結合實體審查標準之實務

第一項 公平會實務

一、制訂結合處理原則之前

由於公平法對於結合案件之准駁標準僅有第 12 條之抽象規範，在 2006 年制 定「行政院公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則」以前，並無任何具體 或量化之審查標準，公平會於進行「整體經濟利益」與「限制競爭不利益」衡量 孰大孰小之審查實務成為企業遵法之重要參考依據，學者因此嘗試藉由實務案例 之整理，從中歸納出判斷之具體標準與內涵，以提供解釋與適用之參考，其中水 平結合之實務判斷標準整理如下。

(一) 限制競爭之不利益

應考量現有競爭、潛在競爭、外國競爭等，且敵意之結合亦可能產生不利競爭 之結果，此外，市場上是否有可用於制衡結合事業之因素亦應納入考量⁴³⁹，通 常包括市場控制能力、產品價格等之增加，以及減少市場競爭、重大改變市場 結構⁴⁴⁰、結合後是否達獨占事業標準、市場進入障礙增加之程度、市場集中度 之變化、競爭者數目、產品是否為同質性、企業過去是否有不當限制競爭行為

439 劉孔中，前揭註 432，頁 23-25。

440 劉孔中，前揭註 432，頁 26-27。

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之歷史等⁴⁴¹； (二) 整體經濟利益

是多面向且動態的，通常考量因素包括規模經濟效益（生產、管理、財務融通 效率等）、技術效率（技術水準之提升程度）、結合後生產因素價格及產品售價 降低程度，以及結合廠商是否為垂危事業等因素⁴⁴²。亦有學者將整體經濟利益 區分為三大利益⁴⁴³：事業利益（經營效率、規模經濟、財務結構、產品品質、

國際化等之提升，以及經營成本降低、組織精簡、業務限制之突破、填補功能、

避免倒閉等）、產業利益（整體產業發展、對外競爭力、產業轉型、市場開放 競爭，及市場競爭程度之增進等）及社會利益（提供良好服務、維持員工就業、

落實國家政策、政府無庸再予補貼、提昇公共資源利用率等）。

綜上所述，我國實務在利益與不利益之權衡，係綜合事業、產業與社會整體 而判斷，兼顧事業自身、市場結構以及社會國家政策之利益，並未獨厚於市場上 之競爭者或消費者。

二、制定結合處理原則之後

2006 年 7 月發布處理原則以降，依公平會行政決定書查詢系統⁴⁴⁴所得之結合 案件決定書共計 23 件，其中一件屬垂直結合⁴⁴⁵，一件經申請人申請廢止⁴⁴⁶，兩件 經訴願撤銷⁴⁴⁷，因此本文針對剩餘之 19 件整理其利益與不利益之衡量因素。

不禁止結合之案件中，決定書之內容以評估整體經濟利益為主，對於限制競 爭之不利益著墨較少，且多數案例側重於結構因素之分析⁴⁴⁸。至於公平會所採納

441 許淑幸，前揭註 235，頁 20。

442 許淑幸，前揭註 235，頁 19。

443 劉孔中，前揭註 432，頁 25-28。

444 公平交易委員會網站 http://www.ftc.gov.tw/internet/main/decision/decisionList.aspx。

445 公結字第 097006 號。

446 公結字第 098004 號。

447 公結字第 096002 號、第 097002 號。

448 我國不禁止結合之案例多係綜合水平、垂直與多角化等多種結合型態，對於水平結合分析多僅 止於市場結構因素之評估，特別是公結字第 099002 號，限制競爭不利益之因素僅僅考量市場占有 率，而單純水平結合案例如公結字第 096003 號，對處理原則第 9 點所列之因素始有較深入之分析，

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之整體經濟利益則因應個案較有多元考量，包括：創新研發、設備建置與資源整 合、規模經濟與網路效應、技術交流與創新、優質與多元服務、多元選擇、國際 競爭力、消費便利與交易效率、雙邊市場之整合性服務、降低議價溝通成本、消 弭資訊不對稱、促進數位匯流等等。由准許結合案例可知，我國實務於衡量第 9 點後，縱認定個案限制競爭疑慮低甚至幾無限制競爭疑慮，往往仍顧及結合事業 之市占率復認定個案仍有不公平競爭疑慮⁴⁴⁹，故最終以附加負擔之方式准許結 合，且多數仍權衡整體經濟利益⁴⁵⁰，無減損競爭疑慮而未審酌整體經濟利益者有 五⁴⁵¹。

禁止結合之案件有四，其中統一與維力二度申報結合均遭公平會拒絕⁴⁵²；好 樂迪與錢櫃合併一案，公平會雖二度遭訴願撤銷決定，然最終公平會仍做出禁止 結合決定⁴⁵³，並於最高行政法院判定業者敗訴定讞；此外尚有燁聯鋼鐵收購唐榮 鐵工廠一案⁴⁵⁴。面對這些結合雙方均屬市場上第一與第二大事業，結合後集中度 大幅提高之案件，主管機關認定其限制競爭疑慮大，縱使結合雙方主張結合將增 進經濟規模、資源整合、國際競爭力等經濟利益，主管機關多以「惟其是否得以 實現，除尚有待於申報人之實際營運策略及經營行為，且在缺乏市場有效競爭之 下，實無有效機制確保能達一定程度之經濟利益」、「本結合就該市場之整體經濟 利益，僅有申報人可減少成本並提升己身競爭優勢」等語認定整體經濟利益小於 限制競爭疑慮。

