緊急醫療救護體系成效之研究--以2011年阿里山森林鐵路小火車翻覆事故為例

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國立成功大學

政治經濟學研究所

碩士論文

緊急醫療救護體系成效之研究

─以 2011 年阿里山森林鐵路小火車翻覆

事故為例

Research on the Effect of Emergency Medical

Services Systems: The Case of Ali Mountain Forest

Railway Train Rollover in 2011.

廖翊詠著

指導教授：楊永年博士

中華民國一 ○ 二年六月

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摘要

2011 年 4 月 27 日，阿里山森林鐵路小火車由神木站駛往阿里山站途中，遭一旁大樹斷裂主幹砸中車廂，共 4 節車廂出軌翻覆，造成重大人員傷亡，本次事故導致 5 人死亡、107 人受傷。阿里山森林鐵路小火車翻覆是近年較嚴重的交通意外事故，災害發生後有大量傷病患急需救援，且其發生於偏遠觀光地區，因此在傷患運送與救護的過程，緊急醫療應變體系是否有適時啟動，是傷病患生命搶救過程中的重要關鍵。

本研究以 2011 年阿里山森林鐵路小火車翻覆事故為案例，使用文獻分析法、

深度訪談法、焦點團體等研究方法，並透過資訊、動員與組織間合作三項指標進行分析，探討緊急醫療應變體系之成效。本研究發現，整體而言緊急醫療救護體系並未發現重大瑕疵，但仍有一些小問題存在：當災害事故發生後，社會大眾關注的焦點往往是第一線事故現場的處置情形，卻忽略衛生機關在緊急醫療救護體系中的功能，尤其是在後續醫療追蹤上。另外，理論上消防局在到院前醫療可扮演更多的急救角色，只是因為人力不足的因素，讓消防局在這部分的功能發揮有其難處；最後就是衛生與消防合作上，仍有加強的空間。

整理本研究所得到的研究發現，歸納出三點建議：第一，緊急醫療應變中心與衛生局資料處置功能重疊，應著手整合醫療資訊，或進一步建立醫療資料庫。

第二，我國區域緊急醫療應變中心雖是採取美國防災精神所設立，但和美國緊急事件處理中心的規模和功能有很大的不同，應釐清區域緊急醫療應變中心在醫療體系內的定位。第三，應透過平日的演習或其他方式，強化消防體系與衛生體系之間的組織間合作。

關鍵字：緊急醫療救護體系、緊急醫療應變中心

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Abstract

The Ali Mountain Forest Railway train was struck by a collapsed tree trunk, and four carriages were turned over on April 27 of 2011. This accident caused five people died and 107 injured, and it also was the most serious traffic accident in recent years.

In this case, massive injured patients were in need of emergency medicine care, and need to be transported to region hospital for further remedy. In the meanwhile, Emergency medical service system was the key point for rescue and life maintains.

This study explores the case of Ali Mountain Forest Railway train rollover in 2011, using document analysis, in-depth interview and focus group to analyze the three indicators of the effect of Emergency medical service system: information, mobilization, and cooperation between organizations. It was found that the whole emergency medical service system did not occur to a major defect, but it still experiences some problems: People usually focus on disposal of the scene of accident but neglect the effort of health authorities in the emergency medical care system when accidents happened. Especially the follow-up medical tracking was not concerned. In addition, because of the shortage of manpower, fire stations couldn’t take enough effort to first-aid in pre-hospital medical care, and its corporation with Health Bureau isn’t sufficient either.

Three conclusions are made by the author. First, Emergency medical service system has the same function of data communicate with Health Bureau, so it should integrate with medical information and establish medical database. Second, the size and function of EOC between Taiwan and United States are quite different although the EOC of Taiwan was established with the essence of the disaster presentation of United States. The role of EOC in medical system should be clearly identified. Third, the corporation between fire and health agency should be strengthen by taking maneuvers regularly and other ways.

Key Words: Emergency Medical Services Systems, Emergency Operation Center

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誌謝

楊永年老師曾說過：「一個人的論文寫得好不好，要看人生閱歷豐不豐富。」

我無法誇口說這份論文盡善盡美，但我確實竭盡所能的努力完成這份論文。終於，

這份論文得以在六月順利完成；沒想到在成大的日子，一待就是六年。感謝所有指導過我的老師們，特別是我的指導教授楊永年老師，在我論文寫作過程中不斷指導我論文寫作的方法，而逐步完成論文的過程中，我從老師的身上學習到的正是一名學者對於「知」的熱情與執著，學術的道路上，重要的不應只有經費核銷和論文發表數。也非常感謝口試委員王慶輝老師、郭彥廉老師及紀志賢主任提供論文修改的寶貴意見，口試的過程讓我受益良多。同時我也衷心感謝所有願意接受訪談的受訪者，因為有你們的熱心協助，才能這份論文的內容更具價值與意義。

當然，還要感謝助理辦公室的「成大智庫」──怡君、怡帆和瑾霙，謝謝妳們總能適時的幫我一把，讓論文上的難題迎刃而解，不厭其煩的聽我抱怨、幫忙我打點座談會一切大大小小的瑣事。

此外，還要謝謝我的家人（當然少不了家中的兔女王小灰）、同學和好友們，

在我求學的過程中不斷給予我支持與幫助，謝謝你們體諒我的少根筋和憤青脾氣，

總是在我的背後默默支持著我，我知道，當我需要你們的時候，你們一直都在（包括小灰的剁腳支持）。特別感謝我的男友，被我逼著看過一遍又一遍的論文，耐著性子幫我挑出錯字，在我廢寢忘食瘋狂趕論文的身後黯然幫我陪守月玩耍，即使守月根本把你當成無趣的雨刷。最後是我的貓，親愛的守月，不論黑夜白晝，

一回頭總是能看到妳陪伴的身影，我是幸運的，我一直都知道。

我想知道自己究竟能走多遠，能不能到達那裡的聖堂。

2013 年 6 月

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表目錄

表 3-1：受訪者資料 ... 45 表 4-1：大量傷病患事故中各單位通報流程 ... 51 表 4-2：大量傷病患中各單位應辦理事項 ... 66

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圖目錄

圖 1-1：研究架構圖 ... 8

圖 2-1：災難管理或緊急事件管理的四大循環步驟 ... 17

圖 2-2：韓國緊急醫療資訊中心流程圖 ... 26

圖 2-3：嘉義縣大量傷病患現場醫療處理指揮系統作業流程圖 ... 33

圖 2-4：中央至地方防救體系架構 ... 37

圖 4-1：2011 年阿里森林鐵路山小火車翻覆事故處置時序 ... 54

圖 4-2：行政院衛生署緊急醫療管理系統 ... 60

圖 4-3：重大傷病患事故相關單位通報流程圖 ... 65

圖 4-4：第 1 現場事故地點 ... 72

圖 4-5：第 2 現場大型停車場 ... 72

圖 4-6：臺南市政府消防局搶救醫療機構火災標準作業流程 ... 77

圖 4-7：EOC 與有關單位 ... 84

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第一章緒論

台灣地理環境特殊，位於歐亞板塊和菲律賓海板塊之反衝地帶，地震活動十分頻繁，同時位於西北太平洋之颱風走廊地帶，經常有颱風侵襲，屬災害頻仍之地區；同時，由於台灣地區土地高度開發、都市人口與機能密集，除大規模天然災害外，火災、爆炸、化災、空難等重大人為災害亦頻頻發生。近年來我國分別遭遇多次重大災害如 921 大地震，和納莉颱風、卡玫基颱風、莫拉克颱風等重大風災，以及 2003 年與 2011 年發生的兩次阿里山森林鐵路小火車翻覆事故、署立新營醫院北門分院火警與 SARA、H1N1 新流感疫災等等，皆不斷考驗我國災害防救與緊急應變能力，同時不斷突顯災害防救議題的重要性。尤其是 1999 年發生的 921 大地震，為台灣帶來重大傷亡及財產損失，突顯出我國災害防救與災難醫學研究之缺乏，促使指揮體系、緊急醫療應變等防救災議題開始受到重視，同時促成我國第一部全國性的災害防救法規《災害防救法》加速審議通過；

