資訊

事故發生時，資訊的傳遞會影響救援的成效，如何在事故發生的第一時間將正 確的訊息傳達出去，為救援行動之關鍵要素之一。根據楊永年（2009），資訊系統

（information system）包含資訊的蒐集、傳遞、接收，以及資訊接收後和救災單 位的協調整合等。而災情資訊主要包含災害損失相關的人、事、時、地、物。資訊

7林樹基：〈建立各級醫院對大量傷患應變計劃的內容及評估指標〉，國家衛生研究院委託計畫（2008 年）（DOH97-TD-H-113-97006）。

8台北區緊急醫療應變中心：〈從急診醫學看台灣災難醫學的發展〉，網址：

http://dmat.mc.ntu.edu.tw/eoc2008/modules/tad_book3/page.php?tbdsn=179（瀏覽日期：2012 年 12 月 9 日）。

9呂朝賢：〈非營利組織與政府的關係：以九二一地震為例〉，第二屆非營利組織管理研討會，南華 大學，2001 年 3 月 9 日。

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之傳遞包含資訊系統中各項訊息之傳遞過程、方式與成效，較佳的資訊傳遞系統將 擁有較短的反應時間、較快的資訊流通速度與較完整的資訊傳遞等特色。「通報」， 廣義的解釋，就是訊息的傳遞，也有請求支援的意思。當民眾以 119 電話將災情「通 報」救災救護指揮中心，指揮中心開始受理、派遣、通報相關單位，到現場救災人 員災害搶救、請求支援、傷（病）患後送，最後到案件處置完畢，每個救災階段通 報時間點，在災害應變處置環環相扣的過程中，扮演相當重要的角色，如八掌溪事 件能即時將災情訊息通報空中救援單位請求支援，或許可以減少數名寶貴生命的殞 落。因此，迅速適當的通報把訊息傳遞出去，才能使各級長官了解並掌握現場狀況，

適時提升救災指揮層級，也才能讓相關救災單位依權責即時執行各項災害防救應變 措施，有效的搶救災害，確保民眾生命財產安全。¹⁰

緊急醫療救護行動中，掌握資訊的重要性在於，資訊不但是決策之基礎，同時 也是消滅危機、避免二次傷害的關鍵因素。因此，必須於救災行動中持續蒐集相關 資訊、更新資訊，並將資訊匯整給決策中心以進行評估與規劃（詹中原等，2003）。 藉由持續的資訊蒐集與靈活的資訊傳遞，進行災害之搶救作業，能夠進一步掌握救 災之效能(李維峰等，2004)。然而，當資訊量過於龐大時，往往造成無法判斷正確 決策的困擾；但是資訊若是過於貧乏，也會產生難以依據不足的資訊做出正確決策 的情況¹¹。除此之外，災害發生時往往伴隨災情通報系統失效的困境，此時決策者 僅能接收部分、不正確之資訊，導致資訊重覆呈現而造成過於龐雜或相互矛盾，造 成決策者無法在第一時間獲得正確且經過整理之資訊，而難以進行妥善之判斷與指 揮¹²。

10林韋廷：〈各縣市（政府）消防局救災救護指揮中心災情通報作業之探討〉，《消防月刊》，（2009 年 5 月），頁 18-25。

11丘昌泰：〈危機管理—幾乎所有的危機都蘊含著成功的種子與失敗的根源〉，《研習論壇》，第 23 期(2002 年 11 月)，頁 15-25。

12余君山：《高雄縣災害應變中心危機處理之探討－以莫拉克風災為例》，國立臺北大學暨公共行政 暨政策學系碩士論文，2011 年 7 月。

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許多防災應變體系的相關文獻皆指出資訊傳遞與蒐集對於救災行動之影響，如 黃志能(2003)以桃芝風災為個案，指出花蓮縣救災指揮系統在該次風災所遇到的問 題：災害應變中心未整合相關資訊、救災動員無法發揮成效、組織間缺乏協調與聯 繫、災情與指揮資訊傳遞上出現問題、災區內外的機關單位間缺乏互助機制、賑災 物資造成災區的負擔、缺乏強制及處罰機制且災害防救觀念薄弱。此外，油朝鵬(2010) 以台中縣作為個案研究災害應變中心所遇到的困境，其研究發現災害發生時資訊的 無法統一造成災情傳遞與通報系統遭遇問題導致效率不彰。且在資源的運用上則因 為中央與地方缺乏妥善聯繫，導致第一時間資源部署失當、無法確實掌握災情，並 使得災害應變中心在人力與資源的調度上產生極大的困難¹³。國外的案例中，亦曾 發生傷病患集中於同一家醫院，或是緊急應變資源無法適當分配與支援¹⁴，這些案 例不斷地突顯出資訊傳遞對於救災行為的重要性甚或影響救災行動之效率。另外，

由於相關執行人員屬兼職身分或臨時編組，或是因為層級太低以致於統合、協調跨 單位合作難以執行。楊友仁(2010)以嘉義市災害防救體系作為個案研究，指出如果 若能於平日進行橫向與縱向之聯繫，互相進行資源共享並透過全國性的統籌分配，

即能在災害發生後，於最短時間內掌握受災地區之災損程度及資源需求等相關資訊，

並於第一時間進行資源的分配與佈署，將資源以最快速度投入地方，以支援緊急應 變。

資訊傳遞之重要性，在賀伯颱風發生時便有學者提出，並建議建置相關災情通 報系統¹⁵，但直到九二一大地震發生時，依然發生災區無法傳遞正確的災情而延誤 救災的情況。學者 Yang(2010)針對九二一大震南投縣政府的研究發現，大地震發生 時所有通訊與交通中斷，所能獲得的災情資訊相當有限。其中重災區中寮鄉，只能

13王忠漢：《災區緊急醫療資源之機動配送管理研究》，國立雲林科技大學工業工程與管理研究所論 文，2001 年 6 月。

14R.B. & Teitelman U., “Manmade Disasters,” Crit Care Clin, Vol. 7, No. 2(1991/04) , pp.293-320.

