社會保險基礎理論

壹、 社會保險之財務特色

依據憲法第155條規定：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱 殘，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。」蓋憲法係為國家 之最高法律，人民權人民權利的保障書，我國政府為因應經濟發展及社會安全等需 要，歷年來本於憲法所賦予之權力，依循相關法律及預算法第4條第2款之規定，按預 算程序，設置各類特種基金，以辦理各項社會保險業務。

政府按特定目的及對象所設置之特種基金²¹除需符合財政收入原則、財務運作

「自主性」的問題外，由於其主要收入來自於保險收入，故社會保險費率之「適足性」

相當重要，亦與支出面的含蓋範圍密不可分。據鍾秉正(2012：134-135)表示，國家在 訂定「社會保險政策」時，必須注意在人民之保障需求與公權力之侵害程度之間取得 衡平，以德國為例，在設定社會保險目的時，社會中始終有不同之意見，其主張大抵 有所謂「基礎保障」（Grundsicherung）與「生活水準保障」（Lebensstandardsicherung）

兩種；就社會法學而言，生存保障係屬社會救助制度之保障功能，其目的在形成一個 普遍而最低的社會安全網，一般均會有資產調查等配套措施；倘若將社會保險目的僅 設定在「基礎保障」，易與社會救助之功能混淆；然而當社會保險保障之水準設定得 愈高時，也代表著國民經濟負擔加重，及政府對人民基本權利之限制愈深。

綜上，社會保險若要維持財務之「自立性」及「適足性」，其途徑不外是以「調 高保費」因應，惟不論經濟景氣是否樂觀，固定受薪階級之保費負擔愈高，意味著其 可用薪資所得愈少，雇主所負擔之保費也愈高，按照我國辦理各項社會保險之經驗，

原則上在調高保險費率時均會引發國人反對之聲浪，以及遭致民意機關之制衡，而政 府為了維持社會保險能順利運作，往往在妥協下，又以其他財政收入挹注財務缺口，

21依預算法第 4 條規定略以，稱基金者，謂已定用途而已收入或尚未收入之現金或其他財產。基金 分二類︰一、普通基金︰歲入之供一般用途者，為普通基金。二、特種基金︰歲入之供特殊用途 者，為特種基金，其種類有︰營業基金、債務基金、信託基金、作業基金、為特別收入基金、資本 計畫基金。特種基金之管理，得另以法律定之。

並將成本完成轉嫁予全民吸收，不僅衍生了稅賦負擔上的不公平，亦與政府冀望以開 辦社會保險之方式，來降低社會福利支出、減輕財政負擔之目的相悖。

鍾秉正(2012：145)更進一步表示，就理論上來說，社會保險財務之運作未若商 業保險，必須依據風險發生率提存完全之責任準備金，用以確保被保險人未來得受給 付之權利。其關鍵在於社會保險係一種法定強制性的「永久互助福利制度」，藉由被 保險人不斷加入，可確保保費來源不虞匱乏；原則上，短期性之社會保險，只要保費 收入足以因應「當期保險支出」即可；反之，長期性之社會保險，則較注重準備金之 提存。此外，年金保險之財務模式尚可大致區分為：「儲金制」及「賦課制」兩種；

前者又稱為「準備提存制」（funding），亦即保險人必須提存大量準備金以因應「將來」

給付所需，如此一來雖可滿足被保險人之安全感，惟被保險人在保險制度實施初期即 須負擔較高之保險費。另外，值得觀注的問題是，長期累積下來的龐大基金，在管理 及運作上均十分不易，尤其更無法抵擋通貨膨脹所造成的貶值影響。因此，目前以完 全儲金制作為社會保險財務機制之國家，大致只見於新加坡。

至於「賦課制」又稱「隨收隨付制」（pay as you go），社會保險的財務收支狀況 僅須維持「現在」之收支平衡即可，爰保險人幾乎無須提存責任準備金，僅須維持一 至數個月必要支出的「意外準備金」（Schwankungsreserve）。然而，為免因為政治或 經濟等因素無法迅速反應，賦課制財務更要經常面臨保險費率調整的問題；此外，該 財務制度也往往受到人口結構老化之影響，其結果將使得被保險人保費負擔愈來愈 重，否則即必須調降給付額度予以平衡收支。

貳、 社會保險徵課原則

我國開辦之社會保險制度大致具有以下兩個特色：(一)因應特殊之歷史因素與政 治環境，而發展出多元的社會保險體制，包含普及式保險及綜合性職域保險二種；(二) 政府在保費補助、負擔行政費與撥補虧損上均扮演重要角色。爰此，鍾秉正（2012：

