組織間合作

如果災害的規模較大，範圍較廣、影響較深時，便難以單靠個人、單一部門或 單一組織進行災害搶救，必須要發揮跨部門、跨領域、跨層級的組織間合作之力量 以達到救災的成效³⁷。探討組織間合作之文獻眾多，對於一般領域的組織間合作，

以及行政學領域的府際關係（inter-governmental relationships）都有許多相關 的文獻。在公共服務或公共行政研究上有許多組織間合作之研究，而防救災體系探 討亦屬於公共議題，且其涉及多層次與多領組織間合作解決跨領域問題，因而更加 突顯出此項議題的重要性³⁸。

由於全球治理及新公共管理理論的影響，為提升行政效率及充分運用中央與地 方的有限資源，歐美各國在從事各政府組織功能改革的過程中，中央與地方政府垂 直的互動關係幾乎都面臨重新解構，走向既競爭又合作的新局面，意即是中央與地 方權限的重新分配，對於因地制宜之政策事項盡量授權地方進行辦理；跨域性、影 響大規模經濟的相關業務則歸屬中央進行統籌辦理，或是由中央負責協助地方進行 跨域合作辦理。³⁹而在地方政府的行政管理上，Rhodes(1997)認為目前已走向多重政 體模式作為地方治理系統的基礎；面對關於全國性政策與地方性事務的釐定和執行 時，其中所涉及的主體已不再侷限於中央與地方政府兩者間單純的互動關係，還涵 蓋了來自中央與地方政府以外的公、私組織和志願性團體⁴⁰。

如同先前所述，為了在短時間內投入大量、充足的人力，救災行動必須透過中 央政府、地方政府間不同部會的合作進行，必要時亦須仰賴民間團體之力量進行緊

37A.K. Henderson, S.R. Lillibridge, C. Salinas, R.W. Graves, P.B. Roth, & E.K. Noji,

“Disaster Medical Assistance Teams: Providing Health Care to a Community Struck by Hurricane Iniki.,” Annals of Emergency Medicine, Vo1. 23, No. 4(1994/04), pp. 726-730.

38楊永年：〈八八水災救災體系之研究〉：《政大公共行政學報》，第 32 期(2009 年 9 月)，頁 158。

39林慈玲：《地方政府跨域合作研究－日美與我國經驗之比較》，國立台灣大學政治系碩士論文，2005 年 1 月。

40R. A. W. Rhodes, Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability(Buckingham: Open University Press, 1997), pp. 7-11.

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關單位的救災運作，範圍涵蓋相關所屬或非所屬機關、參與緊急應變階段的各公部 門，但是由於各機關所屬上級單位與各自的屬性差異，使得在災難發生時仍然產生 各自不同的指揮運作系統與上下從屬關係。因此無論名義上是否接受災害應變中心 的指揮調度，實際運作上卻還是保有相當程度的自主性，而且依然與其隸屬的上級 單位間保持較為密切的關係⁴⁶。這個現象造成救災行動中各組織間合作上的困難，亦 造成組織間協調上的障礙，進而對整體救災行動產生不可忽視的影響。

以公共議題的角度剖析防救災體系的運作，可以將政府本身視為一個龐大的組 織，組織內部的溝通流程、應變系統、決策方式等，都會影響相關作業程序的效率 及效能；平時必須仰賴整體系統規劃與設計災害防救計畫，而面對災難發生時，這 樣的溝通系統的流暢將成為更重要的關鍵，因為政府的組織內部溝通涉及跨層級、

跨部會的層次，組織間合作的流暢度將直接地影響緊急危難事故的應變流暢度。因 此，政府內部、相關組織之間如何進行溝通與協調如何、使其資訊傳遞系統順暢、

以及如何正確地對外公布其訊息，這些都是政府溝通時所應包含的內涵⁴⁷。

大型災難與一般的緊急事件不同之處，在於其無法單靠動用更多人員、裝備及 補給來處理。災難產生的需求往往超過單一組織的負荷能力，照也使得救災單位必 須與其他機構互相分擔工作與資源、整合地區醫療中心或各種救災救護團隊之分工 合作⁴⁸。因此，當災難發生且急需大量人力與資源投入搶救行動時，無法仰賴民眾個 人力量進行救災的工作，此時便需要國家力量介入其中，而政府當局也應將救援行 動列為政策優先之推動部分，並藉此賦予政府採取干預社會行動的正當性。

46郭俊欽：《九二一震災地方行政部門緊急應變執行過程之研究—以埔里鎮與東勢鎮為例》，國立台 灣大學建築與城鄉研究所碩士論文，2001 年 1 月。

47曾千華：〈政府對於災難型的危機管理－以八八水災為例〉，環境倫理與民主治理：人權與民主教 導成果發表會，東吳大學外雙溪國際會議廳，2010 年 5 月 28 日。

48R. Alson, D. Alexander, R.B. Leonard, & L.W. Stringer,“Analysis of Medical Treatment at a Field Hospital Following Hurricane Andrew., ” Annals of Emergency Medicine, Vo1. 22, No. 11(1992/09), pp. 1721-1728.

