第三章 現行管制規範之問題與檢討
第二節 管制規範之謬誤與檢討
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新收人數計 86,737 人，2016 年計 89,229 人，2017 年 90,287 人次；而經身分 歸一化後，2017 年則超過 6 萬人。這些是司法警察機關緝獲施用毒品之人 數概況，至少也表示需依｢毒品危害防制條例」進行處遇之需求人數，也可 顯示國家每年需投入輔導、戒癮、追蹤與管制之需求量。
四、承上，進一步分析近 3 年遭查獲約 6 萬施用毒品人口，施用一、二級毒品之 平均人數分別為 11,767 人與 34,545 人，平均合計 46,313 人，此表示進入刑 事處遇之需求人數；而行政處遇之需求人數約 14,580 人。然而，以刑事之 緩起訴戒癮治療之處遇而言，國家之醫療有無如此規模或能量客可應付 呢？
五、而以近 5 年平均新生施用毒品人口資料進一步分析，新生施用第一級毒品約 1,174 人，新生施用第二級毒品人口約 8,084 人，新生施用第三、四級毒品 人口約 9,490 人（2016 年新生人數 6,079 人，2017 年為 4,858 人，已呈大幅 下降趨勢），近 5 年合計新生施用毒品人口平均 18,784 人。此顯示從需求面 端，我國毒品問題之概況，也是當前施用毒品行為管制制度及政策之量化 呈現。
綜上，如果我們能有效減緩施用毒品人數，控制其再犯次數，或是抑制新 生毒品人口之增加。自然可舒緩國家毒品問題之治理壓力，降低社會危害，保護 人民之健康。而如何有效緩和上開問題之程度，讓上開之數據不再攀升，自然需 結合施用毒品行為之管制政策。
第二節 管制規範之謬誤與檢討
第一項 毒品之分級公告及問題
第一款 毒品之分級與公告程序
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依｢毒品危害防制條例」規定毒品區分為四級。毒品的種類，包含毒品先 驅原料，截至 2017 年底，共計 311 種及 14 種毒品先驅原料81。法律條文雖有區 分四級毒品及其大類項目，現行法是依｢毒品危害防制條例」第 2 條第 3 項規定，
由法務部會同行政院衛生署（現已改制為衛生福利部）組成審議委員會，每三個 月定期檢討後報由行政院公告調整、增減之，再送請立法院查照。目前這個毒品 審議委員會除由法務部、衛生福利部為當然成員外，包含教育部、內政部派員參 加，另也邀請犯罪防制、法律、醫藥、心理精神等領域的專家學者共同組成。
要成為國家認定的新公告「毒品」，大都是由司法警察機關查緝到多起施 用疑似毒品之物質，送經檢驗時發現並非｢毒品危害防制條例」第 2 條各附表所 列的毒品之品項，因非屬毒品，但經評估仍具有一定程度之「社會危害性」，加 以分析其藥理、化學性質，並從醫學藥理層面，評估其是否具一定程度的「成癮 性」，再參考國外尤其是歐美、亞洲等先進國家，有無類似物質及相關管制作為，
再綜合判斷此物質在國內是否具「濫用性」之可能，同時參考類似現有毒品之品 項，再經討論後建議其歸屬於哪一等級的毒品，由法務部報請行政院，由行政院 完成公告的法制程序。
上開程序雖然為法律明文規定，但要成立毒品犯罪之基本前提是，犯罪標的 物、客體必須是行政院完成法定程序公告的「毒品」，因此當司法警察機關發現 行為人無論是製造、運輸、販賣、持有、強迫引誘他人施用或單純施用一種同時 具有「成癮性」、「濫用性」及對「社會危害性」麻醉藥品與其製品及影響精神 物質與其製品之物質，而未經行政院依｢毒品危害防制條例」之程序，完成公告 時，施用此物質，是不會成立毒品犯罪82。
81 依 2017 年年底毒品危害防制條例第 2 條所定 4 個附表統計，附表一（第一級毒品 9 項），附 表二（第二級毒品列 183 項，刪除 1 項），附表三（第三級毒品列 55 項，刪除 5 項），附表四
（第級毒品列 73 項，刪除 1 項，另列 14 項毒品先驅原料），共計 2017 年年底，各類毒品合計 311 種，14 項毒品先驅原料。
