研究流程

圖1-2 計畫流程圖

第 二 章 文 獻 回 顧

第 一 節 都 市 災 害 與 都 市 防 災 定 義 一 、 都 市 災 害 種 類

(一 ) 自 然 災 害 ：

自 然 發 生 於 都 市 中，且 非 人 為 所 能 產 生 的 災 害 型 態，例 如：地 震 、 海 嘯 、 颱 風 、 水 災 、 旱 災 及 土 石 流 等 。

(二 ) 人 為 災 害 ：

主 要 指 經 人 為 而 發 生 於 都 市 中 的 災 害 型 態 。 例 如 ： 都 市 火 災 。 產 業 公 害 及 交 通 事 故 等 。

(三 ) 複 合 性 災 害 ：

都 市 複 合 性 災 害 包 含 了 人 為 因 素 影 響 的 自 然 災 害 及 受 自 然 災 害 影 響 的 人 為 災 害。複 合 性 災 害 對 都 市 環 境 的 破 壞 程 度 最 為 嚴 重，通 常 因 為 不 同 的 因 素 加 入 ， 而 使 原 災 害 內 容 變 質 ， 並 加 強 原 有 的 破 壞 性 ， 造 成 都 市 受 害 規 模 的 擴 大 。

二 、 地 震 災 害

都 市 災 害 種 類 中 以 地 震 發 生 屬 於 無 法 控 制 及 避 免 之 天 然 災 害 ， 更 是 目 前 無 法 預 測 之 災 害 類 型，而 都 市 環 境 也 因 為 地 震 災 害 發 生 而 將 可 能 造 成 不 同 時 問 及 程 度 的 破 壞。何 明 錦 與 李 威 儀 指 出，地 震 對 都 市 環 境 的 破 壞 可 分 為 直 接 災 害 。 間 接 災 害 及 後 續 災 害 ， 簡 述 如 下 ：

(一 ) 直 接 災 害 ：

在 地 震 發 生 的 同 時 引 發 的 災 害。稱 為 直 接 災 害。例 如：地 盤 隆 起 、 陷 落 、 土 壤 液 化 、 建 築 物 崩 壞 、 橋 樑 斷 裂 、 瓦 斯 管 線 破 裂 及 建 築 物 火 災 等 。

(二 ) 間 接 災 害 ：

由 於 直 接 災 害 的 擴 大 波 及 。 進 而 造 成 的 災 害 ， 稱 為 間 接 災 害 。 例 如 ： 建 築 物 倒 塌 與 橋 樑 斷 裂 以 致 影 響 交 通 ， 造 成 避 難 及 救 災 的 困 難 ； 或 是 建 築 物 個 別 火 災 ， 因 消 防 延 誤 。 而 形 成 市 區 大 火 ， 諸 如 此 類 皆 屬 於 間 接 災 害 。

(三 ) 後 續 災 害 ：

前 述 的 直 接 災 害 或 間 接 災 害 ， 經 過 救 援 一 段 時 間 後 仍 然 無 法 解 除，或 由 於 這 些 災 害 而 引 發 更 大 範 圍、長 期 性、複 合 性 的 災 害，例 如 ： 都 市 機 能 降 低 ， 導 致 經 濟 衰 退 ， 甚 至 因 衛 生 條 件 不 佳 引 發 疾 病 ， 造 成 人 畜 大 量 傷 亡 。

由 防 災 國 家 型 科 技 計 畫 研 究 （2000） 回 顧 中 發 現 ， 以 學 理 的 觀 點 而 言 ， 地 震 災 害 發 生 及 災 情 產 生 具 有 下 列 諸 項 特 性 ：

a.空 間 性 ：

災 害 的 發 生 或 是 災 情 的 嚴 重 程 度，常 因 空 間 條 件 的 不 同 而 有 差 異。距 離 震 央 較 近 區 域 所 造 成 災 情 必 然 會 比 相 對 距 離 較 遠 區 域 災 情 較 為 嚴 重 。

b.時 間 性 ：

相 同 條 件 的 災 害 發 生 於 不 同 時 間，所 造 成 的 災 情 可 能 大 不 相 同 。 例 如 ： 同 一 規 模 的 地 震 ， 發 生 在 上 下 班 的 交 通 尖 峰 時 刻 和