2000 年《災害防救法》公佈，緊急醫療救護在任何危害民眾健康之緊急事故與各類天然災害、重大火災、爆炸、交通事故、化學、輻射及戰爭等緊急應變中，扮演著重要角色，其範圍涵蓋到院前救護與到院後之緊急醫療照護，亦即包含災害發生時，於到院前採取的急救措施，以及傷病患送達醫院後的妥善照顧與治療都屬於緊急醫療救護的範疇。面臨災害發生時，必須採取災害防救機制，其中，緊急醫療救護體系亦是災害防救體系中的一個重要部分，甚至是保障人民生命安全的重要關卡；當災難事故發生時，緊急醫療救護人員必須擔任第一線應變任務，配合各種災害緊急應變措施，進行大量傷患處置或緊急醫療救護，降低死亡率與失能率，保障民眾之生命安全與健康。更重要的是，緊急醫療救護系統的適時啟動與銜接，是待救受難者的生命能否得以存續的關鍵，同時更影響著控制重大傷亡數據的成效，為了提升民眾之安全與健康保障，緊急醫療救護體系值得

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深入研究。除此之外，一旦發生大型區域災害或災情龐大甚至橫跨數個縣市時，

區域緊急醫療體系之成效更扮演了能否順利降低人員傷亡的重要關鍵，有其探討之必要性。

1995 年，我國完成《緊急醫療救護法》立法，訂定我國緊急救護原則，規定緊急醫療救護體系由衛生、消防單位共同主管，並經過多次修訂，其修法之重點，在加強對醫院處理急重症能力之要求與加強緊急醫療救護體系之效能；2005 年發生邱小妹妹「人球事件」，引起社會輿論與醫界對於台灣地區創傷醫療照護體系、急重症醫療救護資源與資訊整合之廣泛討論，為強化緊急醫療網之效能，

加強對醫院緊急傷患之處理，2005 年衛生署進行醫院處理急重症能力分級與院間轉診規則之研擬、加強緊急醫療管理系統病床通報機制之即時性與準確性、完成全國 6 區區域緊急醫療災難應變指揮中心之建置，並針對特殊災害事件，完成毒藥物及核化災諮詢中心之建置。

衛生署為因應民眾的緊急醫療服務需求建置緊急醫療網，指定急救責任醫院，

並由全國 6 區緊急醫療應變中心 24 小時監視意外事件，衛生署於 2005 年底所完成全國 6 個區域緊急醫療應變中心之建置，除平時可持續性監視各轄區緊急醫療事件發生動態外，亦推動跨縣市之聯防演習，提昇行政協調效能；當發生大量傷病患事件需跨區支援協調時，可提供相關資訊，協助建立緊急醫療救護區域協調指揮體系。

第一節研究動機

我國緊急醫療救護體系在歷經 921 震災、SARS 風暴、莫拉克颱風等重大災害後，更突顯了全天候緊急醫療應變資訊與指揮協調的重要性，如何整合現有的

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醫療資源與專業人力、整合與危機應變相關的各個部門，將災難的健康衝擊降到最低，便成為當前重要的課題之一。1999 年 921 地震發生時，全台灣瞬間陷入混亂，突然之間出現了大量的傷患、需要救助的民眾，在沒有辦法獲得充足資訊與妥善的指揮下，甚至發生民眾搭上救護車卻無法順利送入醫院的情況。當大量民眾需要緊急醫療資源時，該採取何種應對措施？將傷患送至哪家醫院、使用哪一條道路、是否須搭配消防隊或警政單位的出動？這些問題衝擊了當時未臻完善的緊急醫療救護體系，也彰顯了緊急醫療救護體系的重要性與必要性。

2005 年年初，號稱全台首善的台北市醫療體系發生邱小妹妹的「人球事件」，當時值班醫師沒有親自會診，就以醫院病床不足為由，導致邱小妹妹歷經長達六小時、泯滅人性的轉送路程，最後才到達百公里外的台中童綜合醫院，最終仍因錯失最關鍵的搶救黃金時間而不幸逝世。邱小妹妹醫療人球事件暴露醫界長期以來的弊端：醫院一床難求、急重症病床的調度、以及住院醫師對病人的輕忽怠慢等醫界醜陋現象；為此，國人深感錯愕，疑惑國內的緊急救護系統在面臨災難發生之際，能否快速且有效率的降低大眾生命與財產的威脅損失；而成立於台北市中興醫院的緊急醫療災難應變指揮中心則是檢討了轉診流程的缺失，始曝光於社會，成為民眾關注緊急醫療的焦點。當災害發生之時，勢必面臨與平時迥異的救災條件，諸如：醫院病床是否充足、醫療人力資源能否應付、傷患運送道路或救護設備是否完善等；這些問題都必須於平時進行勘查與研究，規劃適當的路線、

人力分配，甚至必須安排諸多備案以應對不時之需。

災害發生時，為了避免混亂，指揮體系的重要性無庸置疑，然而正確的決策與資源調度利用，必須依靠整合的資訊及協調中心，因此緊急應變中心是指揮體系最重要的後盾。緊急狀況時，資訊的層層傳遞往往會有時間差，且對於環境的認知往往會有落差，為了弭平如此落差，應依照不同的分區達到最佳的資源運用與指揮調度；正因如此，在同樣的運作模式共識下，建立各分區的衛生醫療緊急

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應變中心有其必要性。

緊急醫療救護體系及緊急醫療網在台灣的推動已經超過十年，對於急重症病患的醫療的是否成功確發揮功效？目前全台灣總共有六個區域的緊急醫療應變中心，按照健保分區來區分，分別是：台北區、北區、中區、南區、高屏區、東區；各個緊急醫療應變中心在衛生署的指導及指揮之下，負責各個區域緊急醫療及危機的監測及應變準備等工作。不同區域的衛生醫療應變中心大致依循相同原則進行災害預防與緊急醫療救護體系之規劃與協調。然而，考量到各區域地理人文等因素之差異，區域醫療應變中心必須規劃專屬自身區域的緊急醫療救護體系。

2011 年阿里山森林鐵路小火車翻覆發生事故時，造成乘車人員嚴重傷亡，

南區緊急醫療應變中心立即啟動緊急醫療管理系統，與地方警察局、消防局、國防部、衛生局與民間救援單位合作，展開大量傷患醫療救護；阿里山森林鐵路小火車翻覆是近年較嚴重的交通意外事故，災害發生後有大量傷病患急需救援，且其發生於偏遠觀光地區，因此在傷患運送與救護的過程，傷亡資訊傳遞的即時性與正確性、醫療資源是否能迅速到位，以及緊急醫療救護體系是否有適時啟動，

皆是傷病患生命搶救過程中的重要關鍵；本文期以案例分析的方式進行實證調查與研究，進一步提供政策建議，以 2011 年阿里山森林鐵路小火車翻覆事故進行個案探討，藉由分析此案例，對緊急醫療救護體系進行調查與研究，提出未來政策規劃與改進的參考方向。

第二節研究目的

本研究的目的是透過 2011 年阿里山森林鐵路小火車翻覆事故進行個案研究，

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輔以資訊、動員、組之間合作三個指標，探討現行緊急醫療救護體系之成效如何，

瞭解緊急醫療救護體系在災難發生後所能發揮的功能與作法。由於緊急醫療救護體系所牽涉之相關單位眾多，為避免研究失焦、使討論更能切中要點，本研究所探討之緊急醫療救護體系主要聚焦在衛生局、消防局及責任醫院、區域緊急醫療應變中心、中央行政院衛生署五大單位中，探討各單位之間的連結與合作，以及各單位在緊急醫療救護體中所扮演的角色，尤其是衛生署所建置的區域緊急醫療災難應變中心，是否發揮應有之功能。

當大型災難發生時，如何整合鄰近縣市資源，從消防救災、衛生行政到緊急醫療救護體系的水平啟動，配合中央、地方層級的垂直指揮提升緊急醫療應變能力，達成有效之醫療救援是現今重要的議題，本研究希望透過醫療與救災體系的結合，建構完整之醫療與防救災網絡系統，期能於大型災難來襲時，政府與民間能快速且有系統的動員醫療體系，搶救受傷之災民。如研究動機所述，本研究將以衛生署、南區緊急醫療應變中心及其所轄區域之嘉義縣消防局、嘉義縣衛生局及責任醫院為研究探討之對象，並運用個案研究法、用文獻分析法、深度訪談法、

