國立台東大學區域政策與發展研究所 公共事務管理在職專班碩士論文
指導教授：王聖銘 博士
落實「社區防災系統」策略之探討 –以臺東縣推動社區防災系統為例 The Implementation Strategies of “Community
Disaster Prevention System” in Taitung
研究生 管建興 撰
中華民國九十五年七月
謝誌
兩年前彭課員仁傑告訴我台東大學新開設公共事務在職碩士專 班，彭員不但鼓勵我報名應試並且熱心的幫我填寫各項報名書表及蒐 集考試參考資料。就這樣，我重拾了睽違已久的學生生涯。
兩年的學習，晃眼即過，回想秋冬時節，一個人背著書包沿鐵道 步行前往學校上課的情景，好像還存在那麼一丁點的詩情畫意。在學 習過程中，授課老師們個個學識淵博，在課堂上經常給予我許多新的 驚喜；同學們來自各種不同行業，每個人均擁有豐富的知識及經驗，
在相處過程中亦帶給我莫大的啟發。二年的學習，真的感覺獲益匪 淺，不虛此行。
寫論文可說是一種長期的煎熬，當有所進展時內心即產生一股莫 名的亢奮；可是當亳無進度時却又痛苦難抑。每當深夜座在電腦桌前 時，高中時期為大專聯考而挑燈夜戰的情景瀝瀝浮現。
終於，結束的時刻到了，畢業論文在指導教授王聖銘先生耐心的 教導及台大教授林峰田先生、成大教授施鴻志先生等兩位口試委員，
不畏舟車勞累遠從台北、台南兩度前來台東指導，幾經波折之後，總 算順利通過口試。在此除了感謝師長的教誨外，也要感謝本局外勤主 管協助問卷訪談，及多位同仁協助問卷統計及資料蒐集工作，使本論 文得以順利完成。
最後要感謝的是幕後大功臣，我心愛的老婆吳美蓮小姐。在論文 寫作期間，不但家裡大小事務全由老婆一手包辦，而且不時給我精神 上的鼓舞，激發我向上衝刺的動力。有她全力的支持，我的論文才能 順利完成。
管建興 謹誌 中華民國九十五年七月二十三日
落實「社區防災系統」策略之探討 –以臺東縣推動社區防災系統為例
管建興
國立臺東大學區域政策與發展研究所
摘要
本研究的重點主要聚焦於如何整合政府與社區的資源，建立「社 區防災系統」。並建議如何透過學習、計畫、演練操作等減災及預防 的方法，讓社區在災害發生後，利用既有的資源發揮社區自救的能 力，以降低災害對社區所產生的衝擊。行政院目前正積極推展在社區 治安的面向中，提出了「落實社區防災系統：辦理社區防災之宣導工 作，輔導社區建立防災觀念，並組織民間救援隊，培養災害緊急應變 能力」的策略。然而社區防災工作如何在台東縣特殊的地理環及人文 背景下來落實執行，為本論文的主要研究動機。
本研究除透過相關理論與文獻的探討架構研究的基礎外，也應用 專家座談會、問卷調查法、個案行動研究法等方法，以台東縣 26 處社 區為例，進行實證研究。 透過理論與實務的結合，並依據社區之災 害潛勢、歷史災害經驗及社區活力與居民之配合意願等資料分析的結 果， 篩選出三處標的社區，研提相關推動計畫。
本研究發現，台東縣因地處偏遠，年輕力壯之居民大都離鄉謀 生，留在社區之居民多為老弱婦儒且多不識字，對社區防災工作之認 知嚴重缺乏，縱使居民表現有高度參與推動之意願，卻因年紀老邁，
求知意願低落及社區缺乏經費來源等因素，使得社區防災組織較難以 永續經營。然而，面對目前台東地區所面臨的困境，本研究建議，未 來推動「落實社區防災系統」的策略上，應以社區為推動主體，政府 則應站在輔導的立場，積極協助社區研訂推動計畫、成立社區防災組
織、給予訓練及補助推動經費等，如此，社區防災工作始能永續經 營。此外，以社區學校作為辦理社區居民防災事務的推動中心、結合 地方產業、觀光、旅遊等活動及社會福利工作議題共同推動社區防災 事務、政府辦理優良防災社區表揚活動及建立社區防災資訊網等也是 社區能否永續經營的輔助策略。
關鍵字：社區營造、社區防災系統、災害防救、災害潛勢
The Implementation Strategies of “Community Disaster Prevention System” in Taitung
管建興
Abstract
The focus of this research is to discuss the implementation strategies to integrate resources from government and communities for establishing
“Community Disaster Prevention System, CDPS” in Taitung. We also propose the learning, planning and practicing methods for communities to use integrated resources to increase their self rescuing capabilities and to reduce the impact of disaster to the communities. This research follow the plans and strategies of “The Implementation of Communities Disaster Prevention System” of Executive Yuan by considering the unique environmental and cultural characteristics of Taitung County.
The literature and related theory review results are used to construct the main frame of this research. The research methods of Experts' deep interview and forum meeting, questionnaire and case study are used here. , 26 communities in Taitung County are chosen for the case study. Finally, 3 out of the above 26 communities, which are evaluated using criteria of hazard potential, historical disaster experiences, capability, motivation, and people participant willingness of each community, are chosen for proposing further implementation plans and strategies.
The results of this research show that the the major obstacles of implementing the plan of CDPS in Taitung are as follows:
1. Most of the young and capable people in remote communities, especially in the communities of indigenous people, are leaving to cities for their living. Hence, the communities lack of manpower to execute the plan for establishing CDPS.
2. Old people, mostly illiteracy, and young kids stay in communities now are lack of perception to the plan of CDPS.
3. Although, some people in several communities show their strong motivation to join the plan, low willingness to learn and lack of sufficient budget to support learning activities make the plan very difficult to have sustainable development in communities.
To resolve the above obstacles, we suggest that the implementation strategies of CDPS in Taitung are as follow:
1. In order to last the plan of CDPS in a sustainable way, the community itself should learn how to “stand on its own legs”, so that the aids and resources to the communities from government agencies can be used efficiently.
2. The related government agencies should help communities on organizing a formal organization, such as “society of community development”, proposing plan for establishing the implementation mechanism of CDPS. They should also provide training programs and sufficient funding to the communities.
3. Furthermore, we found in this research that schools in a community can be used as a information and promotion center to integrate various resources, such as disaster prevention, local farming and industries, tourism, and social welfare, for collaborative implementation of CDPS.
4. Another strategy is that government agencies should citation and honor the excellent CDPS implementation communities to encourage more communities to join the plan of “The Implementation of Communities Disaster Prevention System” of Executive Yuan.
5. Finally, the development plan of a “Community Disaster Information Network, CDIN” should be included in the CDPS implementation
strategies to provide better information dissemination and application.
