社區防災推動現況探討

2.1 防災社區推動的源起

由於政府過去缺乏經驗，在面對大災難時，無法有效發揮整合 協調及照顧災區居民的功能。在桃芝颱風重創中台灣後，921 災後重 建委員會即挑選南投縣信義鄉地利村、豐丘社區、竹山瑞竹、鹿谷 溪頭內湖社區、水里上安社區、木屐寮社區、花蓮光復鄉大興村大

興社區、鳳林鎮鳳義社區、萬榮見晴社區等十處土石流敏感區，從 九十年九月起委託專業團隊推動社區防災、減災社區總體營造試辦 計畫。首先挑定的十處救災減災社區，主要考量 921 震災及桃芝颱 風受災地區土石流敏感區且人口密度高、死亡人數多，社區參與度 高及已有立案民間團隊協助規劃的社區作為試辦推行對象，目前已 經全數辦理完成。

2.2 社區防災總體營造實施計畫

社區營造屬於政府重大政策，行政院所屬各部會機關均有相關推 動計畫，然因未有專屬單位負責統合，因此行政院於89年8月29日核 定成立「行政院社區總體營造推動及協調委員會」，負責整合社區總 體營造事宜，並於91年1月18日函頒「社區防災總體營造實施計畫」，

由行政院災害防救委員會作為推動防災社區之單一窗口，負責統籌辦 理全國十個防災示範社區之推動，期能結合社區防救災體系，運用社 區工作專業方法，並整合社區內、外資源，激發民眾建立防災意識，

致力於自我社區抗災、避災、減災之預防措施，並遴選以位於921地 震、桃芝及納莉颱風受災地區的十個災害危險敏感社區為試辦社區，

辦理社區防救災事務的推動。本案之辦理單位為災害防救委員會，主 辦單位則包括行政院921震災災後重建推動委員會及各相關部會，故 921重建會將土石流災區列為其防災重點業務，除了由農委會水土保 持局、經濟部河川局、鄉公所分別進行野溪整治、攔砂壩、河堤等硬 體公共工程之整建與新建外，921重建會則從軟體的防災社區出發，

研擬「行政院921重建會社區防災、減災總體營造實施計畫」，辦理

「行政院921重建會社區總體營造防災社區試辦點」方案實施計畫，

並選定921重建區南投縣內六個社區做為推動「防災社區」的試辦點，

而災害防救委員會亦選定非921重建區的四個土石流及水災受災社區

（含花蓮縣及台北縣）做為試辦社區，並改變過去由上而下的運作方 式，轉變為由下而上的永續減災政策系統，主要希望能從社區建立一

套機制，讓減災成為地方重要而持續進行的活動，政府負責推動政策 制定，並有以下二單位負責執行，將基本的防救災機制建立在基礎社 區上。

一、行政院 921 震災災後重建推動委員會的社區總體營造實施計劃 結合災害防救科技與公私部門的力量，並增進社區與民間組織防 災、減災能力，且加強生態保育，降低災害發生時的可能損失與傷害，

就成為政府加強整個台灣地區防救災體系與能力的重要步驟。基於此 一理由，行政院災害防救委員會 921 震災重建委員會乃結合各相關部 會，透過各鄉鎮市公所、民間團體及學術機構的執行，並由 921 重建 基金會以及各縣市政府的協助，以推動結合社區防救災體系，運用社 區工作專業方法，整合社區內外資源，建立社區防救災輸送網路，凝 聚防災共識，激發社區居民建立自救人救的觀念，使社區有能力進行 自我抗災、避災、減災。而在實施原則、項目與方法上，則主要是以 防災需求自主化、防災規劃整體化、防災資訊公開化、防災參予普及 化、防災工作團隊化、以及防災管理制度化為原則，並具體的建立實 施項目，包括基本項目為：針對緊急避難及土石流整治為首要重點項 目；而其次的發展項目則再就與防災有關的文化觀光產業及生態相關 之社區總體營造項目著手辦理，俾利防災建設之餘亦能兼顧社區總體 營造的需要。而實施方式上，則以社區為單位，由鄉鎮市公所結合民 間團體、緊急救援隊、後備軍人組織、民防社區守望相助隊、志工團 隊及醫療院所等規劃辦理。再者，並透過成立社區防災、減災工作小 組及任務分工組織，研提防災、減災執行計劃，來執行社區防災的相 關事宜，在這些積極的努力措施下，希望能達到在災害發生而外援尚 未到達前，社區本身能爭取第一救援時機，將居民疏散至安全處所，

降低災害發生時可能的人命傷亡。同時，針對土石流災害集水區，利 用在地人配合源頭崩塌地，進行裸坡植栽復育工程，以期根本解決土 石流問題，同時增加當地人口短期就業機會。當然，最後更希望藉由

