台灣的經濟發展經常被譽為奇蹟，回顧台灣的經濟發展過程，由農業時代到 工業時代，發展到目前的資訊服務時代，產業的發展及產業的競爭力是維持長期 國家產業結構具競爭力的基本要求，綜觀我國過去各類產業的創始初期，國家創 新體系中的產官學研在新興產業中的貢獻不容忽視。進入二十一世紀，在經濟全 球化的進程中，國際競爭更趨激烈，許多國家都把強化國家創新體系作為國家戰 略，把科技創新投入作為戰略性投資，發展科學研究前沿的高技術及其戰略產業，
實施國家重大科技規劃，以增強國家創新能力來提昇國際競爭力。
在民國六零至七零年代，我國以石化、鋼鐵、紡織、汽車…等扮演產業龍頭 及帶動經濟成長角色，這段期間，由企業界自己從國外引進技術，藉由不斷的技 術追隨，企業界再對相關研發進行投資，而將這些產業帶動起來。民國七零年代 以後，半導體及資訊產業蓬勃發展，由法人研究機構向國外引進高科技，在國內 加值，藉由人才之培養及技術之快速跟進而逐步移轉業界，或由海外學人直接回 國創業，使得業界成長，其後光電、通訊產業亦循相同的模式發展。在這「快速 追隨」的經濟體下，大學以從事學術研究並培養人才為主，法人研究機構進行技 術引進而予加值提昇，企業界自大學招募工程人才及自法人研究機構或國外移轉 技術從事相關製造，三者互動關係可有效支援經濟的發展。
半導體產業之後，從八零、九零年代開始，生物科技成為台灣在全球競爭下 的主力，一九八零年，政府將生物科技立為八大重點科技之一，自一九九七年開 始，每年召開一次國家生技策略會議；國內學界對於生物科技的發展也投注了很 大的心力，一些主要的學術研究機構如中研院等，對生物科技的基礎研究及技術 上的研發等，還有一些機構負責將其學術研究成果，導入實際應用及市場，如工 業技術研究院、財團法人生物科技公司等，將科技成果轉入生活之中。生物科技
的應用充斥在日常生活中，舉凡農業、醫學方面都藉由生物科技來改善其品質，
例如，基因改造食品、基因治療、環保生物技術學等。
近年來，奈米科技如雨後春筍般地蓬勃發展，舉凡奈米服裝、奈米食品、奈 米光觸媒、奈米化妝品等，為現代人的生活帶來新的前景。全球奈米科技以日本、
美國及西歐等先進國家為領先群，各個國家所強調的重點有所不同，我國投入奈 米研究的腳步雖然較晚，但近年來政府則以國家型奈米計畫投入科技競賽急起直 追，希望在五年內成為世界奈米研究的前導國家之一。如今，奈米科技已成為大 家耳熟能詳的熱門名詞，隨著可觀研究經費而來的是龐大的商機與廣泛的運用，
根據估計，全球奈米產品市場在 2015 年將高的 2 兆美元，而台灣也投入六年約 240 億的研發經費，預計到 2010 年可達到上兆台幣的產值1。
台灣的產業發展一向均遵循著所謂「發展型國家」的模式所進行，在發展型 國家的模式中，政府佔有相當重要的地位，必須有能力進行決策以及執行既定政 策。在政府的官僚體制中，國家要有一定程度的自主性，以規劃政策並執行，也 因此，發展國家的模式多出現在後權威主義的政治體制中，政府為強勢地介入與 發展相關的議題，勢必犧牲公民社會的參與；但另一方面，政府與私人資本保持 相當程度的合作，亦即 Peter Evans 所提出的「鑲嵌自主性」(embedded autonomy) 概念，強調發展型國家中，公、私部門的合作，雖然強調國家自主性的重要，但 透過特殊的制度性安排，使得自主性及私部門兩者間達到巧妙的平衡，例如，政 府官僚透過協商委員會，將主導的官僚組織及私人資本連結起來，制度化網絡的 建立，使得政府官僚能動員私人資本，進行策略性工業投資與執行工業政策。然 而，在九零年代起，有論者認為發展型國家已經達到其發展的極限，因此產業的 發展論述提出了另一種新的觀點，稱為「國家創新體系」，乃是借用 Michael E. Porter 著作《國家競爭優勢》的論點，藉由 Porter 的鑽石模型，來分析特定國家中能獲取 競爭優勢的特定產業。