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圖 2-4：中央至地方防救體系架構⁴⁹

49行政院中央災害防救會報：〈我國防災體系〉，網址：

http://www.cdprc.ey.gov.tw/cp.aspx?n=AB16E464A4CA3650（瀏覽日期：2013 年 6 月 8 日）。

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如圖 2-4 所示，災害發生時，除動員轄區各相關機關全力救災加強橫向聯繫之 外，亦應加強地方與中央之間的縱向聯繫，如此建構中央至地方縝密的災害防救體 系，方能全面提升整體災害防救功能。在此前提下，良好的災害防救組織結構，不 論上行溝通或是下行溝通都應達到暢通無阻的狀態，組織結構經由分工及權責的分 配，合力達到救災減災之目的。如台灣在面臨九二一地震或八八風災等大規模跨區 域災難時，由於縱向的中央與地方機關間，通訊系統失靈造成指揮層級紊亂；橫向 的各災害主管機關間也無法妥善整合相關災情訊息與協調合作，因而導致整體救災 行動之延宕⁵⁰。在災難發生之地區，需要動員大量之人力與物力，指揮分配龐大的資 源，若無明確之權限劃分，將會導致無法估計之損害。因此擁有紮實的組織結構與 明確的權限劃分之相關政治組織勢必投入救災過程中；以台灣而言，具有充足動員 力量、結構緊實、權責分明的組織便是國軍組織。在過往的許多大型災害現場，都 可以看到國軍的參與，這是一個動員與組織間合作互相結合的例子，由於國軍擁有 充足的人力資源、較完整與嚴謹的組織架構、權限分明的階級制度，因此在大型災 難現場，可以藉由出動國軍達到彌補警察、消防單位人手不足的困境⁵¹。

當災難發生的時候，政府介入救災行動有其優勢與必要性，嚴密的組織監督與 專業分工能讓政府組織得以從各方面徵調人力並整合相關救援組織；目前自主性協 助救難之民間團體，如財團法人中華民國佛教慈濟慈善事業基金會、台灣基督長老 教會、中華民國紅十字會等，過去於台灣重大災難事件中，皆在協助提供災變救護 或減災服務上，扮演重要的角色；政府對於民間團體的監督與管理，應扮演供應鏈 整合者的角色，根據政府、需求者透過媒體交換之訊息，有效的經由物流供應商的 配送將救災物資配送到需求者手中⁵²。另外，由於憲法賦予政府組織強制執行的權

50熊光華、吳秀光、葉俊興：〈臺灣災害防救體系之變革分析〉，《2010 兩岸公共治理論壇－「公 共行政、災害防救與危機管理」學術研討會論文集》，（台北：台北大學，2010 年），頁 7-9。

51羅正南：《國家緊急狀態中軍隊使用之研究－以九二一震災事件為中心 》，國防大學法律學研究 所碩士論文，2001 年 6 月。

52李奇學、許君強、許素貞、江權富、蔡雅芳、何璧如、林宜柏、吳世望、許淑珍、廖宏恩、鄭猛聰：

《醫務管理》，（台中：華格那出版有限公司，2010 年 9 月）。

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力，政府組織於救災行動中能夠擁有比民間組織更多的資源，並且肩負指揮民間救 災體系之任務⁵³。然而陳凱凌(1998)發現，我國基層防救災體系在緊急應變管理上雖 有所進展，但仍存在一些結構性之問題，且各業務單位間橫向之溝通聯繫尚未完善，

且對專業救災的應變措施與相關經驗不足，其中公部門與民間救災組織間仍存在著 合作模式不明與欠缺相關規範的問題⁵⁴。

由於災難通常被視為公共問題，使得政府部門成為緊急救護與災害防治措施的 主導者，政府應當妥善分配救災資源，以發揮救災體系的最大效力；透過具強制執 行力的政府組織統籌規劃救災行動，能夠較有效率地進行救災措施，並進一步確保 救災行動中各組織或民間團體之人力、資源佈署於適當之位置。經由政府統籌規劃 的救災任務，有助於組織間合作之進行，並能提升緊急救助行動之成效⁵⁵。現行之災 害防救體系中，通常非由單一組織構成，而救災組織之間常因為某些因素造成彼此 合作之障礙，如 Walton(1969)指出：一、整體救災目標不夠具體，導致各組織各行 其事。二、各組織的角色模糊，定位不明。三、溝通協調不良，組織間無法互相配 合。四、資源分配不均。五、彼此理念、目標不同，經常發生衝突。六、各組織未 求表現，彼此競爭激烈。七、各組織間專業領域不同，造成本位主義濃厚。如果經 由政府規劃相關法令，並於平時辦理訓練、演習，協調各組織間的聯繫與溝通，可 適當降低災變發生對於救災體系的衝擊⁵⁶。

目前縣市與鄉鎮市級之基層救災體系，依據防災會報之規定，由地方行政首長 (如縣市長或鄉鎮市長)負責救災行動之指揮；但實際進行救災行動時，往往因為地 方首長缺乏專業知識或缺乏相關救災人員機具，而將指揮權責委由消防幹部(局長、

53何佳靜：《災難危機中的地方官僚組織功能研究以台北市政府處理納莉風災為例》，南華大學公共 行政與政策研究所碩士論文，2003 年 1 月。

54陳凱凌：《基層防救災體系緊急應變行動之剖析-以溫妮風災林肯大郡災變為例》，國立台灣大學

54陳凱凌：《基層防救災體系緊急應變行動之剖析-以溫妮風災林肯大郡災變為例》，國立台灣大學