第五章 相關法令規範及管理控制校準之理論探討
第二節 經費核銷相關法令規範之改善空間
第二節 經費核銷相關法令規範之改善空間
一、 政府採購法規─政府採購法、科技基本法
行政院採購暨公共工程委員會為建立政府採購制度，依公平、公開之採 購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定「政府採購法」18。 同法第二條規定政府機關、公立學校、公營事業辦理採購，應依本法之規定；
本法未規定者，適用其他法律之規定。
依「科技技術基本法」第六條第四項之規定，公立學校、公立研究機關
（構）、法人或團體接受政府補助、委託或公立研究機關（構）依法編列之 科學技術研究發展預算辦理採購，除我國締結之條約或協定另有規定者外，
不適用政府採購法之規定。但應受補助、委託或主管機關之監督；其監督管 理辦法，由中央科技主管機關（即科技部）定之。
基於上述法規授權，科技部現訂有「科學技術研究發展採購監督管理辦 法」及「各機關（構）訂定科研採購作業規定參考事項」。「科學技術研究發
18 政府採購法，第一條。
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展採購監督管理辦法」規範目的係作為補助、委託或主管機關之監督依據，
但其除第 6 條有部分程序性的基本要求以外並無規範科研採購程序作法，故 科技部另訂「各機關（構）訂定科研採購作業規定參考事項」作為各機關辦 理科研採購時，以資參考並得自行訂定內部作業程序之範本。此外，科技部 補助專題研究計畫經費處理原則中更進一步指出，執行機構執行本會補助之 各項經費辦理採購時，應依執行機構內部作業規定及科學技術研究發展採購 監督管理辦法之規定，亦得依政府採購法之規定辦理。
我國政府採購法的立意係為維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不 得為無正當理由之差別待遇。因此，科研人員必須公開取得三家以上廠商之 書面報價或企劃書，就符合需要者進行比價或議價。一般政府採購均以「最 低標」為決標之方式，然而科研器材與設備性質特殊，科研計畫更須追求時 效性與競爭性，因此是否適用最低標必須容許裁量空間。
政府採購法引進最有利標後，其精神就是要讓機關能依招標文件所規定 之評審標準，就廠商投標標的之技術、品質、功能、商業條款或價格等項目，
作綜合評選，以擇定最佳決標對象19。經由本研究訪談紀錄發現，現階段實 務上採用最有利標卻充滿限制，因多數機關主管不願同意最有利標的採用，
究其原因為流程複雜、耗費人力及成本，且陳核機關層級較高等。
對實驗型之研究者而言，不同廠商之相同產品品質不一，較優品質的實 驗器具是產出較優實驗結果的根本。而以現行採用「最低標」的方式，科研 人員被迫只能使用較低階的產品。有時採用最低標之方式可以讓政府補助款 就耗材的支出上成功達到「成本抑減」的目的，卻可能無法導致最佳研究成 果的產出。
尤其尖端科學研發迅速，計畫預算提報核准時之情況與實際執行後所面 臨的真實狀況往往截然不同。探索未知的領域是科研人員所秉持的目標，科 技進步的速度、研究過程的轉變並非科研人員向補助單位提出研究計畫時即 可合理預期，尤其理工科學研究計畫（例如：醫學）動輒一年半至三年的執 行期間，此期間之實驗結果難以預測，而全球所能發展出的新技術、新器材 不計其數。如期望科研人員提計畫時即能預知研究過程的發展及研究之結
19 行政院公共工程委員會，最有利標作業手冊，2012 年 9 月，頁 1。
果，規劃所需之器材，並估計器材的相關預算，在執行期間限制只能針對預 算項目使用經費採購，對於推動頂尖研究無疑是一大阻礙。
對於科研人員而言，多會期望能使用最先進、最尖端且品質最優良之器 材進行研究。申請計畫之科研人員對其研究報告負有完全的責任，但現行制 度卻對器材的購置有極大限制。若研究人員能在計畫核定經費內，透過研究 人員的專業判斷權衡何項器材對其研究具最有幫助，並決定器材的購買，應 更能達到預期之研究績效。然而，現行採購制度下，科技部僅訂定「科研採 購參考事項」，供各研究單位參考訂定遵循規範。因國內各大專院校大多無 鬆綁採購之經驗，不了解政府機關之底線及標準，遂多以此參考事項為校內 規定，造成「科技基本法」已鬆綁科研採購，各執行單位卻無鬆綁之實情。
科技部既以推動我國科研品質及科學研究成果為職責，應更積極推廣或 協助國內各科研機構訂定合適之採購規範，而非僅認為已將政府上層法規解套，
即已解除自身單位之責任。建議科技部可協助將其標準設定為「依科研人員之專 業知能，判斷該項設備的特質是否攸關科學研發目標能否達成，若屬之，則辦理 採購項目時，授權研究人員自行選擇得以創造最大研究綜效之研究工具；反之，