發 生 在 大 多 數 人 都 已 就 寢 的 深 夜 ， 災 情 必 有 差 異 。 c.連 鎖 性 ：

災 害 並 非 個 別 發 生 且 立 即 結 束，不 同 地 點 發 生 的 災 害 會 相 互

影 響 ， 甚 至 波 及 。 擴 大 而 形 成 連 鎖 性 的 災 害 。 這 種 特 性 在 現 代 資 訊 與 交 通 網 路 系 統 愈 發 達 的 社 會 ， 愈 容 易 突 顯 出 來 。 例 如 ， 地 震 災 害 造 成 高 速 鐵 路 或 高 速 公 路 發 生 路 基 崩 塌 而 致 交 通 中 斷，所 引 致 之 損 失 除 受 災 地 點 的 交 通 問 題 外，更 可 能 進 一 步 影 響 鐵 路 或 公 路 系 統 的 整 體 運 輸，以 及 連 帶 造 成 因 運 輸 系 統 停 止 所 帶 來 的 關 聯 經 濟 活 動 的 許 多 問 題 。

d.累 積 性 ：

雖 然 災 害 的 發 生 常 常 突 然 而 來，但 其 所 造 成 的 大 多 數 災 情 卻 是 長 年 累 積 的 因 素 所 形 成 的。例 如 地 震 災 害 都 是 臨 時 來 襲，令 人 措 手 不 及 ， 但 若 平 時 能 夠 注 意 防 範 ， 加 強 耐 震 措 施 ， 即 使 突 遭 侵 襲 。 其 受 害 程 度 也 將 會 大 幅 減 輕 。

e.複 雜 性 ：

災 情 的 形 成 原 因 非 常 複 雜，同 樣 規 模 的 災 害 可 能 由 於 人 為 因 素 差 異 而 導 致 不 同 程 度 的 損 害 。 例 如 建 築 物 懸 掛 許 多 廣 告 看 板 、 招 牌 或 是 窗 型 冷 氣 機 ， 若 平 日 疏 於 維 修 保 養 ， 即 使 規 模 不 大 的 地 震 發 生 也 可 能 造 成 掉 落 ， 傷 及 人 員 。

f.複 合 性 ：

由 於 災 情 具 備 了 上 述 五 個 特 性 ， 災 情 的 形 成 也 可 能 是 複 合 的 ， 即 災 害 經 常 非 單 獨 出 現 。 通 常 會 是 不 同 災 情 的 綜 合 體 ， 這 在 大 規 模 震 災 中 極 易 出 現。例 如 震 災 不 僅 會 造 成 房 屋 倒 塌，也 可 能 會 因 瓦 斯 管 線 斷 裂 而 發 生 瓦 斯 漏 氣，再 加 上 電 線 走 火 而 發 生 嚴 重 火 災 ， 造 成 更 多 的 財 物 損 失 及 人 員 傷 亡 。

三 、 都 市 防 災 定 義 (一 ) 狹 義 觀 點

都 市 防 災 之 狹 義 定 義 ， 主 要 為 「 建 築 防 災 」， 其 應 建 立 在 都 市 計 畫 區 內 之 有 關 都 市 空 間 、 公 共 設 施 、 公 用 設 備 及 建 築 物 等 ， 包 含 對 風 災 、 水 災 。 震 災 、 火 災 。 危 險 物 災 害 等 所 有 災 害 之 預 防 、 災 害 搶 救 及 重 建 之 工 作 （ 蕭 江 碧 、 黃 定 國 ，1995）。

(二 ) 廣 義 觀 點

從 廣 義 觀 點 而 言 ， 都 市 防 災 之 層 面 應 擴 及 至 國 土 保 全 ， 依 日 本 建 設 行 政 之 規 劃 ， 主 要 涵 蓋:

a.都 市 行 政

b.河 川 行 政（ 河 川 整 備、砂 防、山 坡 地 崩 塌、海 岸 等 災 害 防 治 及 復 舊 ）。

c.道 路 行 政 （ 各 種 層 級 道 路 規 劃 、 道 路 設 施 及 防 震 災 之 整 備 ）。

這 三 大 項 之 防 災 規 劃 理 應 涵 蓋 於 總 體 防 災 規 劃 架 構 內。都 市 防 災 應 做 一 貫 性 、 全 面 性 的 思 考 ， 使 防 災 能 面 面 俱 到 、 發 揮 最 佳 功 效 ， 並 能 與 日 常 生 活 相 結 合 ， 資 源 不 重 複 浪 費 的 有 效 利 用 。 四 、 都 市 災 害 特 徵