Key word：community development 、community disaster prevent
system、disaster prevention and rescue、hazard potential
目錄
摘要………..………..……….. v
表目錄………..………. vi
圖目錄………..……..……….…. x
第一章 緒論 第一節 研究背景概要………...…………...………...1
第二節 研究動機與目的………...………...6
第三節 研究方法與流程………...…………...……7
第二章 相關理論與文獻回顧 第一節 社區防災與防災社區...…....12
第二節 社區防災推動現況探討………..…………...19
第三節 社區防災推動方法與課題分析……..……...………..41
第三章研究設計與調查 第一節 研究範圍及對象界定………...…………...……..53
第二節 研究設計及實施步驟………...……...………...59
第三節 問卷調查……..………...………...………62
第四節 資料統計及分析方法……….………...……66
第四章 災害潛勢分析 第一節 台東縣災害潛勢分析………..…..67
第二節 各社區土石流災害潛勢分析………...…...91
第三節 各社區地震災害潛勢分析………....…..…102
第四節 標的社區初選---依社區災害潛勢分析篩選…………...112
第五章 調查結果與分析 第一節 填表人基本資料分析………...………...116
第二節 社區現況調查結果分析……….………...118
第三節 社區「防災意願」及「歷史災害經驗」調查結果分析..…124
第四節 推動社區防災可能遭遇之困難與對策調查結果分析..126
第五節 標的社區初選---依社區調查結果篩選……...129
第六章 實證研究 第一節 標的社區篩選結果分析………...….132
第二節 標的社區地理環境及人口結構分析……….………...136
第三節 社區防災工作推動模式及方法規劃………..149
第四節 社區防災工作內容規劃………...….152
第七章 結論與建議 第一節 研究結論與建議………...………...157
第二節 後續研究建議...163
參考文獻………...164
附錄 1 社區防災意願調查問卷...168
附錄 2-1 社區活力排序表（一）---依受訪者填答社區組織存在排 序………...173
附錄 2-2 社區活力排序表（二）---依受訪者填答表現最良好之社 區排序...175
附錄 2-3 社區組織領導人產生方式統計表...177
附錄 2-4 最適合擔任社區防災組織領導人統計表...179
附錄 2-5 社區組織相關事務推動途徑分析表...181
附錄 2-6 社區居民對防災知識了解程度統計表...183
附錄 2-7 社區活力排序表（三）---依社區曾經舉辦之訓練項目排 序……….…………185 附錄 2-8 社區活力排序表（四）---依社區辦理訓練之原由排
序...187
附錄 2-9 社區活力排序表（五）---依社區辦理訓練之出席率排 序...189
附錄 3-1 各社區參與推動社區防災意願排序表...191
附錄 3-2 社區最大災害顧慮統計表...193
附錄 3-3 社區曾發生印象深刻的重大災害事故統計表...195
附錄 4-1 社區成立相關防災組織可行性統計表...197
附錄 4-2 推動社區防災事務最可能遭遇之困難統計表...199
附錄 4-3 推動社區防災工作最迫切的對策統計表... 201
附錄 4-4 以學校作為辦理社區居民防災事務推動的基礎可行性統計 表...205
表目錄
表 2-2-1 公部門推動社區防災對策模式比較表...27
表 2-2-2 新生社區睦鄰救援隊訓練課程表...34
表 2-2-3 東興社區緊急救援隊訓練課程表...35
表 2-2-4 建和社區緊急救援隊訓練課程表...36
表 2-2-5 洞內社區緊急救援隊訓練課程表...37
表 2-2-6 洞內社區緊急救援隊 94 年所舉辦之訓練及任務執行情形表.39 表 3-1-1 臺東縣政府「社區防災」標的社區推薦表...54
表 3-1-2 台東縣警察局九十五年治安示範社區名冊...57
表 3-3-1 社區防災調查抽樣概要表...65
表 4-1-1 各種災害分類與所衍生災害種類及災情狀況表...67
表 4-1-2 台東縣公共危險物品及可燃性高壓氣體列管場所統計表...70
表 4-1-3 台東縣近十年建築物火災統計表...70
表 4-1-4 台東縣颱風災害損失統計表...73
表 4-1-5 台東地區地震資料目錄...90
表 4-2-1 成功鎮忠孝社區等 26 處社土石流災害潛勢分析表...93
表 4-2-2 土石流潛勢溪流優先處理順序等級評估因子...98
表 4-2-3 各社區土石流危度分析表...99
表 4-3-1 台東縣、市模擬地震災害損失資料...104
表 4-3-2 各社區與斷層最近距離表...109
表 4-3-3 各社區地震危險度分析表...111
表 4-4-1 各社區土石流及地震危險度分析表...112
表 5-1-1 受訪人性別統計表...116
表 5-1-2 受訪人年齡統計表...117
表 5-1-3 受訪人教育程度統計表...117
表 5-1-4 受訪人族群統計表...118
表 5-1-5 受訪人職業統計表...118
表 5-5-1 各社區社區活力及推動意願分析表...129
表 6-1-1 標的社區篩選結果分析表...134
表6-2-1 金峰鄉嘉蘭村土石流潛勢溪流基本資料表...138
表 6-2-2 東河鄉泰源村內土石流潛勢溪流現況調查表...141
表 6-2-3 利吉村內土石流潛勢溪流現況調查表...147
圖目錄
圖 1-3-1 研究流程圖...9
圖 2-1-1 「 防 災 社 區 」之 構 成 圖 ...18
圖 2-2-1 行政推動模式構造圖...25
圖 2-2-2 協力推動模式構造圖...26
圖 2-2-3 自主推動模式架構圖...27
圖 2-2-4 台灣健康社區六星計畫推動架構圖...29
圖 2-2-5 台灣健康社區六星計畫自主提案機制示意圖...30
圖 3-2-1 研究步驟流程圖...61
圖 3-3-1 社區防災調查問卷結構圖...62
圖 4-1-1 台東縣近十年建築物火災件數統計圖...71
圖 4-1-2 台東縣近十年建築物火災財物損失統計圖...71
圖 4-1-3 歷年侵台颱風路徑分析圖...72
圖 4-1-4 台東縣淹水潛勢圖-1...78
圖 4-1-5 台東縣淹水潛勢圖-2...79
圖 4-1-6 台東縣淹水潛勢圖-3...80
圖 4-1-7 台東縣淹水潛勢圖-4...81
圖 4-1-8 台東地區土石流危險溪流範圍及危險聚落範圍圖...83
圖 4-1-9 台東縣各鄉鎮潛勢溪流危險聚落數量圖-1...83
圖 4-1-10 台東縣各鄉鎮潛勢溪流危險聚落數量圖-2...84
圖 4-1-11 1991 年至 1999 年台灣地區地震震央分佈圖...86
圖 4-1-12 台東地區的地震活動圖...87
圖 4-1-13 2006/04/01 臺東地震地震報告圖...89
圖 4-1-14 2006/04/01 地震震度分佈圖...89
