國立臺灣大學國家發展研究所 碩士論文
Graduate Institute of National Development National Taiwan University
Master Thesis
國家在風險治理的角色-以奈米國家型計畫為例 States in the Role of Risk Governance
黎芸靈 Yun-Ling Li
指導教授：周桂田 博士 Advisor: Kuei-Tien Chou, Ph.D.
中華民國 97 年 7 月
July, 2008
誌謝
論文動筆之初，曾經聽前人說過，一本論文裡面最先寫好的部份是謝詞，也 與同學討論過在蒐集資料時，觀察他人謝詞內容的樂趣。但當自己的論文真正接 近完成的時刻，才發現寫謝詞其實不是想像中的模樣，隨著時間推移、生活經驗
的變化，想要提及的人也一同變化。
完成這一份論文 首先最要感謝的是指導教授周桂田老師的細心指導及無比的 耐心，口試委員林宜平老師和魯貴顯老師的不吝指正，以及論文中的所有受訪者 願意接受訪問，使這份論文更加完整，不至於顛三倒四、不知所云。
在整個研究過程中，承蒙身邊許多好友的鼓勵與協助，讓看似枯燥的研究生生 活多了許多樂趣。感謝星巴克六福及和平門市的夥伴們，在最初準備考試階段的 陪伴，在星巴克工作的這五年，是我一輩子難忘的回憶；馥瑋、黃婷及青玲，謝 謝你們出現在我的人生中，讓我看清楚人生的方向並獲得力量，不論何時，只要 想到你們就會讓我的的心境平靜下來，你們是我最珍視的朋友，這篇論文的完成 你們居功厥偉，若有任何小小的榮耀，我都願意與你們分享。
親愛的 Aska 與 Peter，謝謝你們給了我精采的 2007 年，毫無疑問的，你們是 我這一生中最美麗的遇見，也讓我認識了許多有趣的好朋友，我衷心期待你們一 同發光發熱的那天，屆時，不論我在世界的哪一個角落，我會回來一起親眼見證
這一刻。
最後，一直在我身邊的家人，謝謝天上的父親無時不刻的看顧，我會記得我的 承諾繼續努力，我所有的努力與成就都為了讓您感到光榮；辛苦的母親容忍任性 的我，默默的付出，真的希望有一天我的名字能讓您感到驕傲；我最親的兩個妹 妹，因為有妳們在，讓我不論再怎麼難過都知道我不是孤單的，有妳們當我的手 足，是我永遠感激的；以及家中兩隻可愛的寶貝，因為你們讓姐姐的生活有著無 比的樂趣。
僅以此論文獻給天上的父親，希望我不曾讓你丟臉。
中文摘要
本論文採取深度訪談與次及資料分析法，研究政府在奈米科技研發與風險控 管中的角色，以行政院奈米國家型計畫為研究主體。
東亞三國，台灣、南韓與日本，由於其發展的脈絡與歐美等西方國家不同，
被歸類為發展型國家。主要特色為公私部門的緊密合作及菁英官僚組織，政府藉 由不同的機制扶植國內產業發展，加上完善的官僚系統，使得政府的決策得以有 效執行。對發展型國家而言，政府一向扮演相當重要的角色，但在全球化與自由 市場的概念下，政府角色正逐漸消退。
當前各國皆致力於創新產業的發展，諸如：生技產業、基因改造工程、生物 辨識系統及奈米產業，然而從之前的風險案例已經證明，若放任產業毫無限制地 發展，勢必對人類生活造成更大的威脅。因此在全球化與自由市場的概念下，仍 應該留給政府一個監督的角色，不僅扶植產業的發展，同時也應該考量風險的生 成與應對。對台灣來說，政府投注相當高額的經費協助奈米產業的發展及應用，
但目前我們尚未看到政府在風險控管上面的顯著發展，奈米本身是一個高度不確 定性的科技，除了奈米科技研發過程的控管外，該技術在產品中的應用也應該受 到監督。
本文的二、三章先介紹奈米技術與奈米國家型計畫，在第四章的部份開始說 明各國對奈米科技的投資狀況、奈米科技應用的層面與可能產生的風險，在潛在 危害的部份分為環境、人體健康及社會倫理三方面說明。
從第五章開始，奈米國家型計畫的相關專家訪談說明了，國家仍延續發展型 國家的模式介入產業的發展，將大量的資金與研究資源投入技術與產業結合的研 究，在風險控管的部份則相對比重極小。研究者及官員皆承認風險控管的重要性，
在國家型計畫中將這部份的工作交由環保署、衛生署及勞委會的 EHS 計畫負責，
官員們認為這樣的風險控管是足夠的，但對公衛及風險研究學者而言則是不足 的。在第六章的部份，筆者論述國家在風險治理中的角色，由於國家型計劃整合
並運用國家資源執行，因此除了技術的研發外，政府也應該運用這些資源進行奈 米風險控管的研究與執行。
在國家創新體系的發展脈絡之下，產業發展被視為是政府首要目標，科學被 視為視中立而客觀的學科技術，因此產業發展所帶來的風險議題也在這種科學中 立客觀的價值體系中被定義，在官方與科學家共謀之下，環境變化、危害等事項 皆被量化為數據資料，使得「不具科學知識」的居民與關心人士等這些外行人被 排除在科學領域之外。然而，科學是否是中立客觀的學科？高科技產業的原料、
設備等均來自國外，國內產商與台灣官方投注大量資源在創新和改良製程，卻未 曾關注生產過程與原料對人類健康和環境的危害，當惡果產生時，學者承接官方 資源進行污染調查，官方建構出來的污染鑑定機制，使得學者陷入污染內容、種 類、濃度等瑣碎的調查中，但與身體及環境相關的污染事實，卻常被忽略而推託。
這套科學機制運作的背後，便是台灣長期以來，以創新體系、經濟發展掛帥的意 識形態，過去一直認為科學能解決問題，成為經濟發展的最佳助手，但實際上，
科技常常帶來自身無法解決的問題，其後果則讓所有人承擔。
目前對奈米的毒性證據尚處於模糊不清的階段，沒有任何一個科學家能夠保 證奈米商品不會對健康或環境安全帶來威脅，但在各國奈米商品中慢慢發現一些 潛在的危害，而透過當前的全球化商品網絡，這些商品及潛在的危害都成為跨國 界、跨領域的風險。本文認為任何新興的商品及產業發展之初，政府就應該要提 出一定的規範管制，理想的風險治理架構應該是考量到奈米的不確定性，加上各 個先進國家風險治理的架構，來發展出適合台灣的奈米風險治理框架。本研究藉 著台灣的科技發展歷史，以及發展型國家模型，研究當前台灣風險感知的缺乏，
同時希望能夠避免過去科技專家獨大的情景，將「科技專家」與「科技外行人」
中間的差異縮小，設計出一個「共善」的、具有風險感知的發展架構。
關鍵字：奈米技術、奈米風險、奈米國家型計畫、發展型國家、風險社會、風險 治理、科技不確定性。
英文摘要
