社區營造

本文首先藉由相關文獻回顧了解從社區發展到社區營造政策的發展緣起及 歷程，接著探討社區營造的意涵與理念，從社區營造遠景及發展面向探究社區產

業之走向，檢視社區營造下的地方發展實踐情況，是否達到社區營造政策所訴求 的「由下而上」、「社區自主」、「民眾參與」等理念，以與本研究作對話。

一、社區營造政策發展歷程 (一)社區發展

二次世界大戰後至 1950 年代的十餘年間，台灣歷經政治空前混亂的年代。

1960 年代中，美國除在經濟上援助台灣外，也嘗試提升台灣社會的自治能力，

在聯合國專家的協助下將「社區發展」的概念引入台灣。行政院於 1965 年頒布

「民生主義現階段社會政策」，將社區發展列為社會福利措施的七大要項之一，

然由於欠缺相關經驗和法令規範，內政部接著於 1968 年提出「社區發展工作綱 要」，在爭取到聯合國技術和經費協助下，同年台灣省政府推動「台灣省社區發 展八年計畫」，並於 1972 年擴展為「十年計畫」，1970 年代成為台灣社區發展政 策的極盛時期。

1960、70 年代的台灣處於戒嚴時期，並不允許自主的社會力量，因此，社區 發展政策的推動是由上而下、政府全面主導，通常是公部門選定社區，鼓勵其組 成社區理事會，以政府力量協助社區整理環境、加強衛生設施、修築社區道路、

增設路燈和排水溝，以及建立「守望相助」治安網，頂多再開辦「媽媽教室」， 教導烹飪、裁縫、插花和宣導節育政策等，工作重點在於建立整潔安全的社區而 不是凝聚社區意識。

在戒嚴年代，由下而上的自發性社區發展並不可得，直到 1980 年代後期，

隨著解嚴、社會全面鬆綁，都會社區和鄉村社區才都展現出自發的社區運動。至 1987 年解嚴後，運動更為蓬勃；1990 年代以後，基於民主政治發展，政治上的 反對勢力藉著提倡「民主化」和「本土化」而日益壯大，社會上興起一股蓬勃的 民間力量，要求國家權威當局釋出權力，讓民間得以普遍參與公共事務，另方面，

執政當局面對層出不窮的社會運動，政策的決策與執行似乎遭遇到空前挑戰，在 這樣的環境之下，1994 年行政院文化建設委員會(以下簡稱文建會)提出「社區營 造」的概念與政策，恰好接上解嚴後的時勢，為崛起於各地的草根力量在理念與

行動上提供了適時的導引(文建會 1999；洪泉湖 2004；徐震 1995；陳其南 1995；

曾旭正 2007；張育銓 2012)。

(二)社區營造政策

歐美在 1970 年代之後即有各種「社區協力政策」的推動，其中，美國於 1977 年試辦、1980 年正式成為常規作業的「大街計畫」正是其一；世界衛生組織自 1986 年推動「健康城市」計畫，由健康的議題切入，進而串起包括實質環境、

社區組織、老幼照顧等總體性的社區營造；歐盟在 1991 年正式實施「鄉村經濟 發展行動聯結」計畫，從部門取向轉向區域振興，鼓勵由下而上的地方提案，公 私合夥推展農村振興；澳洲從 2001 年起推動「社區營造啟動計畫」，著重於整合 政府部門的計畫來服務社區，也鼓勵專業者與社區合作。社區營造在上述國家蓬 勃發展，但切入的面向有所不同，其中，日本偏重市街町改造，稱為「造町」、「造 街」或「地域活化」，在美國強調社區參與(community participation)，澳洲稱為「社 區營造」(community building)(曾旭正 2007)。

基於對過去社區政策的反省，有鑒於居民對於公共事務的參與及認知仍處於 被動階段，文建會於 1993 年提出社區營造的相關概念，但真正形成具體的政策 則在 1994 年，代表性計畫是「輔導美化地方傳統文化建築空間計畫」，以「社區 空間改造」為主題，成為中央推動社區協力政策的濫觴。1995 年 11 月，文建會 進一步通過「社區總體營造獎助辦法」，清楚界定鼓勵社區提案的方向，主題不 侷限於社區空間，涵蓋文史、藝文、人才培訓、社區刊物、產業試驗等面向，且 讓社區團體隨時提出申請，相當具有彈性。

社區營造在 1994 年只是文建會提出的一項政策名稱，1995 年編列的計畫經 費不到 5,000 萬，到了 2002 年則成為行政院「挑戰 2008-國家發展重點計畫」中 的一項重點計畫-「新故鄉社區營造計畫」，業務涵蓋 9 個部會，分工執行的計畫 達 62 項，三年的經費總計編列 171 億元。接著，2005 年行政院推出「台灣健康 社區六星計畫」，再擴大為 13 個部會參與，共計 60 項子計畫。從上述發展軌跡 可以清楚地看到，社區營造由一項嘗試性的計畫擴大為跨部會的國家計畫，成為