82 至於是否構成違反藥事法，這會被歸類為「毒品」與「管制藥品」的爭論議題。過去以來曾 有建議我國應採類似美國緊急列管及類似物質之管制方式，一但發現新興毒品類似物質，立 即公告予以管制，加以全面防堵新興物質（監察院 102 年財調 134 案的調查意見，即提出此 建議）。
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第二款 制度上之漏洞
從｢毒品危害防制條例」1998 年公布施行迄今，行政院並無公告新增第一級 毒品之案例。又統計 2011 年至 2017 年間行政院所新增公告之毒品達 57 項，包 括新增 17 項第二級毒品，33 項第三級毒品，1 項第四級毒品，6 項先驅原料（相 當第四級毒品）。
從這些新增毒品的審議討論過程，大多可理解這些物質的化學結構與藥物藥 理的分析並找出類似的現有毒品來研判，同時也可從司法警察查獲到的案件數，
或透過政府、醫療或民間檢驗機構檢驗出來的新興物質等資料論其對社會危害性 及濫用性的可能，但在成癮性的分析方面則少有相關資料可能研判，甚至連濫用 性的評估資料也不足。然為防堵販毒集團利用尚未公告為毒品的空窗期，將此類 所謂的新興毒品大量流入社會危害人民健康，也大多會通過該物質列為毒品加以 管制。
進一步檢視分析審議及討論過程，發現最多爭議之處是在決定該物質應列為 第二級或第三級毒品，而爭論點主要也聚焦在施用者將面臨到的刑事罰與行政罰 的不同法律效果，當一些物質之化學結構、藥理分析雖類似第二級毒品，但考量 並無成癮性、濫用性的分析，多數主張先列為第三級毒品，未來再看情勢而調整
83。
從毒品公告程序，可以發現一個制度性空窗期，因實務運作是要司法警察機 關發現有類似毒品新興物質，才會提到毒品審議委員會開會討論審議確定列為毒 品，再報由行政院公告，整個行政流程至少 3 至 6 個月甚至到 1 年以上。而這段 空窗期間，製造、運輸販賣這些物品，因尚非是「毒品」，難以適用毒品危害防 制條例處罰，更何況施用此類物質，自然非施用毒品之行為，而無｢毒品危害防 制」之適用，自然也無法適用｢毒品危害防制條例」相關處遇機制之機會。
83 2011 年至 2017 年共計新增 57 項毒品，分別為第 4 屆至第 7 屆毒品審議委員會階段的審議決 定。從審議紀錄內容看出，審議委員們對於要列為第二級毒品或第三級毒品，很多討論爭辯，
大多時候都用表決，第二級、第三級的票數很接近差距不大。例如 3,4-亞甲基雙氧甲基卡西酮
（3,4-methylenedioxymethcathinone、 Methylone、bk-MDMA）可取代第二級毒品 MDMA，但經 表決列為第三級毒品，除了是對成癮性分析不足外，一個被隱藏而少被人提出來的情況是，列 為第二級毒品，施用者走刑事訴訟程序，需經過檢察官，甚至法院，而列為第三級則屬地方行 政機關管理事務，無須由檢察官處理。萬般皆案件啊。
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再則，另一個較為嚴肅問題是，從實務審議過程發現，決定哪一級別的毒品，
暫排除因為無足夠資料進行成癮性、濫用性等現實問題外，就以基本化學結構、
藥理特性的客觀條件，這些新增毒品也非是依照這些客觀科學性條件來決定，反 而是在刑事罰與行政罰的不同法律效果爭辯，此也突顯法律制度設計之謬誤，其 中從施用毒品面的觀點，是會影響了新增毒品級別。本論文認為較為合理與適切 的施用毒品管制制度，是依毒品的成癮性程度來規範，而非僅依毒品的不同級別 來設計。
而再從另一觀點分析，所有的毒品都是有社會危害性，而施用毒品之危險性，
主要是毒品成癮性所至，只要被公告為毒品，就具一定程度的成癮性。毒品之所 以分級，是在於成癮性之不同，那畢竟是對於該物質的化學與該物質本質特性所 為之分級，讓政府可以就此發展適切的管理機制。對於行為人施用此物質，國家 管制的重點是行為人之施用與其施用行為所產生之危害或實害等不當影響，重點 應該在施用人與其施用行為，而非毒品物質。換言之，對於毒品物質管理機制是 一套模式與機制，而對於施用毒品行為人及其施用行為，管的要點固然要參酌毒 品之分級，但需關切反而是施用毒品者的施用情況，尤其是是否具成癮性，而非 毒品的級別。因此新增毒品的級別，應以物質的化學結構與藥理分析為本質，而 非審酌刑事罰與行政罰的不同法律效果為考慮之因素。