此一社區防災系統的努力，建構完整的社區防災體系，期望不但能因 此有效的面對未來可能的各項天然災害，更能輔導災害重建區實現社 區發展休閒觀光旅遊及振興產業等總體營造願景。

二、防災國家型科技計劃辦公室推動計畫

行政院國家科學委員會有鑒於台灣地區的地理區位與環境條件 特殊，常常必須面對許多天然災害，故對於如何減少因災害所造成的 人命與財產損失就成為政府與民間必須面對的重要課題，因此體會到 若能透過社區自己的力量進行社區的自救互救工作，往往可以減輕災 害所帶來的影響。也就是說，社區若能透過居民參予，規劃出整體的 防救災計劃，充實災害防救的相關知識與技術，發揮團隊合作精神，

必能減輕災害可能的損失與傷害。在此一精神下，行政院國家科學委 員會擬定的「社區防災與防災社區」推動計劃就是要透過對社區防災 工作做到災前減災及整備、災時應變、災後重建等三階段工作，來落 實社區防災工作。至於推動的方法則是透過委託學術單位規劃，並且 召開社區說明會來推動。此外，推動的過程又可分為四個階段，其中 第一階段為環境認知與災害經驗談，係透過災害經驗討論與居民的環 境認知來達成；第二階段為社區環境議題討論，為透過防救災課題討 論與防災知識導論完成；第三階段重點為對策與組織，係透過防救災 對策討論建立社區防救災組織來完成；第四階段為執行與演練階段，

透過緊急應變訓練、防災設備改善等方法來執行，期盼藉由以上四階 段工作的推動，有效達成社區防災的目的。

2.3 台灣社區防災推動模式分析

921 大地震、颱風災害讓全省各地因天災而傷亡慘重、滿目瘡痍，

乃因社區防災能力不足，因此，行政院災害防救委員會及 921 災後重 建委員會即與各相關部會推動以「永續社區」的理念及「社區防災總 體營造」的模式推動社區防救災的工作，發揮政府團隊力量、整合政

府資源，預期災害發生而外援尚未到達前，社區本身即能處理較危機 的工作，將居民疏散至安全處所，保障民眾生命財產的安全。茲將「永 續經營」及「社區防災總體營造」的觀念說明如下：

一、永續社區

Timothy Beatley（1999）認為永續社區是從社區永續發展的向 度，將災害併入永續發展的論述，強調建立耐災社區的重要性，而 Beatley 認為永續耐災社區是指能讓居民與材產暴露於自然災害的情 況降至最低，並對於災害有所應變的社區。詹桂綺（2002）認為永續 發展在探討世代內與世間的公平性問題，在社區層級中，永續性包括 居民的生活品質、環境品質、公平性及參與的過程，而環境變遷中的 災害議題，被納入永續性的思考範疇中，社區居民如何具有災後的恢 復能力、經濟復原能力，以及如何在災害環境中與之共存，因此在永 續性的觀念中，納入防災社區的討論。因此，我們知道災害今天發生 過後，明天依然存在，政府單位無法有能力隨俟左右替拯救居民於災 害當中，故當專業團隊進駐輔導完成後，重點工作是當團隊撤離後，

社區仍然擁有防救災的能力，代代相傳，持續性的經營下去。

二、社區防救災總體營造

「社區總體營造」（王淑怡，2002）最早由行政院文化建設委員 會於 1994 年提出，並作為施政方針。其真正的意涵是在運用各種方 法與手段，將居住在一個小地域內的居民整合起來，透過大家的參 與，共同規劃社區與面對社區問題，希望恢復並提升社區居民已逐漸 喪失的自主能力。所以說「社區總體營造」是一種概念，可以將其精 神貫徹到各種有關社區的施政當中。以「社區總體營造」的方式，其 主要特色有（吳密察，2001）：

（一）符合地方特性：由於「社區總體營造」真正之意涵是將社 區內的居民整合起來，並透過居民實際的參與，共同規劃社

區與面對社區的問題，所以比較能依照各地不同的特性，考 量社區文化與居住安全等原則進行，在防災活動上兼顧美 化、綠化居民活動空間，使防災融入生活中，讓社區防災工 作作能持續推行。

（二）凝聚社區夥伴關係：透過眾人的力量較個人能達到建立防 災社區的目標，尤其是災害頻繁的地區，社區凝聚力將能成 為長期實踐社區防災計畫的核心，由於民間的組織具有彈性 與靈活性，故當政府和行政體系無法有效動員和掌控時，可 以扮演替代的角色。

（三）善用社會資源，結合民間力量：「警力有限，民力無窮」，

透過社區總體營造的方式可以結合民間資源與力量，確實激

透過社區總體營造的方式可以結合民間資源與力量，確實激