圖 4-1-15 2006/04/01 地震之主餘震位置分佈圖...89
圖 4-2-1 臺東縣與臺灣各縣市土石流潛勢溪流數量比較圖...92
圖 4-2-2 台東縣土石流高、中、低處理等級展示圖...92
圖 4-3-1 以 2003/12/10 歷史資料，地震規模 6.6，深度 10 公里之 PGA 分佈圖...103
圖 4-3-2 地震災害損失模擬評估腳本之設定條件...105
圖 4-3-3 地震災害模擬評估結果之最大地表加速度分佈圖...105
圖 4-3-4 地震災害模擬評估結果之建築物（1~3 層樓房）破壞狀況 評估...106
圖 4-3-5 地震災害模擬評估結果之建築物（4~7 層樓房）破壞狀況 評估...106
圖 4-3-6 地震災害模擬評估結果之人口傷亡推估（日間時段）...107
圖 4-3-7 地震災害模擬評估結果之人口傷亡推估（夜間時段）...107
圖 4-3-8 各社區與斷層相對位置圖...108
圖 6-1-1 標的社區位置圖...135
圖 6-2-1 嘉蘭村全貌...137
圖6-2-2 海棠颱風災害前後無人載具空拍照片...138
圖 6-2-3 海棠颱風嘉蘭村民宅遭洪水沖毀情形...139
圖 6-2-4 泰源村全貌...140
圖 6-2-5 泰源村內土石流潛勢溪流分佈空照圖...144
圖 6-2-6 民國 91 年 8 月 5 日因卡莫里颱風外圍環流帶來豪雨，引發土 石流，土石沖入泰源村民宅情形...144
圖 6-2-7 民國 91 年 8 月 5 日因卡莫里颱風外圍環流帶來豪雨，引發土 石流，石堆積危害橋樑安全...145
圖 6-2-8 利吉村全貌...147
圖 6-2-9 利吉月世界地殼板塊運動而被推擠出地表...148
圖 6-2-10 利吉惡地層地質奇景...148
第一章 緒論
過去每次災害的發生，人們多已習慣依賴政府來解決所有的問 題，但這樣的觀念在 921 大地震之後開始面臨了嚴厲的檢驗。近年來 多次的颱風造成了廣域性的災害，讓我們體認到政府或外在的資源，
往往因為災區的面太廣，救援力量不符分配；或因道路於災害發生時 即遭毀損，使得救援力量無法到達災區；或因通訊障礙，使得災害訊 息無法傳遞等因素，使得政府的救援力量往往無法在最迅速的時間內 做出應變，而失去了搶救的黃金時段。在災害防救的議題上，如果能 在事前由地方居民共同進行預防工作，建立「社區防災系統」，透過學 習、計畫、演練操作等減災及預防的方法，在災害發生後，利用既有 的資源發揮社區自救的能力，相信可以減少許多生命與財產的損失。
為落實社區防災系統的策略，行政院目前所推展的「台灣健康社區六 星計畫」中也在社區治安的面向中，提出了「落實社區防災系統：辦 理社區防災之宣導工作，輔導社區建立防災觀念，並組織民間救援隊，
培養災害緊急應變能力」的策略。
本研究即是架構在此基礎下，以台東縣推動社區防災系統為例，
篩選台東縣應辦理推動社區防災工作之標的社區，並探討落實社區防 災系統之策略及推動之建議。
第一節 研究背景概要
1.1 台灣天然災害背景分析
民國 90 年夏季，多個行徑詭譎的颱風在台灣上空盤桓不去，其中 的桃芝颱風更造成中部地區及花蓮地區嚴重受創，其總降雨量約 700
公釐，雖不及賀伯颱風 1900 公釐的一半，但仍造成全台 103 人死亡、
111 人失蹤，189 人受傷的慘劇。颱風所帶來的時雨量對裸露的坡地不 斷沖刷，造成南投縣多處坡地坍方並形成土石流，釀成 36 人死亡、83 人失蹤的慘劇；據內政部消防署統計，這是自民國 47 年溫妮颱風以來，
失蹤死亡人數第三高的風災。經各專家、學者推測本案之致災原因，
不外乎暴雨集中，加上九二一集集大地震之後山坡地土石鬆動，才釀 成了這次水患、土石崩坍、土石流的嚴重災情。此次桃芝風災有 10 個 縣市被列入災區，包括新竹縣市、苗栗縣、台中縣市、南投縣、彰化 縣、嘉義縣市、雲林縣、花蓮縣市、台南縣市、高雄縣市。九二一重 建區內皆有淹水災情，土石流則以花蓮及中部地區為主要發生地區。
台灣位於菲律賓板塊與歐亞板塊的接觸帶，兩板塊每年約以 8 公 分的速率互相推擠，所蓄積的巨大能量使地殼錯移，產生頻繁的地震。
根據中央氣象局累計紀錄近百年的地震資料，台灣地區每年約可觀測 到二千二百次以上的地震，至於有感地震每年平均約為 214 次，從 1900 年至 1999 年間台灣地區造成災害且規模大於六的地震就有 64 次，其 中以 1935 震央在關刀山附近的新竹-台中烈震死亡 3296 人為最多，近 年則以 1999 年的集集大地震死亡 2300 人最為慘重，相信大家仍記憶 猶新。
台灣地區由於造山運動的抬升，山高坡陡、地質鬆軟，歷年颱風 所帶來的豪雨，夾帶大量的土石引發土石流、河川水位暴漲、溢淹河 岸常造成嚴重淹水。每逄颱風侵襲台灣時，東部地區經常首當其衝，
再加上台東縣境之水系多發源於中央山脈或海岸山脈，河川源短且坡 度陡流水急，每遇暴雨，岩石與礫砂俱下，河床壅塞，宣洩不暢，往 往引發土石流災害，造成民眾恐慌及生命財產之折損。台東縣位處颱 風災害之前緣，加上正處板塊交接處，因此長年來颱風災害及地震災 害不斷發生；而因地震造成山區土質鬆動或因土地開發導致自然涵養 不足，在颱風帶來之豪暴雨沖刷下，也使坡地災害頻傳。
隨著人類對自然環境的過度開發、資源大量耗用，造成全球環境 快速變遷，且多為劣化的趨勢；如石化燃料的大量使用所排放之溫室 氣體，導致全球氣溫上升，不僅使地球極冰大量融解而造成兩極生態
（如：北極熊、海豹棲息）環境巨變、海平面上升、氣候異常等；甚 至因潮汐流增加而使全球板塊動能增大，導致地震活動與災害程度的 增加。因此，不可預期以及超乎尋常的天然災害，在世界各地一幕幕 上演，所產生的災害損失也日益擴大，此不僅直接造成人民生命財產 的龐大損失，更間接影響社會結構與國家的整體發展。故聯合國在 1987 年即提出了以 1990～2000 年為「國際減災十年(International Decade for Natural Disaster Reduction, IDNDR)」計劃，以提高各國對環境保護的 重視，降低災害對人類生活之影響，並尋求「穩定、和諧」的開發，
以與大自然共存共榮。
台灣地區常見天然災害可概分為四類，分別是地震、颱風、水災 及土石流災害等。其中除了地震災害外，颱風、水災及土石流災害三 者間其實是息息相關的天然災害。在地震災害方面，由於台灣處於環 太平洋地震帶，因此在歐亞大陸與菲律賓海洋板塊持續相互擠壓與碰 撞的地殼運動，其能量的不定期瞬時釋放，乃是造成台灣地區地震頻 繁的主因。地震除了造成地表搖動外，還會使得地盤不均勻沈陷、坡 地土體滑動、土壤液化、土石崩落、房屋龜裂、倒塌以及人命傷亡等 的不幸事件。
至於颱風、水災及土石流等天然災害，其間又多存有災害發生之 關聯性。根據資料顯示，每年平均有3.5個颱風侵襲台灣本島，其發生 次數相當常見。因此在過去數十年中，台灣大規模的颱風、水災及土 石流等天然災害，幾乎全都是由於豪雨或颱風所造成。由於颱風挾帶 狂風和暴雨，因此會直接造成災害，如強風可以吹倒房屋與建築、拔 起大樹以及傷害人畜；而伴隨颱風所帶來的暴雨不及宣洩，造成山洪 暴發、河水溢堤、低地淹水、房屋、道路、橋梁等設施沖毀，這些都
是由於颱風的風和雨所造成的直接災害。其次因台灣山地地勢陡峭，
每次颱風侵襲與暴雨沖刷即造成山區大量地區之坡地崩壞與坍方，而 這些崩壞與坍方提供之土砂材料來源，又易形成土石流等天然災害。