第二項 施用毒品行為處遇之僵化與檢討 第一款 附命完成戒癮治療緩起訴概況與檢討
依｢毒品危害防制條例」第 24 條規定，施用第一、二級毒品者，檢察官可 附命完成戒癮治療緩起訴處分，此為結合醫療戒治之司法處分，乃期待以醫療戒 治優先於刑罰處罰精神，對待施用毒品者，無需立即進入戒治所或監獄服刑的社 區處遇機制，而此機制的設計是要求這些接受緩起訴者，5 年內不在再犯（施用 毒品）或無其他撤銷緩起訴的條件時，就可免於起訴。
然實務運作上並非每一個犯施用第一、二級毒品罪者都有機會獲得附命完
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罪或其他有期徒刑之罪）達 51.6%，而未遵守檢察官附命戒癮治療緩起訴之應遵 循之規定或義務（例如定期驗尿、或按期就醫替代療法）佔 41.4%。至於施用第 二級毒品實施戒癮治療之緩起訴者，遭撤銷原因於緩起訴期間犯他案之罪者，佔 32.8%，遵守檢察官附命戒癮治療緩起訴之應遵循之規定或義務者佔 60.9%。這些 遭撤銷後結果，就是檢察官依｢毒品危害防制條例」第 24 條第 2 項規定，依法追 訴，經法院判決，不是進入監獄，就是觀察勒戒，而被拘束人身自由。
表 十、各地檢署毒品施用者緩起訴戒癮治療執行（終結）統計
單位：人、%
年度
(民國)
總計 第一級毒品 第二級毒品
計 期滿 撤銷 其他 小計 期滿 撤銷 其他 小計 期滿 撤銷 其他
％ ％ ％ ％ ％ ％
97 年 -106 年
6 月
19991 8149 40.8 11430 57.2 412 9413 3677 39.1 5492 58.3 244 10578 4472 42.3 5938 56.1 168
97 年 530 24 4.5 498 94.0 8 501 20 4.0 473 94.4 8 29 4 13.8 25 86.2 - 98 年 852 214 25.1 613 71.9 25 808 203 25.1 580 71.8 25 44 11 25.0 33 75.0 - 99 年 1378 436 31.6 888 64.4 54 1202 423 35.2 728 60.6 51 176 13 7.4 160 90.9 3 100 年 2102 749 35.6 1299 61.8 54 1420 522 36.8 861 60.6 37 682 227 33.3 438 64.2 17 101 年 3176 1114 35.1 2011 63.3 51 1685 602 35.7 1047 62.1 36 1491 512 34.3 964 64.7 15 102 年 3082 1442 46.8 1584 51.4 56 1333 668 50.1 631 47.3 34 1749 774 44.3 953 54.5 22 103 年 2838 1402 49.4 1388 48.9 48 975 518 53.1 441 45.2 16 1863 884 47.5 947 50.8 32 104 年 2438 1222 50.1 1186 48.6 30 666 346 52.0 310 46.5 10 1772 876 49.4 876 49.4 20 105 年 2345 1019 43.5 1269 54.1 57 575 277 48.2 280 48.7 18 1770 742 41.9 989 55.0 39 106 年
1-6 月 1250 527 42.2 694 55.5 29 248 98 39.5 141 56.9 9 1002 429 42.8 553 55.2 20 資 料 來 源 ： 法 務 部 全 球 資 訊 網 - 法 務 統 計 資 訊 網 ， 2017 年 4 月 毒 品 施 用 者 戒 治 療 概 況 分 析
1-6 月 1250 527 42.2 694 55.5 29 248 98 39.5 141 56.9 9 1002 429 42.8 553 55.2 20 資 料 來 源 ： 法 務 部 全 球 資 訊 網 - 法 務 統 計 資 訊 網 ， 2017 年 4 月 毒 品 施 用 者 戒 治 療 概 況 分 析