整體而言，處理原則確立了第 9 點水平結合之考量因素，公平會決定書亦依 循該水平案件審查架構，然事實上，內容實質與制定處理原則前似無不同，均始 於市場界定與市占率之結構因素評估，再經衡量經濟利益與不利益得出結論，且

然最近案例，公結字第 102001 號，則對同一案例分別依水平結合市場與垂直結合市場分析其反競 爭效果，此種區別結合型態之分析方式較明確，應較可採。

449 例如公結字第 096003 號、第 096004 號。

450 其中兩件為互補性專利聯盟、兩件為單純水平結合，其餘六件尚涉及多角化或垂直結合。

451 為公結字第 096003 號、第 096005 號、第 097001 號、第 097004 號、第 099001 號。

452 公結字第 097005 號與第 099003 號。

453 公結字第 098002 號。

454 公結字第 098003 號。

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審查均著重在結合對參進障礙、對上下游、同業以及消費者之影響，而單方效果 與共同效果評估似為處理原則所新增，然只是名詞上之確立：在單方效果上，公 平會過去案例亦評估結合對價格競爭所造成之影響，在共同效果上，過去案例亦 有審酌結合對同業競爭之影響、市場上業者數量、產品同質性等因素。不同的是，

處理原則在單方效果與共同效果上雖有更詳細之內容，然多於公平會個案審查中 未見評估，包括市場透明度、交易模式、產能利用率等共同效果因素；供給反應 程度、買方對價格變動的反應程度、商品或服務替代緊密程度、結合前利潤等單 方效果評估因素，均未見具體適用之例。

我國以結合所生之經濟利益與限制競爭之不利益二者權衡作為禁止與否之實 體標準，然利益與不利益往往是一體兩面，申報人主張結合具有規模經濟、談判 優勢等利益，公平會卻可能藉此證明申報人結合後具有該等優勢而致交易相對人 抗衡力量削弱⁴⁵⁵，結合雙方之效率主張從而變成譴責結合之理由。此外，其他非 市場競爭因素之產業政策，可能因時空背景、政策推廣而納入整體經濟利益之考 量，數位匯流之相關結合案便是如此⁴⁵⁶，縱使結合雙方市占率高、進入障礙因法 令管制高，公平會仍因數位匯流之產業政策而認定整體經濟利益大於限制競爭不 利益⁴⁵⁷。相反的，非受產業政策推展之事業若結合，效率主張成功機會不高，易 遭公平會基於結合將減少競爭者，或僅有申報人可減少成本並提升己身競爭優勢 之經濟利益等原因，而質疑事業之效率主張難以實現。

第二項 法院實務

公平會制定結合處理原則後受到禁止之案例中，對於結合審查分析有兩起案

455 公結字第 098002 號。

456 我國於民國 99 年 12 月核定通過「數位匯流發展方案（2010-2015 年）」，並預計成立「數位匯 流專案小組」。參行政院經濟建設委員會網站 http://www.cepd.gov.tw/m1.aspx?sNo=0014295（最後 瀏覽日：5/27/2013）。後公平會於 99 年及 100 年之案件將數位匯流視為市場趨勢而納入經濟利益 考量。

457 將產業政策納入整體經濟利益考量是否合適、如何調和產業政策與競爭政策之衝突，參見吳岳 琮，前揭註 427，頁 179-180；顏雅倫（2001），《我國結合管制之檢討與前瞻─以金融產業之結合 為例》，頁 201-205，國立臺灣大學法律學院法律學系碩士論文。

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件提起行政訴訟並上訴至最高行政法院，其一為好樂迪與錢櫃合併案（下稱好樂 迪案），其二為燁聯鋼鐵公司敵意收購唐榮鐵工廠股份案（下稱燁聯案），前者於 2011 年 9 月由最高行政法院判業者敗訴定讞，後者最高行政法院雖以判決不備理 由廢棄原判決發回更審，然於 2012 年 9 月臺北高等行政法院更一審再度判定業者 敗訴。

好樂迪案於 2003 年申報結合並未遭到公平會禁止，然因故未於預定結合日進 行結合，處分即因此失效。好樂迪於 2006 年再次申報事業結合卻遭公平會禁止，

後雖歷經二度訴願撤銷原處分，然公平會於 2009 年第三度決議仍禁止結合，好樂 迪因而提起訴願、行政訴訟。公平會不予禁止到禁止結合，時隔三年多，處理原 則之制定應非改變之原因，2003 年不予禁止理由中所述及之整體經濟利益，包括 提高對上游代理商之議價能力、強化國際競爭力、經濟規模降低成本、轉型創新 與多元服務等，在 2006 年申報時應亦同樣存在，然最大之差異在於結合後之市占 率是否過半，2003 年決議時僅 41%，然三年之間好樂迪市占率逐年微幅增加，迄 再次申報，結合將導致超過 50%之市占率。

本案爭議主要在於市場界定，且好樂迪認為自身產業面臨困境、科技改變導 致競爭者眾故無抬價能力，且對於上游伴唱帶代理商高度依賴亦無議價能力，再 加上公平會第一次決議不予禁止，因此當事人堅持上訴至最高行政法院。最高行 政法院維持原判決，即尊重公平會之判斷，認同產品市場宜定義為「視聽歌唱服

本案爭議主要在於市場界定，且好樂迪認為自身產業面臨困境、科技改變導 致競爭者眾故無抬價能力，且對於上游伴唱帶代理商高度依賴亦無議價能力，再 加上公平會第一次決議不予禁止，因此當事人堅持上訴至最高行政法院。最高行 政法院維持原判決，即尊重公平會之判斷，認同產品市場宜定義為「視聽歌唱服