政府為健全災害防救體系，強化災害防救功能，以確保人民生命 財產安全及國土之保全，於民國89年7月19日公佈施行「災害防救法」。
推動災害防救措施及處理對策、社區災害防救、疏散與避難等應變措 施，以減少災害及生命財產之損失。災害防救法之內容包括災害預防、
災害應變及災害善後復原重建等三大部分，災害範圍包括風災、水災、
震災、旱災、重大火災等及其他由中央主管機關公告認定之重大災害；
災害預防包括建立防災體系、防災教育訓練、易生災害危險區域劃定 管制、災害防治研究及防災法規之研議等十五項工作項目；災害應變 包括災害預報、警報、災情蒐集及通報、避難疏散、災害搶救等十四 項工作項目；災害善後包括災情彙整及復舊、災民救助、救濟及資金 通融、災害後環境污染防治等三項工作項目。社區營造屬於政府重大 政策，行政院所屬各部會機關均有相關推動計畫，因未有專屬單位負 責統合，因此行政院於89年8月29日核定成立「行政院社區總體營造推 動及協調委員會」，負責整合社區總體營造事宜，並於91年1月18日函 頒「社區防災總體營造實施計畫」，由行政院災害防救委員會作為推 動防災社區之單一窗口，負責統籌辦理全國十個防災示範社區之推 動，期能結合社區防救災體系，運用社區工作專業方法，並整合社區 內、外資源，激發民眾建立防災意識，致力於自我社區抗災、避災、
減災之預防措施，並遴選以位於九二一地震、桃芝及納莉颱風受災地 區的十個災害危險敏感社區為試辦地點，辦理社區防救災事務的推 動。本案之辦理單位為災害防救委員會，主辦單位則包括行政院九二 一震災災後重建推動委員會及各相關部會，故九二一重建會將土石流 災區列為其防災重點業務，除了由農委會水土保持局、經濟部河川局、
鄉公所分別進行野溪整治、攔砂壩、河堤等公共工程之整建與新建外，
九二一重建會則從軟體的防災社區出發，研擬「行政院九二一重建會
社區防災、減災總體營造實施計畫」，辦理「行政院九二一重建會社 區總體營造防災社區試辦點」方案實施計畫，並選定九二一重建區南 投縣內六個社區做為推動「防災社區」的試辦點，而災害防救委員會 亦選定非九二一重建區的四個土石流及水災受災社區（含花蓮縣及台 北縣）做為試辦點。另行政院為發展健全社區以作為社會安定力量，
於94年又提出「臺灣健康社區六星計畫」，其中並納入落實社區防災 系統，建立天然災害應變系統、社區自我防災救災能力等策略目標，
期能提昇整體生活之物質環境與人文品質。
1.2 台東縣天然災害背景分析
台東縣位處歐亞板塊與菲律賓板塊擠壓應力線上，海岸山脈本身 即屬於菲律賓火山島弧的一部份，由於板塊聚合，每年仍以 0.3~1 公分 不等的速率不斷抬升，但卻以北北東的方向在花蓮以北漸次隱没於歐 亞板塊下方，花東縱谷因位於兩板塊縫合線上，由於板塊的錯移形成 由北至南的美崙、瑞穗、池上、玉里、利吉等活斷層，頻繁的地震與 斷層活動造成不定時發生的天然災害，生命財產的損失是難以避免 的，尤以一九五一年的花蓮、玉里大地震最為知名。
就地理位置上來看，台東縣之地勢大致由西側中央山脈向東太平 洋傾斜，而中央山脈與太平洋間夾有海岸山脈。依此地形變化共可區 分中央山脈區、海岸山脈、縱谷平原及離島區四區，其中縱谷平原為 狹長平直斷層谷地，主要由第四世紀古代沖積層構成，中央山脈則緊 貼海岸線更往南延伸至屏東直沒入海。因高山至平原間高差陡降，因 此可適合開發之平原腹地狹小，在土地資源不足條件下，坡地開發與 利用遂成為台東縣不可避免之宿命。故台東縣在高山多，地震頻仍且 位居太平洋颱風形成後移動之主要路徑，當面臨天災侵襲時，即具備 了更多災害潛在因子，再加上地形與交通因素，於天災發生時往往因 交通中斷變成一封閉區域，而需獨立依賴區內防救災體系應變，也因 此突顯出台東縣在面對自然挑戰時，必須依賴計畫完整之防災架構、
高效率之應變體系、以及全民完整的防災素養互相配合，使能有效減 少災害所帶來的人命傷亡及財物損失。
基於台東縣特殊的自然與地理背景，無可避免會不斷反覆發生地 震、颱風、水災、坡地災害等自然災害，加上前述台東縣因平原腹地 受限，坡地開發有其必然性條件下，與其讓其因對自然現象之不瞭解 與自身防救災素養不足而造成生命財產的損失，實有必要從災害預防 的觀念進行防災減災的紮根教育，透過教育宣導與示範、落實災防知 識、培育防災人員、訓練防災科技之應用觀念等，以提高防災成效。
台東縣去（九十四）年七月因海裳颱風來襲，造成金峰鄉嘉蘭村十七 戶房屋遭洪水沖失之慘重災情，因而社區防災工作如何在台東縣有效 推動，實為減少災害損失之最佳途徑。
綜合以上所述諸項背景分析，各級政府應有面對災害且做有效風 險管理的規劃與作為。同時也應思考如何落實「台灣健康社區六星計 畫」中之「社區防災系統」的建立，透過一系列的學習，以及從居民 生活經驗中出發，了解其所處的災害環境，並進一步指導民眾，讓居 民由過去的災害經驗中，培養其面對災害自主的應變能力，來減少萬 一再發生災害時所造成生命、財產的損失。
第二節 研究動機與目的
2.1 研究動機
本研究的主要動機在探討政府機關應如何結合公部門的相關資源 及民間參與的力量，落實重要政策的推動與執行。本研究以台東縣推 動「社區防災系統」的實證研究，來探討、審視及評估相關策略訂定 及推動工作規劃的合理性，並對未來政策落實的規劃與工作，提出評 估與建議。
2.2 研究目的
本論文以社區災害潛勢分析、歷史災害經驗及社區居民之參與意 願等項目作為標的社區的評量標準，將台東縣各機關所提報欲辦理推 動社區防災工作的標的社區加以排序，並針對台東縣特殊的地理環境 及多元之人口結構，找出推動社區防災工作應採用之方法，及研擬推 動內容以有效協助社區達成真正具有防災應變能力的社區。在前述的 背景下，本研究期能達成下列目標以提供政府部門做為推動社區防災 工作的參考：
（一）掌握國內目前辦理社區防災工作之困難，並研擬對策。
（二）依各社區災害潛勢分析、歷史災害經驗及社區居民之參與意願，
篩選推動社區防災工作之標的社區。
（三）針對各社區之地理環境及多元之人口結構，研擬社區防災工作 應採用之推動方法、內容、流程及其組織等，以便順利達到預期 的目的。
（四）協助標的社區向行政院災害防救委員會爭取相關推動經費。
第三節 研究方法與流程
3.1 研究方法
本論文主要的目的係為尋找台東縣急需推動社區防災工作之標的 社區，並依各社區特殊的地理環境及多元的人口結構，研擬在推動「社 區防災」相關工作時，應採用之推動方法、內容及流程，並協助社區 向行政院災害防救委員會爭取相關推動經費。
本研究除回顧社區防災之相關理論及文獻外，並分析各社區災害 潛勢、歷史災害經驗、各社區地理環境及人口結構等，另透過專家座 談會、社區防災調查等方法以提出推動建議方案。
3.2 研究流程
有關本論文之整體作業的流程圖詳如圖 1-3-1 研究流程圖所示。
各社區災害 潛勢分析
各社區歷史災 害經驗分析 台灣健康
社區六星 計畫之社 區防災系 統策略規 劃
確立研究主題
研究動機與目的
相關理論與文獻回顧
社區的 定義與 分頪
台灣地區推 動防災社區 現況之探討
台灣地區 推動社區 防災所面 臨的問題
台東縣消防 局推動社區 緊急（睦鄰）
救援隊之探 討
擬定推動建議方案 標的社區地理環境
及人口結構分析 專家座談
社區防災意願調查
推動策略與方法之評估
標的社區初選 標的社區初選
標的社區決選
圖 1-3-1 研究流程圖
依照上述流程圖的設計，本論文之各項流程分項說明如下：