焦點團體，有系統地蒐集資料，針對緊急醫療救護體系之功能進行深入探討。

第三節名詞解釋

本研究的目的是在探討緊急醫療救護體系之成效，並以 2011 年阿里山森林鐵路小火車翻覆事故為例，透過資訊、動員、組織間合作等三項指標檢視緊急醫療救護體系之成效。其中本文重要之關鍵字包括：緊急醫療救護體系、緊急醫療應變中心，未使文章內容更加具焦，且避免對相關名詞造成混淆，故在此先行予以論述。

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一、緊急醫療救護體系

依照我國緊急醫療救護法，急醫療救護包括：緊急傷病或大量傷病患之現場醫療處理、送醫途中之緊急救護以及離島、偏遠地區重大傷病患之轉診與醫療機構之緊急醫療。總括來說，緊急醫療救護體系(Emergency Medical Services Systems)涵蓋到院前救護與到院後醫療之緊急醫療照護，並配合各種災害緊急應變措施，提供平日及緊急災害時之緊急傷病第一時間之急救，在適當時間內將病患送至適當之醫院，以降低死亡率與失能率，維護民眾之生命安全與健康。到院前緊急救護與醫院之緊急醫療是緊急醫療救護體系之兩大重要組成，提供民眾平日與災難時從現場急救到醫院診療完整之醫療照護。

緊急醫療救護體系的運作涉及層面廣泛，相關的領域包括消防、警政、醫療及其他社會安全體系相關單位，各類型的人力設施、通訊聯絡、交通運輸、病人轉診、民眾衛教及體系評鑑機制等。衛生署自民國 74 年第一期醫療網開始規劃緊急醫療救護相關措施，至民國 82 年已規劃有 17 個緊急醫療救護區域，執行緊急醫療救護計畫，並於民國 93 年依健保分區陸續在南區、中區、台北區、高屏區、東區及北區六大區成立區域緊急醫療應變中心。

1995 年緊急醫療救護法完成立法，規範緊急醫療救護體系由消防、衛生單位分別主管到院前救護與到院後醫療業務。相關辦理單位除中央與地方各級衛生與消防機關、直轄市及縣(市)政府、醫療與救護車設置機構，其他相關單位包括各類災害預防應變主管單位、救護直昇機、救護船及其他救護用交通工具管理相關單位。救護業務方面，救護人員應依救護指揮中心指示前往現場急救，遇大量傷病患或災害時，由直轄市或縣 (市) 政府負責建立現場指揮協調系統以施行救護工作。本研究所欲探討的緊急醫療是指災難事故發生後對大量傷病患的緊急醫療處置，而非一般的救護處置，因為在突發性災難事件中，最令人擔憂的部份便是造成大量傷病患之事故。

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二、緊急醫療應變中心

2004 年 4 月 16 日至 26 日，國家衛生研究院醫療保健政策研究組石曜堂主任，與論壇總召集人李明亮教授、郭耿南、石富元、沈希哲、顏幕庸等專業醫師群共同前往美國參訪 Sacramento 之 EMSA(Emergency Medical Service Authority)，返國後遂將美國任一意外、事件、災難都能以中央集中資訊的方式建立有效的指揮體系，並迅速整合各項資源，由管理、執行、後勤、部門來負責災難應變作業的參訪心得，提倡建構我國的緊急醫療災難應變中心（Emergency Operation Center, EOC）¹。

為因應區域災難醫療互相支援的需要，在行政院衛生署規畫下，2004 年起依健保分區陸續在南區、中區、台北區、高屏區、東區及北區六大區成立「區域緊急醫療應變中心(Regional Emergency Operations Center, REOC)」，以即時監控區域內緊急醫療事件之資訊及資源狀況，並協助規劃復健工作、建置區域內災害醫療資源資料庫、協助中央衛生主管機關於跨縣市災害發生時，調度區域內緊急醫療資源並指揮區域內急救責任醫院協助處理大量緊急傷病患、定期辦理重大災害相關緊急醫療演練等，集合區域內整體緊急醫療救護體系的力量，作為平時災情準備，在災難發生時立即掌握災難資訊做為決策的參考。且為強化醫療機構災害應變組織，同年共指定 216 家急救責任醫院，提供全時急診服務；為建構空中醫療救護系統，分別在北、中、南、東、澎湖等地指定空中醫療救護責任醫院，使偏遠、離島需救護之嚴重傷病患，可即時獲得緊急後送就醫。南區 EOC 於 2004 年 12 月 7 日正式揭牌設置「行政院衛生署南區緊急醫療災難應變中心」於成大醫院迄今。

1周念偉：《中區緊急醫療災難應變指揮中心運作之關鍵成功因素》，靜宜大學管理碩士在職專班碩士論文，1996 年 6 月。

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第四節研究架構

為探討緊急醫療救護體系，本研究架構參閱楊永年（2009）〈八八水災救災體系之研究〉，該文以救災體系概念為主，發展資訊、動員、組織間合作研究架構；本研究所欲探討之緊急醫療救護體系亦屬防救災體系中的一環，當災害發生時，應變體系運作成功與否的關鍵因素不外乎：資訊、動員、組織間合作。

圖 1-1：研究架構圖²

即時且正確的災情資訊，是決定緊急醫療救護體系成效的首要因素，由於緊急醫療救護體系涵蓋到院前救護與到院後醫療之緊急醫療照護，而資訊的內容應包括災害的發生地點、範圍、傷亡人數、災害種類，讓前往第一線進行緊急救護之醫療人員掌握現場情況，同時讓醫療院所做好傷病患分流準備。然而，僅有災害資訊而無法有效動員相關資源，則仍難以保證災害救援的成效。因此，能否在短時間動員資源投入救災，也是救災成效的第二個關鍵因素。為有效動員龐大的人力與物力資源，組織是較佳的動員工具，比較能有秩序與穩定地進行資源動員投入救災。而一旦災情龐大，往往不是單一組織可以擔負救援任務，因此需要組織間之分工與合作（整合），才能提升救援成效。

2參考〈八八水災救災體系之研究〉一文之救災體系概念架構圖。楊永年：〈八八水災救災體系之研究〉，《政大公共行政學報》，第 32 期(2009 年 9 月)，頁 143-169。

資訊

緊急醫療救護體系成效組織間合作

動員

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透過圖 1-1 的研究架構圖，可明顯看出資訊、動員、組織間合作等三個自變項，係影響緊急醫療救護體系成效的三個重要因素，而這都是本研究希望瞭解之內容。至於依變項緊急醫療救護體系成效，主要係指是否能發揮即時救災，以及減少人命傷亡而言。自變項與依變項的相關說明如下：

一、資訊

所謂資訊是指災情資訊，災情資訊主要是災害造成的生命與財產損失而言。

資訊部分的指標為「是否按照通報流程進行通報」，也就是災害發生當下，各單位是否有遵照現行《緊急醫療救護資訊通報辦法》進行協調聯繫，其消息傳遞管道是否順暢，以及是否確實傳遞到接收端的相關責任單位；此指標主要是透過檢視法規上之應然面與實際情況之實然面探討緊急醫療救護體系之成效。理論上，

區域緊急醫療應變中心具備整合性醫療資訊平台系統，以本研究的個案為例，南區緊急醫療應變中心與衛生署緊急醫療系統之重症病床資料庫連線，可以主動查核區域內醫療院所病床通報資料：如急診觀察床、各類加護病房、一般急性病床、

隔離病床容量及目前可提供空床數等；並提供醫療院所院際電子轉診作業、轉診電子病歷交換、重大災難傷患資料查詢、病患基本生命現象資料輸入；也就是透過資訊平台即時監控轄區內災難事件，提供轄區整合醫療資訊，相互支援，以平均分攤短時間產生之大量傷病患所造成的醫療衝擊。而這些資訊在此次事故中是否有妥善運用、訊息的傳遞是否即時準確？例如事故現場概況如何、傷病患的送院分流是否順利等等，皆有必要進一步檢視評估，因為資訊傳遞是是否能發揮即時救災的關鍵所在。