The three countries of East Asia, Taiwan, South Korea, and Japan, because of their context and the development were different from Europe, the United States and other Western countries, were classified as development-oriented countries. The main feature is the close cooperation between the public and private sectors and bureaucratic elite organizations, through different mechanisms to foster the development of domestic industries, making the Government’s decision to effective implementation. The
Government has been playing an important role in the development of a country, but in the context of globalization and the free market concept, the role of government is gradually dissipated.
States are now committed to the development of creative industries, such as: the biotechnology industry, GM project and nanotechnology industry. But the risk form the percendented case has proven that if unrestricted laissez-faire industries develop, it will pose a greater threat to human life. Therefore, the Government should still be left to a supervisory role, not only to foster the development of industries, but also should consider the generation and response of risk. To Taiwan, the Government is betting the high level of funding to assist the development of nanotechnology industry and
applications, but we have not yet seen the Government’s constructive doings in risk control of nanotechnology. Nanotechnology itself is a high degree of uncertainty in
science and technology, in addition to the development process control, the technology of the products should also be supervised.
Nanotechnology industry will bring substantial business opportunities, but will also trigger unknown risks. The current evidence of the toxicity of nanotechnology is still in the stage of ambiguity. No scientist can guarantee that nano products are free from health or environmental safety threats. But in some countries, it is gradually found that some potential hazards in some nanotechnology products. And the current
globalization of goods through the network, these products and potential hazards are a cross-border, cross-cutting risk.
In the development of a national innovation system context, industrial development was seen as the primary objective, and the science was seen as neutral and objective. In the co-operation with scientists, environmental changes and hazards are quantified as data, making the “non-scientific knowledge” public and laymen were excluded from the scientific fields. However, the raw materials and equipments of high-tech industries are all from abroad, while Taiwan’s Government invests a lot of resources in innovation and improvement processes, but does not concern the production process and raw materials on human health and environmental hazards. Behind the operation of the science mechanism is the ideology of the innovation system and economic development - oriented. In the past, it has always thought that science can solve any problem and
become the best economic development aide. In fact, technology often brings problems they can’t solve, and its consequences are abided by everyone.
