1981）的組織承諾多元預測模式. y. Nat. sit. Morris ＆ Sherman（1981）認為有關組織承諾依變項的研究甚多，但是對. n. al. er. io. 於預測變項的研究卻很少，且缺乏可以概括預測變項的多元預測模式，因此提出. i n U. v. 組織承諾多元預測模式，並希望經由實證研究來檢證其可信度。該研究以 506 位. Ch. engchi. 任職於美國州政府組織的志願者為對象，用多元逐步迴歸分析自變項之聯合預測力，根據下圖模式，該研究認為影響組織承諾的因素有：成員的個人特徵（年齡、教育程度、競爭感）、角色相關因素（角色衝突、角色混淆）與工作經驗（領導者的倡導、關懷）；其研究結果發現除「角色模糊」未達顯著水準外，其餘自變項均對組織承諾具有預測力，可解釋 47%組織承諾總變異量（轉引自蔡寬信， 1994）：. - 31 -.

(39) 個人特徵角色相關因素. 組織承諾. 工作經驗. 圖 2.4 Morris ＆ Sherman 的組織承諾多元預測模式資料來源：Morris & Sherrman（1981）,＂Generalizability of an Organizational Commitment Model＂,Academy of Management Journal.. （三）Mowday、Porter＆Steers（1982）的組織承諾前因後果模式. 治政大 Mowday、Porter＆Steers（1982）應用 Steers（1977）的模式更具體的發立. 展出組織承諾的前因後果模式，將組織承諾的前因變項分為個人特徵（包括年. ‧ 國. 學. 齡、年資、教育程度、性別、種族及其他各種人格特質等）、角色特徵（包括工. ‧. 作範圍及挑戰性、角色衝突及角色混淆等）、結構性特徵（包括組織規模、工會. y. Nat. 介入、控制幅度、正式化、分權程度、決策參與程度等）及工作經驗（包括組織. er. io. sit. 可依賴性、個人重要性、期望水準、團體規模等）等四個主要範圍；後果變項則包括工作績效、年資、缺勤、怠工及離職，如圖所示：. n. al. 前因. Ch. engchi. i n U. v. 後果. 個人特徵工作績效角色特徵. 年資組織承諾. 結構性特徵. 缺勤怠工離職. 工作經驗圖 2.5 Mowday、Porter＆Steers 等學者所發展之組織承諾的前因後果模式資料來源：Mowday,Poter & Steers（1982）,Employee Organization Linkage: The Psychology of Commitment, Absenteeism and Turnover.. - 32 -.