此外，就減少人命傷亡而言，有關事件種類、範圍、嚴重度等對於決策非常重要的資訊，是由單一機構獨享或可以即時地供予另一個機構使用？舉例來說，

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民眾報案多半是撥打 119，消防局的 119 勤務指揮中心可以迅速悉知初步的災害情形，但其他醫療院所或前往事故地點之第一線醫療人員又要如何取得這些訊息？

區域緊急醫療應變中心與消防機關之間的資訊傳遞又是如何？假使災情資訊無法順利傳遞，當上級機關無法聯絡下屬單位，下屬單位也無法回報指揮中心，將導致救災隊伍都是各行其是，無法有效率地減少人命的傷亡。

二、動員

動員包括人力與物力資源之動員，隨著災情的嚴重程度提升，必須動員的資源就要愈多，如從地方單一消防局、或衛生局的動員擴至到整個地方政府的動員，

必要時提升至中央層級的動員。動員的程度和災情的嚴重程度有關，各單位之間的啟動動員或提升動員程度的條件也不盡相同。以區域緊急醫療應變中心為例，

根據 2005 年公佈的《區域緊急醫療應變中心作業辦法》第四條，區域緊急醫療應變中心有下列情況之一時，應啟動相關應變措施：一、發生跨直轄市、縣（市）

之災害，經中央衛生主管機關指示，或應地方衛生主管機關之請求，並經中央衛生主管機關同意者。二、發生大量緊急傷病患，有調度跨直轄市、縣（市）緊急醫療救護資源之必要，並報經中央衛生主管機關同意者。而《緊急醫療救護法施行細則》對大量傷病患的定義為：指單一事故、災害發生之傷病患人數達十五人以上，或預判可能達十五人以上者。在本研究案例中，由於阿里山森林鐵路小火車翻覆事故造成傷亡人數眾多，已達成啟動南區緊急醫療應變中心的條件。南區緊急醫療應變中心所轄區域劃分為雲林縣、嘉義縣市、台南市三大區塊，每區塊下責成二至四家主要負責在地反應醫院，雲林區包括臺大醫院雲林分院、天主教若瑟醫院、成大斗六分院，嘉義區包括嘉義基督教醫院、天主教聖馬爾定醫院、

長庚紀念醫院嘉義分院、佛教慈濟綜合醫院大林分院，臺南區包括成大醫學院與奇美醫院。

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動員的指標則必須檢視醫療體系內的成員何時得知災情資訊，在得知災情資訊後又做哪些準備與行動，動員是否迅速、即時，也就是各相關單位是否有遵照現行法規立即進行動員與後續處理，以本研究案例而言，相關法規包括《緊急醫療救護法》、《嘉義縣大量傷病患救護辦法》、《區域緊急醫療應變中心作業辦法》等。正如先前所述，緊急醫療救護體系可分為到院後照護與到院前急救，傷患於醫院內進行的治療、照護屬於前者，從事故發生到送抵醫院為止的處理與急救措施屬於後者，到院前急救多半是由救護車隨車人員或相關急救人員進行，故救護車與急救人員的動員與調派將是緊急醫療救護體系中的重大環節之一；能夠運送傷患的救護車能否迅速到達災區、能夠出動的車次有多少？能否要求軍、警單位提供人力或裝備支援（如直升機）？這些資源能否有效運用？這些都是屬於動員的範疇，即時且有效的動員，才能夠降低人命的傷亡，發揮即時救災的功能。

三、組織間合作

組織通常被認為可以穩定地整合各項資源，一旦危難發生時，往往需要組織之間彼此分工合作。在資訊與動員兩部份已探討通報流程以及事件後續處理，兩者皆牽涉到各相關單位之間的聯繫與合作，因此組織間合作的指標主要是檢視各不同單位在救災時的合作情況如何，彼此的合作觀感是正面或負面。由於緊急醫療救護體系的運作涉及層面廣泛，相關的領域包括消防、警政、醫療及其他社會安全體系相關單位，各類型的人力設施、通訊聯絡、交通運輸、病人轉診、民眾衛教及體系評鑑機制等，各地區的緊急醫療照護資源及能力存有差異，當發生重大災害或遇急重症患者無法在當地獲得適當醫療時，應立即送到最近有能力處置之醫療院所，以助其預後及減少醫療資源耗用，因此跨區域間的協調合作是很重要的一環。

在即時救災的部分，由於組織合作方面沒有共同的組織架構，在救災中各個不同組織內的稱呼、設備、設施、行動等所使用的名詞也不相同，將增加合作的困難。

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在此阿里山森林鐵路小火車翻覆事故中，由於事故發生地點屬偏遠觀光地區，陸上交通不便，救護車難以抵達現場，醫療資源難以進入，需透過內政部空中勤務總隊、

國防部海鷗直升機部隊及民間救難團隊之共同合作，展開陸空協力緊急醫療救護，

將重嚴病患予以空中轉送；但除了傷病患的運送之外，各個單位在事故現場又扮演了什麼樣的角色、發揮什麼樣的功能、組織間的合作是否存有困境等，有必要深入瞭解。

能否順利減少人命傷亡必須仰賴各組織間的順利合作，不同單位同時進行救災行動時，若無良好之合作關係，不僅無法充分發揮救災效率，甚至可能危害救難人員的人身安全。而不同的組織所能運用之資源與管轄的範圍亦有所不同，例如：海岸船隻由海巡署管轄、空中救援直升機屬於空中勤務總隊，當災害發生地不容易使用救護車或一般車輛進行傷患運送時，就必須仰賴相關單位協助救難，

有時甚至必須倚仗專業民間團體的協助以達到救難之目的。因此當災害發生時，

各個組織間必須擁有良好的溝通管道與合作方式，才能充分達成緊急救護之目的。

四、緊急醫療救護體系成效

如先前所述，緊急醫療體系成效主要係指是否能發揮即時救災，以及減少人命傷亡而言，緊急醫療救護體系之成效受到資訊、動員與組織間合作等因素相互影響，缺少其中一項，都可能造成救援的延遲或障礙，甚至進一步導致傷亡的擴大，造成寶貴生命的流逝，透過檢視資訊、動員、組織間合作三者各自的指標，

來評析緊急醫療救護體系之成效如何。緊急醫療救護體系之成效主要係指災難發生時緊急醫療救護體系是否能即時運作，以達到減少人民生命財產損失的目的，

換句話說，緊急醫療救護體系成效最直接之影響便是事故發生之時是否能夠確實且有效的保障人民生命財產的安全。

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若緊急醫療救護體系在災害應變上能夠適當且即時的發揮應有之功能，則可迅速有效地動員進行搶救，將人員生命、財產之損失降到最低，反之，一個功能不齊或無法順利發揮功能之緊急醫療救護體系，將難以降低人員傷亡、財產損失。

因此，緊急醫療救護體系的成效大致於人民生命、健康、財產的損失相關，且其影響是可見的、實質的。簡言之，良好的緊急醫療救護體系不僅僅能夠在事故發生時減少人民生命財產的損失，甚至必須在承平時能夠引導人民、隨時防範於未然，將災害對人民的影響降到最低。

第五節阿里山森林鐵路小火車翻覆事故介紹

2011 年 4 月 27 日 12 時 17 分，阿里山森林鐵路小火車行經 70.25 公里處鐵橋時，遭左側青剛櫟樹的斷裂主幹砸中第 7 節車廂，造成火車 5 至 8 節車廂出軌，

其中第 5、6 節翻落 3 公尺深的橋底。衛生署南區區域緊急醫療應變中心(REOC) 於當日中午 12 時 25 分主動收聽無線電通訊後，立即通報衛生署及嘉義縣衛生局，

啟動緊急醫療管理系統，展開大量傷患醫療救護，並動員聖馬爾定醫院、大林慈濟等醫院之 8 名醫師、14 名護理人員，由衛生署空中轉診審核中心協調內政部空中勤務總隊及國防部海鷗部隊派遣直升機送達事故現場。事故現場設立臨時救護站，展開現場醫療救護處置，迅速依傷患受傷情形給予必要的醫療及後送，於 3 個半小時內將傷患分送嘉義基督教醫院、嘉義長庚紀念醫院、佛教慈濟綜合醫院大林分院、行政院衛生署嘉義醫院、天主教聖馬爾定醫院等 6 家急救責任醫院，