若採購項目僅為一般項目（例如：電腦、印表機），仍必須依據各執行機構內部 一般採購規範辦理。」藉此將科研設備的採購規定脫離政府採購法最低標及最有 利標等繁瑣的公文流程限制，並授權研究計畫執行人員較大的裁量空間。
二、 經費核銷─科技部經費處理原則及主計總處內部審核處理準則
首先，如本研究第二章第一節所述，科技部亟須修訂其所訂定之「經費 處理原則」第二點及第十一（六）點，取銷不明確之文字，如「有關法令規 定」、「未規定事項」與「政府有關規定」等，改以明確文字正面或負面列示 規範內容，如「除其他法規另有明文規定適用者外，均適用本原則」。此部 分必要項目及規範模式建議可參考本研究第二章第四節麻省理工學院之規 範文字，逐項清楚列示，使得所有科研及主（會）計人員有共同明確之法規 範疇，以資遵循。
其次，科技部依預算法授權，得編列「主管預算」、「單位預算」及「科 發基金預算」。補助專題研究計畫則由「科發基金預算」撥出，「科發基金預 算」屬於特別收入基金。行政機關之預算、會計及決算則受主計單位之審核、
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管理及監督。所謂「內部審核」係指經由收支之控制、現金及其他財務處理 程序之審核、會計事務之處理及工作成果之查核，以協助各機關發揮內部控 制之功能，且應由主（會）計人員執行之20。內部審核亦得分為21：一、事 前審核：謂事項入帳前之審核，著重收支之控制；二、事後複核：謂事項入 帳後之審核，著重憑證、帳表之複核與工作績效之查核。主（會）計人員執 行內部審核事項，應依照有關法令(包括「經費處理原則」)辦理。
會計法規定，中央總會計制度之設計、核定，由中央主計機關為之22， 此即行政院主計總處，且主（會）計人員執行內部審核事項，應依照有關法 令辦理23。是故主計處依職權於民國 65 年 7 月 22 日，發布「內部審核處理 準則」，明訂政府及其所屬各機關內部審核之實施，皆須依本規定辦理。歷 經多次修正，民國 99 年 7 月 7 日發布最新修正之規範。又同法第二十八條 明文，各機關訂定或修訂會計制度時，應參照本準則之規定及各機關之組織 職掌，訂入其會計制度。是故各大專院校主（會）計室皆須遵循此規範，審 核科技部補助研究計畫之經費核銷事項。
依「內部審核處理準則」第二十四條第一項之規定，各機關主（會）計 人員審核採購及財物處理時，應注意採購案件有無預算及是否與所定用途符 合，金額是否在預算範圍內，及有無於事前依照規定程序辦妥申請核准手 續。科研經費核銷過程中最為科研人員所詬病的部分，應與「是否與所定用 途符合」之審查，如能在「經費處理原則」中明訂科研經費支用某種額度以 下的判斷責任回歸科研專業人員，或可免除諸多爭議，有利提升科研經費的 使用效益。然而本研究認為即便未增訂文字，主(會)計人員在審查是否與所 定用途符合時之權限範圍，仍應回歸會計與內控制度中，核銷流程步驟之職 能分工與各司其職的精神，不必自行擴權；支出項目的合理性與必要性係屬 科研專業判斷，應由計畫主持人與單位主管承擔核定之責。
20 內部審核處理準則，第二條。
21 會計法，第九十五條。
22 會計法，第十八條。
23 會計法，第一Ｏ三條。
一般商業會計人員處理會計事務之工作，並非核准憑證之內容細項及應 否支用之正確性24。現行科研計畫補助制度下，科技部將經費核銷事項交由 負責執行補助計畫的大專院校與科研機構，繼而演變成主（會）計室負責計 畫經費的第一層把關，此作法讓科技部不需各別面對上萬名計畫申請人與處 理經費核銷務，而僅須面對一百多所的大專院校與研究機構。相對地，此作 法也使得實際上並未參與研究的各機關主（會）計人員必須為研究人員的各 項經費使用背書，甚至背負法律責任。也造成科研人員使用經費時，憑證單 據送至主（會）計室後，必須面對被主（會）計人員詢問細節，甚至被要求 撰寫切結書述明原委，否則無法使用經費之情形。
然而，主計人員並非科學研究專業人士，以科學研究計畫之特殊性及不 可預測性而言，主計人員參與項目經費執行之審核，並對設備、器材的採買 提出意見，除增加經費流程的複雜性外，亦難以刺激研究績效的產出。現況 下，主計人員的非科研專業判斷反而是左右經費使用的關鍵，而非授權科研
然而，主計人員並非科學研究專業人士，以科學研究計畫之特殊性及不 可預測性而言，主計人員參與項目經費執行之審核，並對設備、器材的採買 提出意見，除增加經費流程的複雜性外，亦難以刺激研究績效的產出。現況 下，主計人員的非科研專業判斷反而是左右經費使用的關鍵，而非授權科研