依筆者來看，國家創新體系的發展論點可以說是台灣為因應全球化趨勢，而 將發展型國家的論點再加以延伸的應用，在這兩個發展模型中，政府都扮演舉足 輕重的角色，尤其發展型國家的論述中，政府往往主宰產業的經費、通路等等資 源。因此，本研究將針對發展型國家及國家創新體系這種發展模式進行研究，從 最初的半導體產業、到生物科技，延續到當前的奈米產業，研究政府在產業發展 中所扮演的角色，而在政府主導的產業發展中，出現了什麼樣的危機及風險；接 著，在當前新興的奈米產業中，本研究的主體「奈米國家型計畫」延續此種國家 創新體系的發展模式，而在本文中將會分析政府在這個國家型計畫中所扮演的角 色，以及未來可能會面對到的難題。
1.2 章節安排
在第二章時，首先將針對文獻進行回顧，收集的資料包括當前的風險治理論 述、國家理論、國家風險治理的概念，以及台灣現有進行奈米風險研究的相關著 作。在文獻回顧之後，接著我會說明本研究的研究方法與分析架構。
第三章介紹的是行政院奈米國家型計畫，包括計畫本身以及實際執行的奈米 國家型科技計畫辦公室。國家型計畫是具跨部會署及跨領域的特性，需要政府引 導投入並予以長期性的支持，國家型科技計畫的執行，則由各單位在計畫總主人 的協調與管理下分工執行，其運作分為上、中、下游，上游研究一般多由國科會 以學術補助方式推動，中游部份則以法人科專或學界科專方式進行，下由有產學 合作或業界科專方式辦理；計畫辦公室是計畫執行需要擬定規劃補助計畫，經國 科會審查通過後執行。
在第四章，我將提出在奈米科技可能帶來的利益與風險，無論是對國家整體 經濟或者競爭力方面。奈米國家型計畫將奈米視為一技術平台，可以運用在眾多 不同領域，透過應用奈米技術，可為傳統產業帶來新的機會，對計畫工作小組而
言，奈米國家型科技計畫最終的目的是將奈米的特性轉成實際應用進而產生具體 的經濟成效，其利益層面昭然若揭，但在風險層面卻總不受重視，從研發過程中 可能產生的職場風險，到商品化後產品對人體或環境的影響，在本章中都會一一 指出，也因為這些風險的產生，使得各先進國家在研發奈米技術的同時也考量到 相關的風險控管，因此，在第三節的部份，我將會提出目前各國對奈米技術所做 出的控管機制。此外，在觀察科技研發的過程中，不論是當前的奈米技術或過去 的半導體產業，我們不能說科研的實驗室對風險視若無睹，在實驗、研發過程中，
科專人員自認對風險有做到某種程度的控管，並認為這種控管是足夠的，然而，
當產品上市或者技術大量被應用時，後續卻接連出現當初意想不到的危險，此時 政府就得做出補救措施。筆者認為，造成這種情形的主因是源自於各個學科訓練 的不同所造成，對科學家來說，一定程度的風險控管是必須的，但這種程度對外 行人或者風險相關者而言是不足的，中間就會出現明顯的落差，而這種落差最後 導致健康與環境傷害的結果，可見在學科訓練上是有所不足的，當中風險知識的 補強便是本研究想要提醒的。
在指出奈米科技可能的風險之後，接著在第五章我要提出國家在控管上的角 色，以及台灣目前在奈米科技風險管理上執行的狀況。科技研發的風險常是隱而 不見的，造成的原因包括資訊的不透明、科技理性獨大、以及民眾對相關風險知 識的不足；站在政府的立場，在衡量研發與風險控制孰輕孰重時，經常會面臨兩 難的局面，一方面，政府理解風險控管的重要，知道民眾對政府的信任可能會因 為科技研發的風險控管不足而全面崩盤，但另一方面，考量到國際競爭力與發展 趨勢，又必須在技術研發與產業化的領域上投注大量的資金，這一點可以從國家 型計畫的經費分佈中看出端倪，相對就剝奪了風險控管的經費，而這樣的狀況不 僅發生在台灣，美國也有類似的情形發生。因此，在面對這樣的兩難，政府應該 要有什麼樣的應對機制，這是本章要提出的一個重點。本章的另一個重點就是台 灣奈米研究與風險治理狀況，透過與相關研究人員、科技專家及行政官員的訪談，
本章試圖指出當中的理念衝突，以及政府在風險治理中的角色輕重。
第六章總結本文，對奈米國家型計畫與其他各國的發展與風險控管的觀察做 出解釋與建議。本文並不認為風險控管會限制了科研的發展，反而，透過適當的 風險控管，民眾會對政府正在進行中的科研政策的信心度提高，進而強化政府在 指導與統治上的正當性，只是，何謂「適當的」風險控管，不同學科訓練的專家
第六章總結本文，對奈米國家型計畫與其他各國的發展與風險控管的觀察做 出解釋與建議。本文並不認為風險控管會限制了科研的發展，反而，透過適當的 風險控管，民眾會對政府正在進行中的科研政策的信心度提高，進而強化政府在 指導與統治上的正當性，只是，何謂「適當的」風險控管，不同學科訓練的專家