進行醫療救治；整體救護工作計出動了直升機空中救護 24 架次、52 部救護車。

衛生署空中轉診審核中心係二十四小時均派有主治醫師進駐消防署救災救護指揮中心及國家搜救指揮中心，平時協助離島偏遠地區急重症傷病患緊急空中醫療轉送，自 91 年 10 月 1 日成立，當發生大量傷病患意外事件時，則立即協助

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消防署及國家搜救指揮中心判斷病情嚴重性及空中緊急救護之必要性，同時與地面緊急醫療應變中心（EOC）協調合作，此次阿里山火車事故發生時，立即發揮此項功能，將嚴重病患予以空中轉送，輕傷患者則由路面救護車轉送，並與接受醫院保持協調聯繫。

此次阿里山森林鐵路小火車翻覆事故在衛生署、嘉義縣政府衛生局，內政部空中勤務總隊、警政署、消防署、國防部海鷗直升機部隊及民間救難團隊之共同合作下，立即展現陸空協力之緊急醫療救護作為，本次事故共造成 5 人死亡、107 人受傷³。

3行政院衛生署：〈陸空協力，緊急醫療後送 -有效降低阿里山森林鐵路小火車事故傷亡〉，網址：

http://www.doh.gov.tw/CHT2006/DM/DM2_p01.aspx?class_no=25&now_fod_list_no=11576&level_

no=2&doc_no=80388（瀏覽日期：2012 年 12 月 9 日）。

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第二章文獻探討

為了能夠深入了解緊急醫療救護體系的運作情形與功效，本文研究先前學者之相關文獻作為理論基礎。本章將分節介紹緊急醫療救護體系之相關文獻與理論；

首先第一節相關文獻介紹緊急醫療救護的研究文獻，並對災難、緊急醫療、災害防救的概念進行初步的說明；第二節資訊針對緊急應變體系中資訊的流動提出文獻的介紹，並解釋資訊在整體救災系統中扮演的角色；第三節動員提出關於緊急災難救助動員之文獻，包含動員的目的、形式與重要性等；最後第四節組織間合作介紹關於組織間合作之文獻，說明組織間合作如何貫串整體救災體系的運作與執行。

第一節相關文獻

緊急醫療救護體系是災害防救災體系中的重要一環，不論是何種類型的災害發生，

只要有人身安全的損傷，都必須仰賴緊急醫療救護體系，是民眾遭遇緊急傷病的第一道防線。但臺灣緊急醫療救護體系的相關文獻鮮少探討緊急醫療救護在災害應變中所扮演的角色，許多緊急醫療救護的相關文獻著眼於探討離島地區空中緊急醫療暨傷病患轉送制度的現況與其尚待待改進之處（蘇耿志，2003；盧立華，2003；蔡行瀚等，

2003），或以數學軟體建構救護車最佳之派遣方式，並期以提升緊急醫療救護派遣行動的效率（如黃國平等，2007；許凱傑，2012），或是利用數量分析方法，針對區域特性進一步提出急診醫療資源配置最適化的建議（如吳美玲，2009；劉景欣，2010），

此外還有許多相關文獻分析探討大型活動或特定地理區域中尋求醫療照顧病患的共通特質（如高偉峰等，2000；胡勝川等，2002；張啓宏等，2005；吳孟軒等，2007；

鄧允武等，2010）。

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國內對於災害防救災體系之相關研究，初期多偏向天然災害的應對探討，尤其以颱風、地震為主，隨著國外對於災難管理（disaster management）的日益重視，

相關學者開始以此範疇為題進行相關研究；許多學者從減災（mitigation）、整備

（preparedness）、應變（response）、復原（recovery）等四大階段來進行防救災管理之區隔或進行相關研究(Comerio, 1998; Comfort, 1988; Elliot and Smith, 2004; Mileti, 1999; Schneid and Collins, 2001)⁴：

一、減災（mitigation）：

對於未來可能發生的災害進行預防的工作，透過政策性的規劃與災害應變規範或程序的修訂來防止災害之發生或降低災害之影響。有些災害透過適當的措施，可以使其幾乎不會發生，例如火災、水災，有些災害的發生不是人力可以控制的，只能減少其損害，例如地震，這部分的工作其實是緊急應變管理最重要的部分。

二、整備（preparedness）：

考慮災害發生時可能面臨的各種情況，擬定災害緊急應變計畫，定時進行訓練、宣導與演練工作，以熟悉運作程序及避難要領，加強防災之危機意識，落實救災作業的整唄。這部分最重要的工作，大致上是訂定緊急應變計畫、教育訓練相關人員並且演習。

三、應變（response）：

在災害發生時能立即採取之救災行動，災害應變最重要的是靠資訊來掌握災情變化，

依照擬定之災害應變計畫進行救災及醫療救護作業，完成疏散與安置災民並防止二次災害的發生，避免造成更嚴重的影響。針對一個緊急事件，必須採取適當的措施去控制災害、減少人命及財物的損傷。簡單而且小規模的災難，靠著快速的通報及反應就可以處理，但是範圍大、複雜的狀況，就必須配合平日的訓練與規劃才會有效。

4楊永年：〈八八水災救災體系之研究〉，《政大公共行政學報》，第 32 期(2009 年 9 月)，頁 147。

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四、恢復（recovery）：

使災區恢復正常運作的狀態，主要含安全檢測及正式復健。災害結束之後，很多環境必須清理，運作功能必須恢復，才能夠回復平日的運作。

圖 2-1：災難管理或緊急事件管理的四大循環步驟⁵

而這四個階段可以以本研究所採用之分析架構「資訊」、「動員」、「組織間合作」

三個要素涵蓋；資訊在災害的四個階段都很重要，唯有確實掌握資訊才能達到減災、

整備或是回應與復原，資訊若能盡速傳達至救災體系亦可有效達成減災、整備、回應與復原的目的；而動員與組織間合作則能夠確保防救災體系的運行與效果，如果合作不良或動員不力，面對大型災害時將很難發揮應有的救災效果。本研究偏重應

5台北區應變指揮中心：〈醫院緊急應變與危機管理原則〉，網址：

http://www.health.gov.tw/Portals/0/%E9%86%AB%E8%AD%B7%E7%AE%A1%E7%90%86%E8%99%95/99112 2_991115%E9%86%AB%E9%99%A2%E7%92%B0%E5%A2%83%E5%AE%89%E5%85%A8%E8%AC%9B%E7%BE%A9.pdf

（瀏覽日期：2013 年 6 月 8 日）。

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變或救援階段。主要原因在於，此階段較容易引起媒體或民眾之關切，成為社會的焦點，且通常關於緊急應變的探討與計畫皆著墨於此，再者，如果四階段都探討，

可能造成研究範圍過於龐大或難以聚焦的問題。不過，因為這四階段密切相關，因此在論述過程，多少也會涉及其它階段之討論。

簡而言之，國內不乏救災體系研究文獻，但主要係針對天然災害，以消防體系或地方政府為主體進行研究；台灣過去也不乏醫療體系文獻，但大部分和救災無關，救災醫療體系文獻相當少見。近十年來，災難管理的觀念與現代醫學結合，出現了所謂的「災難醫學」，目前甚至已經有「災難學（Disasterology）」的名詞出現。台灣過去沒有所謂「災難醫學」的概念，直到1990年代急診醫師開始推展緊急醫療網之後，

災難醫療相關的問題才開始萌芽⁶，Gunn（1990）認為災難的定義是「在人類與其生態環境之間，因為自然或人為的力量，造成巨大的衝擊，迫使受災國家或社區須採取異於平常的作為，且需外來的資源才能應付。」石富元（2000）據此定義進一步指出，

如果只造成財產損失而沒有威脅到人民健康或生命的事件，就不能稱為是「災難」，也不是災難醫學討論的重點。阿里山森林鐵路小火車翻覆事故，是由於鐵路旁之樹木斷裂傾倒導致火車翻覆的災害；這起事故造成5人死亡、107人受傷的情況，由於該事件造成為數不少的人員傷亡，也動用相當程度的醫療資源與相關組織，因此該事件亦當歸屬於災難醫學範疇下的災難事件。而災難醫學主旨乃在災難事故發生之前後，對傷病患施行醫療照顧，盡可能保住傷患的生命及減少痛苦（王立敏等，1996）。根據我國災害防救法第二條，災害是指風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害以及火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、