135-144)主張社會保險該具備：(一)強制保險原則(二)基本生活保障原則(三)保險對價

學者之觀點，表示政府在擬定社會保險政策時，要特別慮及對整體經濟及公平與效率 之影響，更要能配合經濟適時修正政策、注重事故移轉而非所得移轉、以重大損失補 償機制為原則(鍾秉正，2012：135-137)，相關內容略述如次：

一、 社會保險之於整體經濟的影響

大體來說，採社會保險國家較重視被保險人需求上之滿足，比較容易忽略在 社會保險實施後，該制度對於國家經濟所產生之正、負面之衝擊與影響。實際上，

社會保險表現在總體經濟上即是國家「社會預算」所佔之比例；此外，保險給付 在個別經濟體上也有一定之「社會產值」， 透過保費收入與給付之分配過程，形 成一種「經濟循環」，關係密切。

二、 保障、公平與效率的關係

社會保險之所以成為社會福利政策中之主要手段，主要係相較於其他社會救 助、社會促進…等社會福利制度而言，較具公平性及效率性；惟施行時，比起商 業保險負擔之公平性而言，社會保險往往又因為注重需求保障等因素，有時候卻 又必須犠牲個別之公平性(如對中低收入戶、身心障礙者及少數民族之補貼)，甚至 無法考慮到效率面之問題。

三、 配合經濟變動而修正保險政策

社會保險之實施，在每個國家皆有其歷史沿革、特殊性、社會性及發展趨勢，

例如：我國社會保險早期採「團體保險」之模式運作，就個別職業團體分別設置

「綜合性保險」。爾後，隨著全民健保之開辦，以及失業保險從勞工保險中獨立設 置後，逐漸傾向於「全民化」、「單一化」之保險保障，故社會保險通常會隨著國 家經濟發展而有所變遷與調整。

四、 注重事故移轉而非所得移轉的原則

社會保險通常會強調具有「所得移轉」之功能，惟既為保險即應以「保險事 故」或是「損失」發生，作為保險給付之前提，即不宜過度強調所得移轉，俾與 租稅制度「所得重分配」之角色作為區隔，例如：我國的全民健康保險較之於其

他年金式之保險，有顯著之重分配效果，繳交相同保費的被保險人，其實際接受 保險給付之「價值」並不相同；反之，其他年金保險所呈現的，則是一種代際間 的所得重分配。因此，不同社會保險制度所造成之效果亦存有個別差異性，

五、 重大損失之補償機制

茲因社會保險制度之給付並不強調「損失原因」及「責任」等問題，故容易 引發「道德危險」而導致資源浪費的現象。例如，全民健康保險之醫療給付，並 不考慮當事人損害造成的原因、甚至不問亦不論是否有故意或過失之責，為了避 免造成保險財務負擔過大，我國全民健保實施之後，除了「部分負擔」之機制外，

近來有些學者更建議將較小之損害事項，責由個人自行負擔，以避免民眾濫用醫 療資源。

參、 小結

據真理大學羅白櫻、謝文盛(2010：49) 二位財經學者，利用 1956 年至 2010 年財政統計年報之國內總體經濟變數資料，進行實證分析後發現，直接稅中之綜 合所得稅、營利事業所得稅、土地增值稅等三項稅收對經濟成長為負向影響；其 中，又以綜合所得稅之負向影響大於營利事業所得稅與土地增值稅；而消費稅中 之關稅、貨物稅、營業稅…等間接稅，則對經濟成長有正向之影響。從實證結論 可知，對所得課稅將不利於所得分配、勞動供給、國民儲蓄與經濟成長，因此該 二位學者也建議政府，在稅制調整方面可以考慮降低直接稅之比重。

蓋政府欲以開辦社會保險方式籌措財源，在設計上係以薪資為徵課基礎(同勞 保、健保)，被視為薪資稅之一，然而薪資所得又占綜合所得稅之大宗，倘以上開 實證結果推論，則以薪資為課徵基礎之社會保險，亦應對經濟面有相當程度之負 面影響。其實，長期照護財源籌措機制，就經濟面、政策面而言，在設計上乃是 一項高難度之給付行政，不論以一般租稅支應，或是以開辦社會保險作為財源，

政府一方面須配合國情及社會福利發展趨勢，另一方面又要評估、分析實施後對 國民經濟之衝擊與影響，尤其更須考量是否合乎憲法上之侵害界限，更應該就我 國過去實施各項社會保險之財務經驗為殷鑑，當知錯誤之決策比貪污更可怕，政 府更應審慎規劃長照相關財務機制，方不致引發國人反彈。