In this paper, this point of view is that any new goods and the beginning of industrial development, the Government should regulate to a certain control. The ideal risk management framework should be taking into consideration the uncertainty of nanotechnology, couple with various advanced countries in the risk management frameworks suitable to the development of Taiwan’s nanotechnology risk governance.
Keyword：Nanotechnology, Nano risk, National Nanoscience and Nanotechnology
Program, Developmental state, Risk society, Risk governance, Scientific uncertainty.
目 錄
口試委員會審定書 i
誌謝 ii
中文摘要 iii
英文摘要 v
目錄 viii
圖目錄 x
第一章 緒論 1.1 問題意識 1
1.2 章節安排 3
1.3 研究限制 5
第二章 文獻回顧 2.1 文獻回顧 7
2.1.1 發展型國家理論 7
2.1.2 台灣產業發展軌跡與政府所扮演之角色 9
2.1.3 實證主義、科學、科技與不確定性 11
2.1.3.1 實證主義與科學 11
2.1.3.2 科學、科技與不確定性 13
2.1.4 風險感知 15
2.1.5 創新與高科技風險 17
2.1.6 科技官僚與政策間的關連 20
2.1.7 台灣在奈米風險上的研究成果 22
2.2 研究架構分析 23
2.3 研究方法 25
第三章 行政院奈米國家型科技計畫 3.1 計劃簡介 30
3.1.1 奈米科技 30
3.1.2 奈米國家型科技計畫緣起 30
3.1.3 計畫內容與宗旨 32
3.1.4 經費 34
3.2 奈米國家型計劃辦公室 34
3.3 發展型國家與國家型計畫 35
第四章 奈米技術的美麗與哀愁 4.1 新興科技帶來的利與弊 38
4.1.1 奈米科技的正面效應 38
4.1.1.1 奈米科技的應用領域 39
4.1.1.2 各國對發展奈米科技所挹注的努力 41
4.1.2 奈米科技的負面效應 45
4.1.2.1 環境方面 46
4.1.2.2 人體健康方面 46
4.1.2.3 政策、社會與倫理等議題 48
4.2 目前可知奈米技術的風險 50
4.2.1 奈米微粒毒性研究 50
4.3 英美政府對管制奈米相關技術的正式法規 52
4.3.1 英國 52
4.3.2 美國 56
4.3,3 德國 59
第五章 專家在奈米風險治理上的爭議 5.1 傳統學科區分影響風險治理的態度 61
5.2 風險治理議題中 專家的態度與討論 63
5.3 小結 71
第六章 國家在風險治理中的角色 6.1 我國政府現行方式 73
6.1.1 對奈米風險治理的態度 73
6.1.2 與奈米風險相關的正式法規 74
6.2 國家在風險治理上的角色 76
第七章 結論 7.1 科技與公民的對話 82
7.2 建議 84
參考文獻 88
附註 附註一、受訪者列表 96
附註二、訪談問卷 97
附註三、奈米國家型科技計畫經費需求 98
附註四、近三年美國各部會奈米研發預算 99
附註五、FY2008 美國各部會奈米預算 100
附註六、英國奈米研究中心 101
附註七、歐盟 FP7 中奈米技術發展與行動計畫 102
附註八、台灣奈米標章廠商及產品 103
圖 目 錄
圖一：國家型科技計畫推動流程示意圖 p.29
圖二：奈米國家型計畫架構 p.32
圖三：奈米國家型計劃辦公室架構 p.35
圖四：奈米標章驗證流程 p.75
第一章 緒論 1.1 問題意識
台灣的經濟發展經常被譽為奇蹟，回顧台灣的經濟發展過程，由農業時代到 工業時代，發展到目前的資訊服務時代，產業的發展及產業的競爭力是維持長期 國家產業結構具競爭力的基本要求，綜觀我國過去各類產業的創始初期，國家創 新體系中的產官學研在新興產業中的貢獻不容忽視。進入二十一世紀，在經濟全 球化的進程中，國際競爭更趨激烈，許多國家都把強化國家創新體系作為國家戰 略，把科技創新投入作為戰略性投資，發展科學研究前沿的高技術及其戰略產業，