要 瞭 解 都 市 災 害 發 生 對 於 都 市 的 損 害 程 度，首 先 需 從 都 市 災 害 發 覺 的 特 徵 以 及 構 成 要 素 探 討 ， 茲 分 述 說 明 如 下 。 根 據 民 國

78 年 行 政 院 經 建 會 住 都 處 對 於 都 市 災 害 的 特 徵 闡 述 ， 陳 建 忠 、 彭 光 輝 （2002）。 歸 納 為 以 下 三 點 ：

(一 ) 都 市 因 人 口 及 設 施 發 展 高 密 度 化 ， 單 純 的 災 害 發 生 經 常 造 成 多 樣 的 損 害 程 度 與 型 態 由 於 多 數 人 口 居 住 於 都 市 ， 建 築 物 分 佈 密 集， 因 此 一 旦 發 生 災 害，受 損 之 建 築 物 以 及 公 共 設 施(如 維 生 管 線)容 易 成 為 新 的 災 害 誘 因 ， 促 使 單 一 災 害 發 生 演 變 成 為 大 面 積 、 大 範 圍 涉 及 層 面 眾 多 的 複 合 式 災 害 型 態 。

(二 ) 都 市 地 區 災 害 受 重 視 程 度 應 依 地 區 區 位 而 有 不 同 解 決 之 對 策 都 市 內 發 生 的 天 然 災 害 種 類 繁 多 ， 應 依 地 區 的 災 害 特 性 不 同 有 所 差 異 ， 有 些 地 區 重 視 地 震 災 害 （ 例 如 ： 住 於 斷 層 帶 附 近 或 是 地 震 頻 繁 區 ）， 有 些 則 是 重 視 水 災 （ 例 如 ： 低 窪 地 區 ）。 而 有 關 都 市 發 展 政 策 ， 則 須 針 對 地 區 區 住 特 性 差 異 ， 採 取 不 同 的 因 應 對 策（ 例 如：透 過 土 地 使 用 計 畫 劃 設 禁 限 建 區 ），藉 以 減 少 災 害 發 生 所 造 成 的 損 害 。

(三 ) 容 易 形 成 都 市 或 聚 落 地 區 相 較 於 其 他 地 區 更 容 易 發 生 災 害 長 期 以 來 ， 都 市 或 鄉 村 聚 落 經 常 聚 集 大 量 人 口 ， 為 因 應 都 市 居 民 的 生 活 需 求 ， 經 常 需 要 藉 由 河 道 或 道 路 交 通 系 統 來 運 送 所 需 物 資 ， 卻 也 因 此 造 成 河 川 或 部 分 天 然 環 境 遭 受 破 壞 ， 無 形 中 也 增 加 周 邊 地 區 災 害 發 生 的 機 率 與 頻 率 。

防救災法體系 災害防救法

都市計畫法 建築法

消防法 其他

消防法施行 細則

1.都市計畫法 施行細則 2.都市計畫定 期通盤檢討 實施辦法

建築技術規則 1. 都市更新條例 2.台灣省建築管 理規則

3.山陂地開發建 築管理辦法 第 二 節 都 市 防 災 相 關 法 令 檢 討

ㄧ 、 內 防 救 災 相 關 法 令

「 災 害 防 救 法 」 為 民 國 89 年 7 月 公 佈 ， 於 91 年 5 月 修 正 ， 為 建 全 災 害 防 救 體 制 ， 強 化 災 害 防 救 功 能 ， 以 確 保 人 民 生 命 、 身 體 、 財 產 之 安 全 及 國 土 之 保 全 ， 特 制 訂 本 法 ， 且 為 實 施 災 害 防 救 最 根 本 的 母 法，在 災 害 防 救 相 關 法 規 中 層 級 最 高，其 內 容 包 括 八 個 章 節 共 五 十 二 條 ， 行 政 機 關 依 其 他 法 律 作 成 之 災 害 防 救 計 畫 及 災 害 防 救 相 關 規 定