海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害等人為因素災害兩大類災難所造成之禍害；災難特性依來源、發生時機、時間長短、頻率及規模而有所不同，但本研究主要係針對緊急醫療救護體系在大量傷病患事故中的應變機制與功能進行探討，並不特別針對特定災害進行分析；因為在突發性災難事件中，最令人擔憂的部份便是造

6胡勝川：《急診醫師與緊急醫療救護》，（台北：金名出版社，2002 年 5 月），頁 7-8。

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成大量傷病患之事故，當事故、災害發生之傷患人數超出一般日常處理的傷患人數，

導致短時間內之醫療需求過大，當地的醫療系統無法以平常的方式供應，此時便會造成傷患無法於第一時間獲得妥善醫療照顧，甚而引起更為嚴重的人身安全損失⁷。然而，傷患處置並非緊急醫療救護體系的唯一要素，石富元進一步指出，「大量傷病患事件」的處理過去一直被等同於「災難應變」⁸。在台灣，各種災難的應變計劃的名稱通常都是「大量傷病患應變計劃」。不過緊急醫療體制系統不僅僅只有包含傷患應變計劃；除了緊急事故發生時，各項醫療資源的投入外，緊急醫療系統還包含如緊急醫療需求的評估、協調與指揮、公共衛生、環境醫學、預防醫學等等項目。特別是，面對災害來臨或危機，需要以跨域的方式處理，結合各個領域的特長，適時提供緊急醫療救護所需之措施。所謂跨域包括跨學術領域、跨層級、跨部會、跨區域，

由於災難事件易導致大量生命及財產損失，因此，當災害發生時，往往必須仰賴不同的單位整合進行災難救助，例如：消防局、軍方、警政單位等等，有時還必須仰賴民間團隊或當地居民的幫忙，以達到救災的目的⁹，且對於災難事件之動員速度，是攸關降低失能與死亡之重要因素。

第二節資訊

事故發生時，資訊的傳遞會影響救援的成效，如何在事故發生的第一時間將正確的訊息傳達出去，為救援行動之關鍵要素之一。根據楊永年（2009），資訊系統

（information system）包含資訊的蒐集、傳遞、接收，以及資訊接收後和救災單位的協調整合等。而災情資訊主要包含災害損失相關的人、事、時、地、物。資訊

7林樹基：〈建立各級醫院對大量傷患應變計劃的內容及評估指標〉，國家衛生研究院委託計畫（2008 年）（DOH97-TD-H-113-97006）。

8台北區緊急醫療應變中心：〈從急診醫學看台灣災難醫學的發展〉，網址：

http://dmat.mc.ntu.edu.tw/eoc2008/modules/tad_book3/page.php?tbdsn=179（瀏覽日期：2012 年 12 月 9 日）。

9呂朝賢：〈非營利組織與政府的關係：以九二一地震為例〉，第二屆非營利組織管理研討會，南華大學，2001 年 3 月 9 日。

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之傳遞包含資訊系統中各項訊息之傳遞過程、方式與成效，較佳的資訊傳遞系統將擁有較短的反應時間、較快的資訊流通速度與較完整的資訊傳遞等特色。「通報」，廣義的解釋，就是訊息的傳遞，也有請求支援的意思。當民眾以 119 電話將災情「通報」救災救護指揮中心，指揮中心開始受理、派遣、通報相關單位，到現場救災人員災害搶救、請求支援、傷（病）患後送，最後到案件處置完畢，每個救災階段通報時間點，在災害應變處置環環相扣的過程中，扮演相當重要的角色，如八掌溪事件能即時將災情訊息通報空中救援單位請求支援，或許可以減少數名寶貴生命的殞落。因此，迅速適當的通報把訊息傳遞出去，才能使各級長官了解並掌握現場狀況，

適時提升救災指揮層級，也才能讓相關救災單位依權責即時執行各項災害防救應變措施，有效的搶救災害，確保民眾生命財產安全。¹⁰

緊急醫療救護行動中，掌握資訊的重要性在於，資訊不但是決策之基礎，同時也是消滅危機、避免二次傷害的關鍵因素。因此，必須於救災行動中持續蒐集相關資訊、更新資訊，並將資訊匯整給決策中心以進行評估與規劃（詹中原等，2003）。藉由持續的資訊蒐集與靈活的資訊傳遞，進行災害之搶救作業，能夠進一步掌握救災之效能(李維峰等，2004)。然而，當資訊量過於龐大時，往往造成無法判斷正確決策的困擾；但是資訊若是過於貧乏，也會產生難以依據不足的資訊做出正確決策的情況¹¹。除此之外，災害發生時往往伴隨災情通報系統失效的困境，此時決策者僅能接收部分、不正確之資訊，導致資訊重覆呈現而造成過於龐雜或相互矛盾，造成決策者無法在第一時間獲得正確且經過整理之資訊，而難以進行妥善之判斷與指揮¹²。

10林韋廷：〈各縣市（政府）消防局救災救護指揮中心災情通報作業之探討〉，《消防月刊》，（2009 年 5 月），頁 18-25。

11丘昌泰：〈危機管理—幾乎所有的危機都蘊含著成功的種子與失敗的根源〉，《研習論壇》，第 23 期(2002 年 11 月)，頁 15-25。

12余君山：《高雄縣災害應變中心危機處理之探討－以莫拉克風災為例》，國立臺北大學暨公共行政暨政策學系碩士論文，2011 年 7 月。

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許多防災應變體系的相關文獻皆指出資訊傳遞與蒐集對於救災行動之影響，如黃志能(2003)以桃芝風災為個案，指出花蓮縣救災指揮系統在該次風災所遇到的問題：災害應變中心未整合相關資訊、救災動員無法發揮成效、組織間缺乏協調與聯繫、災情與指揮資訊傳遞上出現問題、災區內外的機關單位間缺乏互助機制、賑災物資造成災區的負擔、缺乏強制及處罰機制且災害防救觀念薄弱。此外，油朝鵬(2010) 以台中縣作為個案研究災害應變中心所遇到的困境，其研究發現災害發生時資訊的無法統一造成災情傳遞與通報系統遭遇問題導致效率不彰。且在資源的運用上則因為中央與地方缺乏妥善聯繫，導致第一時間資源部署失當、無法確實掌握災情，並使得災害應變中心在人力與資源的調度上產生極大的困難¹³。國外的案例中，亦曾發生傷病患集中於同一家醫院，或是緊急應變資源無法適當分配與支援¹⁴，這些案例不斷地突顯出資訊傳遞對於救災行為的重要性甚或影響救災行動之效率。另外，

由於相關執行人員屬兼職身分或臨時編組，或是因為層級太低以致於統合、協調跨單位合作難以執行。楊友仁(2010)以嘉義市災害防救體系作為個案研究，指出如果若能於平日進行橫向與縱向之聯繫，互相進行資源共享並透過全國性的統籌分配，

即能在災害發生後，於最短時間內掌握受災地區之災損程度及資源需求等相關資訊，

並於第一時間進行資源的分配與佈署，將資源以最快速度投入地方，以支援緊急應變。

資訊傳遞之重要性，在賀伯颱風發生時便有學者提出，並建議建置相關災情通報系統¹⁵，但直到九二一大地震發生時，依然發生災區無法傳遞正確的災情而延誤救災的情況。學者 Yang(2010)針對九二一大震南投縣政府的研究發現，大地震發生時所有通訊與交通中斷，所能獲得的災情資訊相當有限。其中重災區中寮鄉，只能

13王忠漢：《災區緊急醫療資源之機動配送管理研究》，國立雲林科技大學工業工程與管理研究所論文，2001 年 6 月。

14R.B. & Teitelman U., “Manmade Disasters,” Crit Care Clin, Vol. 7, No. 2(1991/04) , pp.293-320.