一、文獻資料蒐集、分析
九二一重建委員會及行政院災害防救委員會曾委託台灣大學建築 與城鄉研究所、中興大學水土保持學系、中央警察大學消防學系、萬 榮鄉公所及東華大學、中央警察大學行政管理學系等專業團隊辦理十 個防災示範社區之推動工作，該項工作已全數推展完畢，為了解不同 社區防救災之推動方式，本論文將探討各個專業團隊推動社區防災之 推動方式、操作方法、內容與成果，以做為研擬台東縣推動社區防災 之基礎。
二、各社區災害潛勢分析
根據各社區災害潛勢分析，找出台東縣易致災之地區及災害種 頪，分析何處較需推動社區防災工作。
三、各社區歷史災害經驗分析
依據各社區之歷史災害經驗，分析較易推動社區防災工作之地點 及工作內容。
四、專家座談會
彙整與分析專業團隊之工作方法與成果，並依行政院災害防救委 員會 94 年 12 月 1 日災防整字第 0949970180 號函頒之「行政院災害防 救委員會推動防災示範社區三年工作計畫」，邀集相關鄉（鎮、市）
公所、農業、社政、警察等政府單位參與工作會議與座談，研提各鄉 鎮欲參與推動社區防災工作之標的社區，並確立上述各項分析之正確 性，同時探尋各機關配合辦理推動本案之意願。
五、社區防災意願調查
針對上述所列出需辦社區防災工作之地點，透過問卷調查以了解 各社區之社區活力、參與意願及探尋推動時可能能遭遇之困難。
六、各社區地理環境及人口結構分析
分析各社區地理環境及人口結構，尋找出推動社區防災之方式及 工作內容。
七、比較分析與綜合歸納
根據前述的資料蒐集與分析以及問卷調查所獲得之資料，設定標 的社區篩選評量指標，進行比較分析，列出各社區辦理推動社區防災 工作之先後次序，並針對前三名之標的社區提出推動建議方案。
第二章 文獻回顧與課題探討
本研究的主要目的為掌握國內目前辦理社區防災工作之困難，協 助標的社區研擬社區防災工作應採用之推動方法、內容、流程及其組 織等，並向中央政府爭取辦理示範社區之相關經費。在此，便針對與 本研究有關的相關文獻及課題作一整理分析。首先將針對「社區防災」
與「防災社區」的定義作概要說明與分析。其次，則是對台灣地區推 動防災社區現況做深入的探討，最後則分析社區防災推動的方法與課 題。
第一節 社區防災與防災社區
1.1 社區的定義
依據內政部八十年五月一日所發佈之「社區發展綱要」第二條所 稱之社區，係指經鄉（鎮、市、區）社區發展主管機關劃定，供為依 法設立社區發展協會，推動社區發展供作之組織與活動區域。而其社 區之劃定，以歷史關係、文化背景、地緣關係、人口分佈、環境生態 特性、資源狀況、住宅型態、農、魚、工、礦、商業之發展及居民之 意同、興趣及共同需求等因素為依據。然我們在討論推動社區時就必 須進一步探討「社區」的範圍究竟有多大？社區所包含的實質內涵究 竟為何？
「社區」一詞是由英文community翻譯而來，它原是社會學上的 一個專有名詞，後來也被用於行政事務上以及日常生活中（文崇一，
1984）。有關社區的定義極多，茲將其分析如下：
一、台大城鄉所夏鑄九教授表示（陳秋山，1996）：人因共同利益而
結合，為共同目標而努力，這一股連結的力量使人的社會不斷發 展、轉變，這樣一個共同生活圈的人群所建立起的關係就是社區。
二、徐震（1980）在「社區與社區發展」一書中將社區定義為：居住 於某一地理區域，具有共同關係、社會互動及服務體系的一個人 群。他們的共同特點包括：
（一）住在相當鄰接的地區，彼此常有往還。
（二）具有若干共同的利益，彼此需要支援。
（三）具有若干共同的服務，如交通、學校等。
（四）面臨若干共同的問題，如經濟、教育等。
（五）產生若干共同需要，如生活的、社會的等。
三、林振春（1993）認為，社區的概念可以包括：
（一）社區是一個地理位置，其大小可分為：村落、城鎮、都市、
大都會區等。
（二）社區是一種心理互動的團體組織，可以沒有固定的地理疆 界，如學術社區、宗教社區、文化社區等。
（三）是一個包含各單位功能的系統，這些組成社區系統的單位 可以是正式的團體，如社區發展協會；或非正式的團體，如：
社區守望相助；可以是組織，如：學校、醫院、消防局等，
這些社區單位在社區內互動，其功能在為社區居民提供各種 不同的服務。
四、行政院文建會副主委陳其南先生， 則從「社區」的英文
（Community）的含意將之定義為社會性較強，空間性、行政性
較弱的一個「共同體」：「無論一條街、一棟公寓大樓、一個村 落、一個城市，只要這些地方具有某種程度的共同性格，即可稱 為社區。（陳秋山，1996）
五、學者范珍輝（1988）的看法，所謂社區係指一種地域團體，該團 體至少具有下列特性：第一、有一定的地理境界；第二、有一個 或多個共同活動或服務中心；第三、有完善的分工體系及互賴組 織，以滿足居民日常生活所需。
1.2 社區防災的定義
「社區防災」是為達成防災社區而推動的一連串過程與方法，具 體而言，乃一個社區在平時即透過居民的組織參與、學習、瞭解社區 的人、物、環境的特性，並分析掌握社區在安全與防救災上的問題。
經由居民的共同溝通與研討，在專業與行政的協助下，研擬災害防救 對策與推動計畫，並同時執行減災、預防、應變措施，降低災害發生 機率與可能的災害因素。另一方面，積極整備、演練緊急救災計畫與 對策，以備不時之需。而當萬一有大規模災害發生時，依整備、演練 的計畫對策，在第一時間進行自救互救，減經災害的損失。災後則透 過社區的溝通、協調，於最短時間內形成共識，在考慮建構一更安全 的環境（亦即減災）的目標下，研擬重建計畫，並一優先順序，展開 重建工作，朝向社區永續經營發展而努力。（鄧子正 2002）
1.3 防災社區的意義
「防災社區」（Disaster Resistant Community）是美國聯邦緊急災 變管理署（Federal Emergency Management Agency，簡稱 FEMA），
鑑於近幾年來每逢重大災難發生，其傷亡損失日趨增加，無形之中 除了實質財產人命損失外，連帶著影響無數的社會成本負擔，故為 減緩災害成本，達到長期規劃災變管理目標（FEMA 1998），緊急災 變管理署提出了以社區為單元的「防災社區」概念；在利用選出的
數個易受災社區同時，擬定相關推動社區防災計劃，增加其社區抗 災能力，以達到降低災害所造成的損失基礎下，所建構之社區。
由於日本住宅型態的特性，較易於震災後遭受火災的二次災害 威脅，為了防止大地震時發生都市大火造成延燒，因此所劃設一定 範圍的區域，稱為「防災生活圈」（張祺堂 1998）。此區域是以一 般生活圈為範圍（小學區或中學區之範圍），於 16 米以上都市計畫 道路建設「延燒阻斷帶」，作為生活圈的防災骨架，達到「防止區 域內火勢延燒至區域外」以及「阻絕區域外火勢蔓延至區域內」的 功能。此外，對於生活圈內較危險地區（如住宅密集區，老舊木造 住宅社區），將提昇地區的防救災功能。為強化生活圈的空間機能，
尚有許多預防地震火災的規劃，包括都市防災不燃化、防災綠地系 統、防災據點及防災公園的整建等。總而言之，防災生活圈之目的 在於建構一個災害發生時，社區具有「自己保護自己」的社區災害 危機意識，並形成「無需至其他區避難、社區自救互救」的防災共 同體。
依上所述，日本「防災生活圈」之功能，與美國「防災社區」
之功能概念是相同的。根據魏雅蘭（2001）由防災社區、防災生活 圈以及耐災社區之觀點，將「防災社區」定義為：防災社區乃具災 變管理能力之社區，亦即能達到災前減少災害形成因子，災時緊急 應變、互助互救，降低災難損失，並於災後訊速推動復原、重建，