15許銘熙：〈1996 賀伯颱風侵台災害分析及檢討〉，國加科學委員會專題研究計畫（1997 年 2 月）

（NSC86-2745-P002-001）。

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靠人力騎乘機車到縣政府求援。但因為災區過多、過大，當時的南投縣縣長只好透 過收音機向全國民眾請求救難物資的援助。希望立即獲得飲水、泡麵、帳蓬等救災 物質的捐贈，數天之內，這些救災物質便成功送抵南投縣立體育館存放，並用於救 災行動與災民安置上。

九二一大地震發生時，曾發生因為地理、設備因素導致資訊聯繫中斷的情況。

如連經宇(2000)指出當時偏遠山區地區欠缺無線電通訊設備，地震發生後便完全與 外界隔絕，而且無法向外傳遞災情訊息與救災需求，因而影響後續救災行動的進行。

此外甚至發生因為資訊不足而誤判災區分佈，導致延誤救災；更由於資訊傳遞的中 斷，震災發生後位於第一線的地方政府無法獲得充分資源進行救災行動，甚至使整 個緊急應變系統陷入癱瘓的狀態¹⁶。詹中原等（2003）也指出九二一大地震各種通 訊設備大都因電力受損而停擺，使災區資訊無法外傳，且相關資訊集中在地方，各 單位之間缺乏適當的溝通管道，造成中央政府無法妥善分配救災資源的現象。

外國在面臨重大災害時，也曾遭遇資訊傳遞影響救災成效的現象。例如，

Jurkiewicz (2007)便針對 2005 年發生於美國的卡崔娜那颱風指出：救災體系行政 失靈的主要原因在於政府預警系統失靈，聯邦與地方政府未能有效的傳遞災害資訊。

由於災情資訊與預警系統的疏忽，該次風災中許多人民、政府組織低估了風災造成 的影響，導致人民在未妥善防備的狀態下遭遇颶風襲擊。甚至在颶風平息後，由於 停電等因素造成的資訊系統癱瘓，有許多災民在淹水地區只能受困於「陸上孤島」， 而無法向外尋求援助。由於中央應變單位無法確實掌握災區與災民的確切情況，部 分地區的救援行動只能仰賴人力進行，並經由不同的組織肩負不同的責任，進行災 民的救助。

前述的事例反映出重大災害發生時，資訊的傳遞對救災行動之影響，同時也可 以看出資訊在整體災害防救體制中的重要性；當政府面對重大災害導致通訊網路中

16梁杏娟：《我國緊急應變體系整建之研究─以九二一地震為例》，國立暨南國際大學公共行政與政 策研究所碩士論文，2001 年 6 月。

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斷時，救災體系的立即性支援將面臨嚴重的考驗¹⁷。因此，設置有效且具有彈性的 資訊通報系統非常的重要，優良的通報系統能夠使訊息快速、有效地傳遞¹⁸。為此，

應該建立多元的溝通管道與溝通中心，如：電話、電子郵件、傳真、衛星電話、行 動電話等，能夠將組織所欲傳達的消息迅速傳遞出去的管道（詹中原等，2003）。而 且，在許多重大災害發生的同時，平日可用的通訊方式都會因而中斷，網路、電話 等等，如何規劃緊急連絡方式，並確保災害發生時能夠維持有效的通訊方式亦是相 當重要的課題之一。在 2011 年阿里山森林鐵路小火車翻覆事故中，資訊能否迅速地 由第一線情資中心向上、橫向傳遞，包含消防局、嘉義縣衛生局、衛生署、國防部、

內政部空勤總隊、民間救難組織等單位是重要關鍵，由於事故地點在醫療資源稀少 之偏遠山區，醫療資源與救援人力難以進入，且事故地點難以確認，突顯了資訊傳 遞須正確、即時的重要性。

《緊急醫療救護資訊通報辦法》第三條揭示緊急醫療事故發生時，當地衛生局、

消防局與區域緊急醫療應變中心和急救責任醫院之通報流程作法，包括：一、當地 方救災救護指揮中心接獲報案，經初步判定係大量傷病患事件或有擴大之虞時，應 通知當地衛生、消防主管機關及相關機關（構）。二、當地衛生或消防主管機關應於 中央衛生主管機關緊急醫療管理系統內建立「災害事件檔」。三、地方衛生主管機關 知悉事件發生後，應聯繫轄區內急救責任醫院，了解傷病患收治、處理情形，並告 知醫院本系統「災害事件檔」建立情形與通報中央衛生主管機關區域緊急醫療應變

消防局與區域緊急醫療應變中心和急救責任醫院之通報流程作法，包括：一、當地 方救災救護指揮中心接獲報案，經初步判定係大量傷病患事件或有擴大之虞時，應 通知當地衛生、消防主管機關及相關機關（構）。二、當地衛生或消防主管機關應於 中央衛生主管機關緊急醫療管理系統內建立「災害事件檔」。三、地方衛生主管機關 知悉事件發生後，應聯繫轄區內急救責任醫院，了解傷病患收治、處理情形，並告 知醫院本系統「災害事件檔」建立情形與通報中央衛生主管機關區域緊急醫療應變