政府推動社區改造的主要政策(陳其南 1995；曾旭正 2007；盧思岳 2006)。

社區營造政策主要在提供特定的資源以鼓勵社區營造，有別於長久以來由政 府從上而下決策執行的行政模式，為配合社區的獨特性，由政府部門發展出一套 更能貼近需求、更啟發創意、更能擴大資源投入的政策推動方式。執行上，政府 部門不主動訂定具體的計畫內容、不選定執行對象及方式，只是提示鼓勵的方 向，完全開放給社區組織提案，再視提案之創造性與可行性來決定補助的對象與 規模。對此，曾旭正(2007)比喻政府與社區有如共騎協力車般，由最瞭解社區需 求的社區組織擔任前座騎士掌握方向，而政府部門則於後座，配合前者步調並適 當地出力協助，形成一種既分工又合作的「夥伴關係」。

從地區發展到強調「由下而上」、「社區自主」、「民眾參與」的社區營造政策，

由地方意識抬頭所吹起的社區營造風，從 1990 年代起流行全台，有別於過去傳 統政策由上而下的思考方式，標榜由下而上之民眾參與精神與決策途徑，有效地 將政府資源和民間自發力量相互整合，更為社區的發展帶來顯著轉變。

二、社區營造理念 (一)社區的定義

陳其南(1994)認為，社區是指一群具有共識的社會單位，意指有共識的「人」

而非「地」，是共同體的「社群」而非「空間」。徐震(1985，1998)和林振春(1998) 認為社區是指：居住於一定的區域範圍，具有血緣、地緣或事緣等類似背景的一 群人，因著共同的利益、共同的問題及共同的需要等互動關係，而產生一種共同 的社區意識。由此，消極的社區定義為：一群人居住或生活在同一區域範圍內，

彼此間有共同的利害關係。積極的定義為：消極的定義再加上「有共同的意願和 行動去改變某些不滿意的現況」，即凝聚社區共識及參與社區改造(盧思岳 2006:10)。

Mattessich P. & Monsey B.(1997)在整理數百份研究資料，並與許多實作者、

研究者討論之後，對社區做了如下界定：居住在地理上可以清楚界定的同一區的 一群人，人與人之間，以及人們與他們生活所在的空間環境之間，形成社會的和

心理的聯繫；這種社會的與心理的聯繫稱為「社區感」，是作為一個「社區」的 前提。就如同曾旭正所定義，「社區」指的應該是「有社區感的聚落」，而不是聚 落的空間本身(2007:12-13)。

歸納上述，發現社區具有不同層面的意涵，撇除具體地理空間的地域劃分 外，最重要的是生活在這個共同空間的人群，是否因面臨同樣需求而產生情感上 的連結、激發共同的想法與意識。由此，社區的本質不侷限於空間或建築單位，

而是一種社會性的共同體，唯有具有共同體的存在意識才能稱得上是「社區」， 意即「社區」是被「人」給「營造」出來的。

(二)社區營造的定義與目標

文建會於 1994 年提出「社區營造」概念，詮釋如下：社區營造是以社區共 同體的存在意識作為前提與目標，藉著社區居民積極參與地方公共事務，凝聚社 區共識，經由社區的自主能力，配合社區營造理念的推動，使各地方社區建立屬 於自己的文化特色，也讓社區居民共同經營「產業文化化、文化產業化」、「文化 事務發展」、「地方文化團體與社區組織運作」、「整體文化空間極重要公共建設的 整合」及其他相關的文化活動等。如此因社區民眾的自主與參與，使生活空間得 以美化，生活品質得以提升，文化、產業、經濟再行復興，原來的地景、地貌煥 然一新，進而促進社區活力的再現。如此全面性、整體性的規劃與參與社區經營 創造的過程，稱為社區營造(曾旭正 2007)。

文建會提出社區營造定義後，許多學者專家將社區營造的精神與定義加以整 理及延伸，認為社區營造是一連串解決生活問題的過程，核心理念是「人本」， 核心行動是「民眾參與」，核心價值是「共同體意識」，目標不是只在於營造一些 實質環境，最重要的還是在於建立社區共同體成員對於社區事務的參與意識。事 實上，社區營造不只是在營造一個社區，實際上它在營造一個新社會，營造一個 新文化，營造一個新的人(陳其南 1995，2005；曾旭正 2007)。

根據黃世輝、宮崎清(1996:4-20)看法，社區營造所強調的概念不只是針對地 方空間，包含了以下七項特點：1.強調社區共同體的存在與生命共同體的意識；

2.共同意識的形成來自居民對社區事務的共同參與；3.不同的社區應該展開屬於 自己的生活文化運動；4.居民的主動參與是改造社區、活化社區的重要力量；5.

社區營造重視步步為營的企劃與經營，是創造性的過程；6.關心的是社區文化、

產業、環境、教育、公共行政等的整體發展；7.自己的社區要由自己來創造，且 採由下而上的方法。由此可見，社區營造就是以社區共同體的存在和意識為前提 和目標，除了外在環境的實質改變外，更著重於人們內發性的意識營造，包括精 神與文化層面的發展。

就整體政策規劃而言，社區是真正的主角，從社區民眾的角度來看，社區營 造代表對地方資源運用的重新思考，以及民眾自主意識的重整；政府在社區營造

就整體政策規劃而言，社區是真正的主角，從社區民眾的角度來看，社區營 造代表對地方資源運用的重新思考，以及民眾自主意識的重整；政府在社區營造