與自然災害共存的永續社區。陳亮全（2002）對防災社區的定義為：
所謂的「防災社區」是具有防救災功能，朝向永續發展的社區。亦 即，以社區民眾為主體，建構一個較不會發生災害，或是萬一發生 災害時耐得起災害的考驗，將災害損失降至最低，進而迅速重建，
能夠永續經營的社區。
另亦有以「抗災社區」一詞來取代「防災社區」之說法，而所 謂的「抗災社區」（洪鴻智 2001）係指社區的組織成員、資源應用
與環境，皆能彈性及參與性的進行災害防範、救災與重建的社區而 言。此類社區在日本阪神大地震及美國許多高洪災潛勢區已漸漸成 為防災工作推動的主流，抗災社區的主要精神是讓所有的社區都具 有防救災的功能，及具備災害風險管理的基本能力。在高風險社會 的環境下，防救災的工作不能單靠政府，而只有組織社區以替代部 分政府功能，方能彈性的面對隨時臨頭的災難。抗災社區推動的主 要原則包含：
一、鼓勵社區提出防災計畫與誘導社區參與防救災工作。
二、幫助地方政府建立高災害潛勢地區的土地使用管理制度及培訓相 關人才。
三、給予社區居民持續不斷及透明的災害資訊。
四、讓高危險地區的土地開發者真正支付開發的額外成本。
1.4 防災社區的構成條件與及功能
依據美國聯邦緊急災變管理署對於「防災社區」所下之構成條 件，認為「防災社區」是需要長期以社區為主體（community-based approach）在社區內行使減災之工作，因此防災社區在多項天然災發 生前，便需做好預防災害的步驟、方法，以降低社區受災性。
此外，美國聯邦緊急災變管理署還認為「防災社區」構成後，還 要能在災害發生後發揮下列幾點功效，才是所謂之防災社區
（FEMA，1998）。
一、讓災害所造成傷亡情況降至最低。
二、當公部門進入災區，能順力協助社區救援而不受阻礙。
三、社區本身亦能夠在無公部門協助下，獨立進行災害應變管理。
四、災後社區能夠依照災前復建或是由災前所共同規劃模式進行重 建。
五、災後社區經濟能力復建能夠迅速恢復活動。
六、災後社區復建或重建，能夠在未來數年負起災害應變管理責任，
且社區不再重蹈覆轍相同之災害損失。
日本對防災社區之構成則是以防災生活圈為其規劃考量單位（魏 雅蘭，2001），認為主要在於一個災害發生時，社區有自我自救之災 害意識，並且無需依賴其他地區支援，而能達社區互助互救之防救災 體制，因此日本防救災生活圈其構成要素有著以下數點成因。
一、利用日常生活接觸為界定範圍。
二、防災空間的設計及規劃。
三、社區防救災組織的建立。
四、社區居民間平時的互動及參與性活動。
五、社區防救災意識的建立。
六、防救災教育的深植於居民日常生活中。
根據國家防災科技中心陳亮全主任（2001），彙整國內外對於「防 災社區」的構成後，其認為所謂的防災社區之構成主要有「實質環境 要素」、「非實質環境要素」以及「獲取資源要素」等三方面，其相對 應關係如圖 2-1-1「 防 災 社 區 」 之 構 成 圖 。雖然國內關於防災社 區或社區防救災之相關文獻甚為缺乏，但藉由國外文獻的回顧，同時 檢視國內相關社區防救災經驗，可初步界定促成防災社區形成之主要 因素大致可劃分為實質環境要素、非實質要素，以及獲取資源要素等 三大類，並可再進一步細分為地理空間、設施設備、居民屬性、社區
組織與行動、社區意識、災害與防救意識、防救災學習與能力、政府 資源及民間資源等十大項之要素。
防災社區
1.地理空間 2.設施設備
1.居民屬性
2.社區組織與行動 3.社區意識
4.災害與防救災意識
1.防救災學習與能力 2.政府資源
3.民間資源 圖 2-1-1「 防 災 社 區 」 之 構 成 圖
實質環境 要素
非實質環 境要素
獲取資源 要素
經由上述國內外相關單位對於「防災社區」構成之條件之探討，
可歸納出「防災社區」應具備下列各項功能（陳亮全，2001）：
一、災前的減災及整備
（一）規劃相關社區防救災計劃，並制定社區防救災編組，以利 相關計劃推動與參與，尤其針對可能受災地區及民眾，擬定 優先輔導計劃，讓其防救災工作有所依循。
（二）推動社區災前準備工作及學習減災能力，以提昇社區內各
家各戶之防救災意識。
（三）熟練社區組織下之各項防救災工作及聯繫運作方式，如此 在災害發生時，才能從容不迫完成各項緊急處理工作，進而 降低傷亡損失。
二、災時應變之能力
（一）透過已成立社區聯繫編組網，當有災害發生之虞時，達到 社區事前預警及避難之目的。
（二）如災害發生，能夠依照既定組織及事前演練模式展開相關 互助互救之工作，爭取更長之防救災功效。
三、災後的重建工作
（一）利用社區防救災編組系統，有效安排分配受災居民相關復 建工作及維生能力，並能符合地區及居民需求，建立一抗災 社區。
（二）災後重建應盡量以社區居民為主導，聽取相關社區居民經 驗，於以規劃設計，並有效發揮地方特色及文化。
第二節 社區防災推動現況探討
2.1 防災社區推動的源起
由於政府過去缺乏經驗，在面對大災難時，無法有效發揮整合 協調及照顧災區居民的功能。在桃芝颱風重創中台灣後，921 災後重 建委員會即挑選南投縣信義鄉地利村、豐丘社區、竹山瑞竹、鹿谷 溪頭內湖社區、水里上安社區、木屐寮社區、花蓮光復鄉大興村大
興社區、鳳林鎮鳳義社區、萬榮見晴社區等十處土石流敏感區，從 九十年九月起委託專業團隊推動社區防災、減災社區總體營造試辦 計畫。首先挑定的十處救災減災社區，主要考量 921 震災及桃芝颱 風受災地區土石流敏感區且人口密度高、死亡人數多，社區參與度 高及已有立案民間團隊協助規劃的社區作為試辦推行對象，目前已 經全數辦理完成。
2.2 社區防災總體營造實施計畫
社區營造屬於政府重大政策，行政院所屬各部會機關均有相關推 動計畫，然因未有專屬單位負責統合，因此行政院於89年8月29日核 定成立「行政院社區總體營造推動及協調委員會」，負責整合社區總 體營造事宜，並於91年1月18日函頒「社區防災總體營造實施計畫」，
由行政院災害防救委員會作為推動防災社區之單一窗口，負責統籌辦 理全國十個防災示範社區之推動，期能結合社區防救災體系，運用社 區工作專業方法，並整合社區內、外資源，激發民眾建立防災意識，
致力於自我社區抗災、避災、減災之預防措施，並遴選以位於921地 震、桃芝及納莉颱風受災地區的十個災害危險敏感社區為試辦社區，
辦理社區防救災事務的推動。本案之辦理單位為災害防救委員會，主 辦單位則包括行政院921震災災後重建推動委員會及各相關部會，故 921重建會將土石流災區列為其防災重點業務，除了由農委會水土保 持局、經濟部河川局、鄉公所分別進行野溪整治、攔砂壩、河堤等硬 體公共工程之整建與新建外，921重建會則從軟體的防災社區出發，
研擬「行政院921重建會社區防災、減災總體營造實施計畫」，辦理
「行政院921重建會社區總體營造防災社區試辦點」方案實施計畫，
並選定921重建區南投縣內六個社區做為推動「防災社區」的試辦點，
而災害防救委員會亦選定非921重建區的四個土石流及水災受災社區
（含花蓮縣及台北縣）做為試辦社區，並改變過去由上而下的運作方 式，轉變為由下而上的永續減災政策系統，主要希望能從社區建立一
套機制，讓減災成為地方重要而持續進行的活動，政府負責推動政策 制定，並有以下二單位負責執行，將基本的防救災機制建立在基礎社 區上。