，不 得 牴 觸 本 法；而「 災 害 防 救 法 」中 明 訂 防 救 災 之 目 標 及 實 施 項 目 ， 並 將 都 市 防 災 規 劃 納 入，將 國 內 防 救 災 體 系 之 層 級 及 規 範 予 以 明 確 訂 定 ， 建 立 中 央 及 地 方 完 整 之 防 災 體 系 ， 包 括 行 政 、 都 計 、 建 管 及 消 防 等 層 面 ， 將 相 關 規 範 與 制 度 之 系 統 性 整 合 ； 因 此 ， 就 防 救 災 計 畫 上 ， 主 要 涉 及 到 四 個 法 令 體 系(如 圖 2-1)， 包 含 最 上 指 導 位 階 的 災 害 防 救 法 ， 及 併 行 的 都 市 計 畫 法 、 建 築 法 系 、 消 防 法 系 等 ， 後 者 三 項 法 系 雖 然 都 屬 於 同 一 法 令 位 這 些 法 令 體 系 仍 有 各 自 的 時 序。此 外，山 坡 地 開 發 建 築 管 理 辦 法 及 都 市 更 新 在 災 害 預 防 及 災 後 重 上 也 各 提 供 其 法 源 依 據 得 以 施 行 。

圖2-1 防救災相關法系組織圖

將 近 年 來 國 內 衍 生 之 防 救 災 相 關 法 令 彙 整 如 下 表 2-1 防 災 相 關 法 規 彙 整 所 示 。

表2-1 防災相關法規彙整

法 規 名 稱 相 關 規 定

災 害 防 救 法 第 22 條 第 5 項

老 舊 建 集 物 、 重 要 公 共 建 物 及 災 害 防 救 措 施 、 設 備 之 檢 查 、 補 強 、 維 護 及 都 市 災 害 防 救 機 能 之 改 善 。 第 22 條 第 7 項

以 科 學 方 法 進 行 災 害 潛 勢 、 危 險 度 及 境 況 模 擬 之 調 查 分 析 ， 並 適 時 公 佈 其 結 果 。

消 防 法 第 6 條

1.依 法 令 應 有 消 防 安 全 設 備 之 場 所 。 2.工 廠 、 倉 庫 、 林 場 。

3.公 共 危 險 物 品 與 高 壓 液 體 製 造、儲 存 及 販 賣 場 所 。 4.大 眾 運 輸 工 具 。

5.其 他 經 中 央 主 管 機 關 核 定 之 場 所 消 防 檢 查 。

第 15 條

政 府 籌 建 蓄 水 池 或 消 防 水 源 之 規 定 。 消 防 法

施 行 細 則

第 18 條

傷 患 收 容 、 救 護 、 運 送 、 急 救 之 規 定 。 第 15 條

市 鎮 計 畫 主 要 計 畫 書 必 須 表 明 事 項 包 含 ： 1.人 口 分 佈 。

2.主 要 道 路 及 公 共 運 輸 系 統 狀 況 。 3 .學 校 、 大 型 公 園 用 地 的 配 置 。 第 22 條

都 市 計 畫 法 細 部 計 畫 書 及 細 部 計 畫 圖 應 表 明 事 項 包 含 ：

1.居 住 密 度 及 容 納 人 口 。 2.土 地 使 用 分 區 管 制 狀 況 。 3.道 路 系 統 狀 況 。

4.地 區 性 之 公 共 設 施 用 地 的 配 置 。 都 市 計 畫 法

第 43 至 46 條

公 共 設 施 用 地 應 就 人 口 、 土 地 使 用 、 交 通 等 現 狀 及 未 來 發 展 趨 勢 決 定 其 項 目 、 位 置 及 面 積 。

都 市 計 畫 法 施 行 細 則

第 30 條

各 使 用 分 區 建 蔽 率 之 規 定 。 第 6 條

有 關 針 對 舊 有 建 物 密 集 、 畸 零 破 舊 等 劃 定 更 新 地 區 ， 研 定 更 新 基 本 方 針 ， 納 入 計 畫 書 規 定 。 第 7 條

就 都 市 防 災 避 難 場 所 、 消 防 救 災 路 線 、 火 災 延 燒 防 止 地 帶 等 事 項 進 行 規 劃 檢 討 。

都 市 計 畫 定 期 通 盤 檢 討 實 施 辦 法

第 8 條

有 關 應 辦 理 都 市 設 計 規 定 ， 納 入 細 部 計 畫 之 規 定 。

第 16 條

第 56 條

基 礎 形 式 之 分 類(構 造 安 全 )。

第 5 條

有 關 面 臨 現 有 巷 道 之 基 地 建 築 線 之 指 定 。 第 9 條

指 定 建 築 線 之 文 件 應 註 明 事 項 中 之 騎 樓、道 路 寬 度。

第 20 條

面 臨 計 畫 道 路 之 建 築 基 地 設 置 騎 樓 或 走 廊 或 無 遮 簷

面 臨 計 畫 道 路 之 建 築 基 地 設 置 騎 樓 或 走 廊 或 無 遮 簷