15許銘熙：〈1996 賀伯颱風侵台災害分析及檢討〉，國加科學委員會專題研究計畫（1997 年 2 月）

（NSC86-2745-P002-001）。

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靠人力騎乘機車到縣政府求援。但因為災區過多、過大，當時的南投縣縣長只好透過收音機向全國民眾請求救難物資的援助。希望立即獲得飲水、泡麵、帳蓬等救災物質的捐贈，數天之內，這些救災物質便成功送抵南投縣立體育館存放，並用於救災行動與災民安置上。

九二一大地震發生時，曾發生因為地理、設備因素導致資訊聯繫中斷的情況。

如連經宇(2000)指出當時偏遠山區地區欠缺無線電通訊設備，地震發生後便完全與外界隔絕，而且無法向外傳遞災情訊息與救災需求，因而影響後續救災行動的進行。

此外甚至發生因為資訊不足而誤判災區分佈，導致延誤救災；更由於資訊傳遞的中斷，震災發生後位於第一線的地方政府無法獲得充分資源進行救災行動，甚至使整個緊急應變系統陷入癱瘓的狀態¹⁶。詹中原等（2003）也指出九二一大地震各種通訊設備大都因電力受損而停擺，使災區資訊無法外傳，且相關資訊集中在地方，各單位之間缺乏適當的溝通管道，造成中央政府無法妥善分配救災資源的現象。

外國在面臨重大災害時，也曾遭遇資訊傳遞影響救災成效的現象。例如，

Jurkiewicz (2007)便針對 2005 年發生於美國的卡崔娜那颱風指出：救災體系行政失靈的主要原因在於政府預警系統失靈，聯邦與地方政府未能有效的傳遞災害資訊。

由於災情資訊與預警系統的疏忽，該次風災中許多人民、政府組織低估了風災造成的影響，導致人民在未妥善防備的狀態下遭遇颶風襲擊。甚至在颶風平息後，由於停電等因素造成的資訊系統癱瘓，有許多災民在淹水地區只能受困於「陸上孤島」，而無法向外尋求援助。由於中央應變單位無法確實掌握災區與災民的確切情況，部分地區的救援行動只能仰賴人力進行，並經由不同的組織肩負不同的責任，進行災民的救助。

前述的事例反映出重大災害發生時，資訊的傳遞對救災行動之影響，同時也可以看出資訊在整體災害防救體制中的重要性；當政府面對重大災害導致通訊網路中

16梁杏娟：《我國緊急應變體系整建之研究─以九二一地震為例》，國立暨南國際大學公共行政與政策研究所碩士論文，2001 年 6 月。

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斷時，救災體系的立即性支援將面臨嚴重的考驗¹⁷。因此，設置有效且具有彈性的資訊通報系統非常的重要，優良的通報系統能夠使訊息快速、有效地傳遞¹⁸。為此，

應該建立多元的溝通管道與溝通中心，如：電話、電子郵件、傳真、衛星電話、行動電話等，能夠將組織所欲傳達的消息迅速傳遞出去的管道（詹中原等，2003）。而且，在許多重大災害發生的同時，平日可用的通訊方式都會因而中斷，網路、電話等等，如何規劃緊急連絡方式，並確保災害發生時能夠維持有效的通訊方式亦是相當重要的課題之一。在 2011 年阿里山森林鐵路小火車翻覆事故中，資訊能否迅速地由第一線情資中心向上、橫向傳遞，包含消防局、嘉義縣衛生局、衛生署、國防部、

內政部空勤總隊、民間救難組織等單位是重要關鍵，由於事故地點在醫療資源稀少之偏遠山區，醫療資源與救援人力難以進入，且事故地點難以確認，突顯了資訊傳遞須正確、即時的重要性。

《緊急醫療救護資訊通報辦法》第三條揭示緊急醫療事故發生時，當地衛生局、

消防局與區域緊急醫療應變中心和急救責任醫院之通報流程作法，包括：一、當地方救災救護指揮中心接獲報案，經初步判定係大量傷病患事件或有擴大之虞時，應通知當地衛生、消防主管機關及相關機關（構）。二、當地衛生或消防主管機關應於中央衛生主管機關緊急醫療管理系統內建立「災害事件檔」。三、地方衛生主管機關知悉事件發生後，應聯繫轄區內急救責任醫院，了解傷病患收治、處理情形，並告知醫院本系統「災害事件檔」建立情形與通報中央衛生主管機關區域緊急醫療應變中心。四、區域緊急醫療應變中心得協助地方衛生主管機關及急救責任醫院進行相關資料蒐集及登錄。五、急救責任醫院接獲地方衛生主管機關通知事件檔建立後，

應於三十分鐘內提供當時事件相關之收治傷病患初步檢傷人數資料，並提供聯絡之單一窗口與電話，負責與衛生、消防主管機關聯繫及更新傷病患處置資料至完成傷

17林俊、沈子勝、鄧子正：〈美國與台灣地區社區防災工作發展之分析與比較：對我國消防行政之啟示〉，《中央警察大學災害防救學報》，第 4 期（2003 年 9 月）頁 67-106。

18唐雲明：〈各國災害緊急通訊機制之探討〉，《危機管理學刊》，7 卷 1 期（2010 年 5 月），頁 1-14。

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病患醫療緊急處置為止。六、地方衛生主管機關應主動查核急救責任醫院所通報之傷病患緊急處置資料，並指導醫院於完成緊急醫療處置後，更新最後處置資料及追蹤後續動向。

石富元(2008)指出，民國 93 年底台北市衛生局開始將緊急應變指揮中心（EOC）

的觀念運用在衛生醫療體系的危機管理上，建立了國內第一個衛生醫療體系的 EOC，

並且在其後的禽流感威脅、大量傷患事件、群眾滋擾事件中，發揮了相當大的功效，

迅速提供了決策所需的資訊，並且可以秉承決策者的意旨，管理相關的應變措施。

參考國外的情況，衛生醫療體系建立的 EOC，在美國是相當常見的做法(如果吹毛求疵，在美國這種單一部門的應變中心特別稱為 department operation center,DOC，

有別於不同功能結合在一個中心的緊急應變中心 emergency operation

center,EOC)，例如衛生福利部(DHHS)就設有首長指揮中心(Secretary Command Center,SCC)，作為其應變指揮中心，在各個層級，各種功能群組，也都有類似的架構。

為了提升災難發生時的應變能力，衛生署於 2004 年建立「緊急醫療應變中心」

將台灣分為六大區域進行指揮與災害應變，希望能夠整合鄰近縣市進行水平層級的協調與溝通，並配合中央達到垂直層級的資訊流動，迅速掌握救災資訊，協助發展緊急醫療應變規劃與各種防災減災措施。根據《緊急醫療救護法》第九條，中央衛生主管機關應依第五條第二項之緊急醫療救護區域協調指揮體系，委託醫療機構於各區域內組成區域緊急醫療應變中心（以下簡稱區域應變中心），辦理下列業務：一、

即時監控區域內災害有關緊急醫療之事件。二、即時掌握區域內緊急醫療資訊及資源狀況。三、建置區域內災害醫療資源之資料庫。四、協助規劃災害有關緊急醫療事件之復健工作。五、定期辦理年度重大災害有關緊急醫療之演練。六、跨直轄市、

縣（市）之災害發生時，協助中央衛生主管機關調度區域內緊急醫療資源，進行應變工作。七、協助中央衛生主管機關指揮區域內急救責任醫院派遣相關人員，協助處理大量緊急傷病患。八、其他有關區域緊急醫療災害應變事項。