一、行政院 921 震災災後重建推動委員會的社區總體營造實施計劃 結合災害防救科技與公私部門的力量，並增進社區與民間組織防 災、減災能力，且加強生態保育，降低災害發生時的可能損失與傷害，
就成為政府加強整個台灣地區防救災體系與能力的重要步驟。基於此 一理由，行政院災害防救委員會 921 震災重建委員會乃結合各相關部 會，透過各鄉鎮市公所、民間團體及學術機構的執行，並由 921 重建 基金會以及各縣市政府的協助，以推動結合社區防救災體系，運用社 區工作專業方法，整合社區內外資源，建立社區防救災輸送網路，凝 聚防災共識，激發社區居民建立自救人救的觀念，使社區有能力進行 自我抗災、避災、減災。而在實施原則、項目與方法上，則主要是以 防災需求自主化、防災規劃整體化、防災資訊公開化、防災參予普及 化、防災工作團隊化、以及防災管理制度化為原則，並具體的建立實 施項目，包括基本項目為：針對緊急避難及土石流整治為首要重點項 目；而其次的發展項目則再就與防災有關的文化觀光產業及生態相關 之社區總體營造項目著手辦理，俾利防災建設之餘亦能兼顧社區總體 營造的需要。而實施方式上，則以社區為單位，由鄉鎮市公所結合民 間團體、緊急救援隊、後備軍人組織、民防社區守望相助隊、志工團 隊及醫療院所等規劃辦理。再者，並透過成立社區防災、減災工作小 組及任務分工組織，研提防災、減災執行計劃，來執行社區防災的相 關事宜，在這些積極的努力措施下，希望能達到在災害發生而外援尚 未到達前，社區本身能爭取第一救援時機，將居民疏散至安全處所，
降低災害發生時可能的人命傷亡。同時，針對土石流災害集水區，利 用在地人配合源頭崩塌地，進行裸坡植栽復育工程，以期根本解決土 石流問題，同時增加當地人口短期就業機會。當然，最後更希望藉由
此一社區防災系統的努力，建構完整的社區防災體系，期望不但能因 此有效的面對未來可能的各項天然災害，更能輔導災害重建區實現社 區發展休閒觀光旅遊及振興產業等總體營造願景。
二、防災國家型科技計劃辦公室推動計畫
行政院國家科學委員會有鑒於台灣地區的地理區位與環境條件 特殊，常常必須面對許多天然災害，故對於如何減少因災害所造成的 人命與財產損失就成為政府與民間必須面對的重要課題，因此體會到 若能透過社區自己的力量進行社區的自救互救工作，往往可以減輕災 害所帶來的影響。也就是說，社區若能透過居民參予，規劃出整體的 防救災計劃，充實災害防救的相關知識與技術，發揮團隊合作精神，
必能減輕災害可能的損失與傷害。在此一精神下，行政院國家科學委 員會擬定的「社區防災與防災社區」推動計劃就是要透過對社區防災 工作做到災前減災及整備、災時應變、災後重建等三階段工作，來落 實社區防災工作。至於推動的方法則是透過委託學術單位規劃，並且 召開社區說明會來推動。此外，推動的過程又可分為四個階段，其中 第一階段為環境認知與災害經驗談，係透過災害經驗討論與居民的環 境認知來達成；第二階段為社區環境議題討論，為透過防救災課題討 論與防災知識導論完成；第三階段重點為對策與組織，係透過防救災 對策討論建立社區防救災組織來完成；第四階段為執行與演練階段，
透過緊急應變訓練、防災設備改善等方法來執行，期盼藉由以上四階 段工作的推動，有效達成社區防災的目的。
2.3 台灣社區防災推動模式分析
921 大地震、颱風災害讓全省各地因天災而傷亡慘重、滿目瘡痍，
乃因社區防災能力不足，因此，行政院災害防救委員會及 921 災後重 建委員會即與各相關部會推動以「永續社區」的理念及「社區防災總 體營造」的模式推動社區防救災的工作，發揮政府團隊力量、整合政
府資源，預期災害發生而外援尚未到達前，社區本身即能處理較危機 的工作，將居民疏散至安全處所，保障民眾生命財產的安全。茲將「永 續經營」及「社區防災總體營造」的觀念說明如下：
一、永續社區
Timothy Beatley（1999）認為永續社區是從社區永續發展的向 度，將災害併入永續發展的論述，強調建立耐災社區的重要性，而 Beatley 認為永續耐災社區是指能讓居民與材產暴露於自然災害的情 況降至最低，並對於災害有所應變的社區。詹桂綺（2002）認為永續 發展在探討世代內與世間的公平性問題，在社區層級中，永續性包括 居民的生活品質、環境品質、公平性及參與的過程，而環境變遷中的 災害議題，被納入永續性的思考範疇中，社區居民如何具有災後的恢 復能力、經濟復原能力，以及如何在災害環境中與之共存，因此在永 續性的觀念中，納入防災社區的討論。因此，我們知道災害今天發生 過後，明天依然存在，政府單位無法有能力隨俟左右替拯救居民於災 害當中，故當專業團隊進駐輔導完成後，重點工作是當團隊撤離後，
社區仍然擁有防救災的能力，代代相傳，持續性的經營下去。
二、社區防救災總體營造
「社區總體營造」（王淑怡，2002）最早由行政院文化建設委員 會於 1994 年提出，並作為施政方針。其真正的意涵是在運用各種方 法與手段，將居住在一個小地域內的居民整合起來，透過大家的參 與，共同規劃社區與面對社區問題，希望恢復並提升社區居民已逐漸 喪失的自主能力。所以說「社區總體營造」是一種概念，可以將其精 神貫徹到各種有關社區的施政當中。以「社區總體營造」的方式，其 主要特色有（吳密察，2001）：
（一）符合地方特性：由於「社區總體營造」真正之意涵是將社 區內的居民整合起來，並透過居民實際的參與，共同規劃社
區與面對社區的問題，所以比較能依照各地不同的特性，考 量社區文化與居住安全等原則進行，在防災活動上兼顧美 化、綠化居民活動空間，使防災融入生活中，讓社區防災工 作作能持續推行。
（二）凝聚社區夥伴關係：透過眾人的力量較個人能達到建立防 災社區的目標，尤其是災害頻繁的地區，社區凝聚力將能成 為長期實踐社區防災計畫的核心，由於民間的組織具有彈性 與靈活性，故當政府和行政體系無法有效動員和掌控時，可 以扮演替代的角色。
（三）善用社會資源，結合民間力量：「警力有限，民力無窮」，
透過社區總體營造的方式可以結合民間資源與力量，確實激 發社區居民凝聚攸戚相關的共識，建立迅速確實的運輸及通 訊網絡，提高民眾建築安全及防災意識。
推動社區防災時，可按推動主體分成行政推動、協力推動、自主 推動等三種模式。
一、行政推動模式：
行政推動模式顧名思義，即是自行政部門由上而下至社區推動防 災教育。在主從關係上，以行政權較為高階的中央機關為主動發起之 主體，經由縣市政府、縣市消防局、鄉鎮市區公所等管道，而社區則 是被動接受實施教育。本模式的管道為透過行政體系施行，相關的配 套措施有：官方制定推動社區防災相關法規、編列活動及器材購置預 算、以行政權協調推動、邀請專業團體協助推動等。
法源依據：由中央制定相關 法令，作為公部門有效推動 之依據。
行政裁量權：公部門由上而 下推動，除了法源以外，行 政權介入對於跨部會之協調 整合有很大的助益。
預算編列：相關部門每年編 列宣導活動及防救災器材預 算，持續推動。
非官方專業團體輔導：國科 會計劃之研究團體、其它學 術研究單位、已有推動經驗 之其它民間團體等。
輔導方法：提供專業師資、
教材、課程內容、流程安排 等。
災防會、消防署、水保局 縣市政府
縣市消防局、縣市民政局
鄉鎮市區公所
村里長或相關社區領導人
社區居民
圖 2-2-1：行政推動模式構造圖
圖例：實線－必須之程序或構造原因 虛線--非必須之程序或構造原因
一般防災教育、
防災編組教育
二、協力推動模式：
協力推動模式，以非官方亦非社區本身之其它協力團體為主體推 動，包含：國科會防災計劃辦公室約定之協力中心、民間發展團體等。
在主從關係上，以協力團體為主體，可向行政機關或其它民間團體尋 求支援，並主動擇定合適社區推動防災教育。社區於此模式中仍是被 動參與。本模式的管道為透過政府委託或者由協力單位主動提出申 請，或由社區請求協力單位支援。相關的配套措施有：申請官方經費 補助、邀請行政機關協助推動等。
公部門：
災防會、消防署、
水保局、縣市消防 局、縣市民政局、
鄉鎮市區公所
專業團體：受公部門委託之 學術研究單位、熱心公益之 民間團體
協力中心（國科會防災計劃 辦公室）
地方防災協議會（尚未建立）
其它民間組織或相關團體
村里長或相關社區領導
社區居民 協助尋找標的社區、
提供經費與人力、
購置防救災器材
圖 2-2-2 協力推動模式構造圖
三、自主推動模式：
自主推動模式，以社區為主體自主發起，再向外尋求公部門、專 業團體協助推動。在主從關係上，社區於本模式是主動發起的角色，
行政機關與專業團體是被動參與。本模式的管道為透過當地村里長或 社區領導人，居中協調官方、專體團體、社區居民等，辦理社區防災 業務主體依然為社區本身。相關的配套措施有：申請官方經費補助、
邀請行政機關協助推動、透過人際脈絡召集居民參加等。
公部門：
災防會、消防 署、水保局、
縣市消防 局、縣市民政 局、鄉鎮市區
專業團體：
受公部門委 託之學術研 究單位、熱 心公益之民 間團體 社區：
村里長、社區 領導人、社區
社區居民
輔助教材 輔助教材 專業師資 專業師資 經費補助 經費補助
圖 2-2-3 自主推動模式架構圖
表2-2-1 公部門推動社區防災對策模式比較表（鄧子正 2002）
行政推動模式 協力推動模式 自主推動模式 推
動 模 式 說 明
以行政機關為 主體，由上而下
推動社區防災 活動
以專業團體為主 體，尋求公部門的 協助，挑選特定社 區進行推動
以社區為主體，自主發 起、推動，可尋求公部門 或專業團體協助推動或 提供經費補助
推 動 基 本 要 件
公部門之運作 講究法令，故須 有法源依據及 行政裁量權做 為基礎才能順 利推動
專業團體推動之基 礎為本身之專業知 識與標的社區之民 眾配合度， 缺一不 可
社區自主推動之要件為 社區居民已有很高的防 災意識，並且對社區有高 度向心力、願意參與社區 活動
優 點
推動初期有公 部門之經費與 人力介入，比較 容易成功
由經驗豐富的專業 團體推動，其優點 為推動過程之品質 控制良好，推動成 效一致
社區配合度較高，永續推 動、建置防災社區的可能 性也較高
缺 點
如果沒有在社 區培養接班 人，公部門撤出 後，社區就會陷 入無法自主推 動的狀態
公部門支援度及社 區配合度較難掌 控，成為推動初期 之最大阻力
相對於其他兩種模式，社 區自主推動較缺乏專業 知識，在經費與人力上更 形不足，初期如果沒有公 部門或專業團體介入，較 難有具體的推動成效
2.4 「落實社區防災系統」計畫
在「社區防災總體營造實施計畫」所辦理之十個試辦社區完成推 動後，行政院接續於 94 年所提出的「臺灣健康社區六星計畫」亦將
「推動社區防災系統」列為社區治安面向中的工作項目。所謂「臺灣 健康社區六星計畫」1係以產業發展、社福醫療、社區治安、人文教 育、環境景觀、環保生態等六大面向作為社區發展的目標，稱之為「六 星」，並以新故鄉社區營造計畫為基礎，擴大其面向與範圍。同時為 促進社區健全多元發展，鼓勵社區透過自我評鑑的方式，提出社區整 體發展的藍圖與配套需求，整合政府目前相關部會既有計畫資源，分 期分階段予以輔導，協助其發展。六星計畫之目標為下列三項：
（一）推動全面性的社區改造運動，透過產業發展、社福醫療、
社區治安、人文教育、環保生態、環境景觀等六大面向的 全面提升，打造一個安居樂業的「健康社區」。
（二）建立自主運作且永續經營之社區營造模式，強調貼近社區 居民生活、在地人提供在地服務、創造在地就業機會、促 進地方經濟發展。
（三）強化民眾主動參與公共事務之意識，建立由下而上提案機 制，厚植族群互信基礎，擴大草根參與層面，營造一個「永 續成長、成果共享、責任分擔」的社會環境，讓社區健康 發展，台灣安定成長。
該計畫除了各部會相關執行計畫之外，還包括整體文宣計畫、社 區營造人才培育及全國社區普查等，作為執行計畫基礎性工作，此 外，從中央層級到地方層級、政府部門到民間組織，都扮演著不同的 角色和任務分工（如圖2-2-4所示），形成一個完整的推動架構。
圖 2-2-4 台灣健康社區六星計畫推動架構圖
（資料來源：臺灣健康社區六星計畫網站，http://sixstar.cca.gov.tw/）
另該計畫鼓勵社區利用資源調查、社區會議等方式進行自我診 斷，建立內部基礎共識，並依據社區資源及特色，規劃發展願景及藍 圖，設定發展步驟及優先辦理項目，據此研提計畫申請政府補助，推 動各項社區營造工作，或是透過社區公約、社區建議等形式，參與政
府公共政策之研擬或決策過程，以落實民主自治之精神。
圖 2-2-5 台灣健康社區六星計畫自主提案機制示意圖
（資料來源：臺灣健康社區六星計畫網站，http://sixstar.cca.gov.tw/）
而六星計畫之第三面向「社區治安」其內涵與推動策略有下列三 項：
（一）建立社區安全維護體系：鼓勵社區繪製安全檢測地圖，找 出治安死角，並透過社區安全會議之討論，尋求解決方 案，例如加裝路燈或監視器、加強守望相助巡守工作等等。
（二）落實社區防災系統：辦理社區防災之宣導工作，輔導社區 建立防災觀念，並組織民間救援隊，培養災害緊急應變能 力。
（三）建立家暴防範系統：進行家暴防範之觀念宣導，並輔導建 立社區通報機制，鼓勵發展成為「無暴力社區」。
在「落實社區防災系統」的推動策略方面則包含辦理民間救援隊 訓練（內政部消防主辦）、坡地防災應變（農委會主辦）及推動防災 示範社區三年工作計畫（行政院災害防救委員會主辦）等三項。目前 行政院災害防救委員會為配合六星計畫已擬訂該項工作之工作計畫
（行政院災害防救委員會94年12月1日災防整字第0949970180號函）
函發各相關單位據以執行。行政院災害防救委員會規劃分三年三階 段，逐步完成推動防災示範社區工作之相關具體目標，計畫中分年主 要策略目標摘要如下：
（一）第一階段（95 年 1 月至 95 年 12 月），以加強民眾社區防 災意識之建立為工作重點，主要規劃工作項目包含：
1、編撰社區防災操作手冊及教材：主要內容為編撰土石流、
水災篇社區防災教師手冊，此外針對地震、火災二類型之 災害特性編撰社區防災操作手冊與學習教材。
2、擬訂推動社區防災機制：主要內容為研擬社區防災評估與 獎勵機制，藉此提昇社區參與及持續推動之意願與動力。
此外，蒐集、分析國內目前推動社區防災相關業務之行政 單位的執行內容與投入的資源，規劃一合適之整合機制，
以利於防災社區的推動。
3、推動防災示範社區：主要內容為針對土石流、水災等縣市 高風險地區，篩選合適之四處社區，託專業協力機構針對 篩選出來的社區，規劃適合特性之推動計畫，並實際進行 社區防災的推動。
4、規劃與建置協力機構與培訓社區防災專業人才：主要內容 為規劃區域性之專業協力機構，研擬社區、地方政府與專 業協力機構的合作機制，另由協力機構擬定推動社區防災 業務相關人員與社區人才之培訓機制，預計培訓 150 名種 子教師、150 名業務相關人員與 50 名社區人才，共計 350 人以作為執行社區防災相關工作時的重要推手。
5、建置社區防災學習網站：主要內容為建置社區防災學習網