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對照韓國的緊急醫療救護體系，韓國共有 16 個地區緊急醫療中心，在各大都市考量醫療基礎設施、人口和人口分布，選擇區域內的綜合醫院任命為地區緊急醫療中心，主要負責治療急診患者、提供災害情況下的緊急醫療服務、區域緊急醫療人員的教育和培訓或有關緊急醫療服務的特殊任務等等。我國的區域緊急醫療應變中心除了負責域緊急醫療人員的教育和培訓外，資訊方面的運作模式較類似韓國的緊急醫療資訊中心（Emergency Medical Information Center, EMIC），韓國的緊急醫療資訊中心是較新的系統，負責蒐集和提供即時的訊息，其緊急醫療資訊中心職責包括：一、提供醫院訊息和病患諮詢；二、幫助和分擔 119 救援的工作；三、協助 EMS 快速治療病患；四、蒐集醫院端的同步資訊；五、給予患者資訊選擇適當的醫院¹⁹。韓國的緊急醫療資訊中心也稱 1339 緊急醫療資訊中心，其工作人員會提供雙語服務，包括韓語、英語、日語或中文，如果在醫療院所內需要相關協助，工作人員會與韓國的醫療人員溝通。當需要緊急服務時，1339 的工作人員也可以經由電話提供醫療協助，透過症狀的描述以提供醫療建議，甚至可以協助患者在區域內找到適當的醫療院所進行治療²⁰。我國的區域緊急醫療應變中心和韓國的緊急醫療資訊中心不同之處在於，我國的區域緊急醫療應變中心比韓國的緊急醫療資訊中心另外有辦理醫院內部緊急應變的規劃，也負責毒化災與輻傷，但不像韓國的緊急醫療資訊中心提供外國人的醫療服務，也不像韓國的緊急醫療資訊中心可當 119 的備援。

韓國緊急醫療資訊中心流程如圖 2-2 所示：

19National Emergency Medical Center: <EMIC>, http://www.nemc.or.kr/eng/emss/emss_emic.jsp

（瀏覽日期：2013 年 6 月 10 日）。

20Korea Blog: <What to do in a Medical Emergency While in Korea >,

http://hiexpat.com/korea-blog/what-to-do-in-a-medical-emergency-while-in-korea.html 瀏覽日期：2013 年 6 月 10 日）。

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圖 2-2：韓國緊急醫療資訊中心流程圖²¹

當緊急危難發生時，首要之務便是進行資訊的蒐集，確實掌握災害發生的範圍與影響的人、事、物，並且迅速進行決策與判斷、將資訊向外傳遞，以便後續的人力動員與資源佈署。為了收集與掌握明確的資訊必須有良好的通訊系統，以便做出準確的決策而達到迅速救人的目的²²。當資訊能夠確實、完整的在指揮系統與救災系統間流動時，才能夠做出符合情勢的正確判斷，也唯有仰賴資訊的流動，才能於第一時間修正救災行動、調度資源。因此，緊急救災體系中的資訊傳遞管道，將直接影響救災系統的成效。

21National Emergency Medical Center: <EMIC flowchart>,

http://www.nemc.or.kr/eng/emss/emss_emic.jsp（瀏覽日期：2013 年 6 月 10 日）。

22洪郁婷：《建構危機狀態下的公私協力關係－九二一緊急醫療與安置照顧在災難管理過程中的角色》，

東海大學公共行政學系碩士論文，2002 年 6 月。

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在先前提過的九二一地震案例中，當時的南投縣縣長藉由收音機尋求各界援助，

而於數天之內，便成功獲得大批救難物資，這個事件充分表現出資訊傳遞對於緊急救難行動的幫助。此外也引出一個重要的事實：當資訊成功流動之後，便可以仰賴各單位、組織、團體或民眾協助進行緊急救災行動。當資訊或決策向外傳遞時，便可以動員人力、部屬資源，實際進行救災行動；一個缺乏資訊的救災體制，就好像沒有人駕駛的車輛，僅能橫衝直撞、無法到達目的地；但是一個缺乏動員力量的救災體系，亦會面臨無法完成救災行動的困境，就彷彿人無法活動四肢，僅能眼睜睜的看著災害的發生與擴大。後續章節將以此為基礎，深入探討動員對於緊急災難救助的重要性。

第三節動員

動員(mobilization)一詞多用於軍事國防上，其定義為「為適應國防軍事之需要、緊急事變或處理重大之災害、災難，需將全國之人力、物力、財力、科技力與精神力轉為戰備時間或非常時間之狀態，使國力穩定，能發揮最佳功效以克服其時期，以維護社會安定與國家安全」²³。從廣義面來看，動員就是國家總動員；狹義面來看，動員則為軍事動員，像是在國共內戰期間曾經實施的「動員戡亂臨時條款」，

是指在戰爭或是緊急狀況時，國家動用全部的資源、人力、物力等來支援軍事活動以平息叛亂，而動員往往有時間上的限制，若能在短時間內動員，則被視為有效的動員²⁴。另外，災難事件易造成緊急醫療需求與資源之間失衡，因此災難醫療需更多的管理，對於災難之預防，在災前做好減災、整備等工作，災害發生時得以迅速應變，災後做好復原重建。災難事件易導致大量生命及財產損失，災難醫療需要協調

23國防部後備司令部：〈動員管理介紹〉，http://afrc.mnd.gov.tw/ActionManagement/net_11000.htm

（瀏覽日期：2012 年 12 月 16 日）。

24何淑萍：《核能安全體系之研究－以核三廠變壓器失火為例》，國立成功大學政治經濟研究所碩士論文，2011 年 1 月。

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整合緊急醫療體系與相關體系，如消防、工務等部門的協同努力，以確保有效的處理，運用各項資源設備，以達到救災的目的，且對於災難事件之動員速度，是攸關降低失能與死亡之重要因素²⁵。

災難發生後，緊急動員與整合調度人力投入救災工作是相當重要的課題之一。

對於各種類型的災難，消防人員、急救技術員、災難醫療救援隊(disaster medical assistance team)與志願緊急醫療人員是災難應變的主要人力資源，而緊急醫療系統資源尚包括急救責任醫院、急診床、燙傷病床、加護病床、醫療通訊系統與救護車等²⁶。一般而言，救災動員包括由上而下或是由下而上動員：由上而下動員必須由上層指揮中心負責調派與指揮人力佈署，但其必須仰賴精確的災情資訊，以及各組織間的相互合作；這種條件下，軍隊、警察、消防單位成了大型災難發生時，迅速動員進行救災行動的首要之選²⁷。由下而上的動員則是由基層機構執行救災，並求助於上層指揮單位或是回報災情資訊的行動，此時的救災組織可以是社區防救災組織或民間救災團體；此類的救災行動會是災難導致通訊中斷時的主要救災方式之一。雖然救災體系運作通常都是由上而下的動員，但真正健全的組織體系，應由下而上進行強化，使其基層防救災組織發揮彈性，針對災害的內容與範圍，迅速採取應變行動²⁸。不論是何種形式動員，動員的要務都是要能在短時間能有效聚集大量人力進行救災或防災行動²⁹。因此，動員所指的是資源的分配與運用，特別是救災人力資源的立即投入³⁰；如何在最短的時間內，運用各種來自政府與民間的救災資源，

以降低災難造成的損害便是動員的主要目標。

25李奇學、許君強、許素貞、江權富、蔡雅芳、何璧如、林宜柏、吳世望、許淑珍、廖宏恩、鄭猛聰：

《醫務管理》，（台中：華格那出版有限公司，2010 年 9 月）。

26同上。

27王銘福：我國派遣軍隊從事災害救援之執行現況與問題改善之研究，國立中央大學土木工程研究所碩士論文，2008 年 1 月。

28楊永年：〈建立以地方政府為主體之救災組織體系─以九二一大地震與八掌溪兩岸做比較〉，《中央警察大學叢刊》，32 卷 3 期（2001 年），頁 257。

29陳昱茜、李文瑞：〈災後社區重建與發展策略〉，《社區發展季刊》，第 90 期（2000 年 6 月），

頁 9-18。

30楊永年：〈八八水災救災體系之研究〉：《政大公共行政學報》，第 32 期(2009 年 9 月)，頁 149。

緊急醫療救護體系成效之研究--以2011年阿里山森林鐵路小火車翻覆事故為例

國 立 成 功 大 學

政 治 經 濟 學 研 究 所

碩 士 論 文

緊急醫療救護體系成效之研究

─以 2011 年阿里山森林鐵路小火車翻覆

事故為例

Research on the Effect of Emergency Medical

Services Systems: The Case of Ali Mountain Forest

Railway Train Rollover in 2011.

摘要

Abstract

誌謝

目錄

表目錄

圖目錄

第一章 緒論

第一節 研究動機

第二節 研究目的

第三節 名詞解釋

第四節 研究架構

第五節 阿里山森林鐵路小火車翻覆事故介紹

第二章 文獻探討

第一節 相關文獻

第二節 資訊

第三節 動員