實施國家重大科技規劃，以增強國家創新能力來提昇國際競爭力。
在民國六零至七零年代，我國以石化、鋼鐵、紡織、汽車…等扮演產業龍頭 及帶動經濟成長角色，這段期間，由企業界自己從國外引進技術，藉由不斷的技 術追隨，企業界再對相關研發進行投資，而將這些產業帶動起來。民國七零年代 以後，半導體及資訊產業蓬勃發展，由法人研究機構向國外引進高科技，在國內 加值，藉由人才之培養及技術之快速跟進而逐步移轉業界，或由海外學人直接回 國創業，使得業界成長，其後光電、通訊產業亦循相同的模式發展。在這「快速 追隨」的經濟體下，大學以從事學術研究並培養人才為主，法人研究機構進行技 術引進而予加值提昇，企業界自大學招募工程人才及自法人研究機構或國外移轉 技術從事相關製造，三者互動關係可有效支援經濟的發展。
半導體產業之後，從八零、九零年代開始，生物科技成為台灣在全球競爭下 的主力，一九八零年，政府將生物科技立為八大重點科技之一，自一九九七年開 始，每年召開一次國家生技策略會議；國內學界對於生物科技的發展也投注了很 大的心力，一些主要的學術研究機構如中研院等，對生物科技的基礎研究及技術 上的研發等，還有一些機構負責將其學術研究成果，導入實際應用及市場，如工 業技術研究院、財團法人生物科技公司等，將科技成果轉入生活之中。生物科技
的應用充斥在日常生活中，舉凡農業、醫學方面都藉由生物科技來改善其品質，
例如，基因改造食品、基因治療、環保生物技術學等。
近年來，奈米科技如雨後春筍般地蓬勃發展，舉凡奈米服裝、奈米食品、奈 米光觸媒、奈米化妝品等，為現代人的生活帶來新的前景。全球奈米科技以日本、
美國及西歐等先進國家為領先群，各個國家所強調的重點有所不同，我國投入奈 米研究的腳步雖然較晚，但近年來政府則以國家型奈米計畫投入科技競賽急起直 追，希望在五年內成為世界奈米研究的前導國家之一。如今，奈米科技已成為大 家耳熟能詳的熱門名詞，隨著可觀研究經費而來的是龐大的商機與廣泛的運用，
根據估計，全球奈米產品市場在 2015 年將高的 2 兆美元，而台灣也投入六年約 240 億的研發經費，預計到 2010 年可達到上兆台幣的產值1。
台灣的產業發展一向均遵循著所謂「發展型國家」的模式所進行，在發展型 國家的模式中，政府佔有相當重要的地位，必須有能力進行決策以及執行既定政 策。在政府的官僚體制中，國家要有一定程度的自主性，以規劃政策並執行，也 因此，發展國家的模式多出現在後權威主義的政治體制中，政府為強勢地介入與 發展相關的議題，勢必犧牲公民社會的參與；但另一方面，政府與私人資本保持 相當程度的合作，亦即 Peter Evans 所提出的「鑲嵌自主性」(embedded autonomy) 概念，強調發展型國家中，公、私部門的合作，雖然強調國家自主性的重要，但 透過特殊的制度性安排，使得自主性及私部門兩者間達到巧妙的平衡，例如，政 府官僚透過協商委員會，將主導的官僚組織及私人資本連結起來，制度化網絡的 建立，使得政府官僚能動員私人資本，進行策略性工業投資與執行工業政策。然 而，在九零年代起，有論者認為發展型國家已經達到其發展的極限，因此產業的 發展論述提出了另一種新的觀點，稱為「國家創新體系」，乃是借用 Michael E. Porter 著作《國家競爭優勢》的論點，藉由 Porter 的鑽石模型，來分析特定國家中能獲取 競爭優勢的特定產業。
依筆者來看，國家創新體系的發展論點可以說是台灣為因應全球化趨勢，而 將發展型國家的論點再加以延伸的應用，在這兩個發展模型中，政府都扮演舉足 輕重的角色，尤其發展型國家的論述中，政府往往主宰產業的經費、通路等等資 源。因此，本研究將針對發展型國家及國家創新體系這種發展模式進行研究，從 最初的半導體產業、到生物科技，延續到當前的奈米產業，研究政府在產業發展 中所扮演的角色，而在政府主導的產業發展中，出現了什麼樣的危機及風險；接 著，在當前新興的奈米產業中，本研究的主體「奈米國家型計畫」延續此種國家 創新體系的發展模式，而在本文中將會分析政府在這個國家型計畫中所扮演的角 色，以及未來可能會面對到的難題。
1.2 章節安排
在第二章時，首先將針對文獻進行回顧，收集的資料包括當前的風險治理論 述、國家理論、國家風險治理的概念，以及台灣現有進行奈米風險研究的相關著 作。在文獻回顧之後，接著我會說明本研究的研究方法與分析架構。
第三章介紹的是行政院奈米國家型計畫，包括計畫本身以及實際執行的奈米 國家型科技計畫辦公室。國家型計畫是具跨部會署及跨領域的特性，需要政府引 導投入並予以長期性的支持，國家型科技計畫的執行，則由各單位在計畫總主人 的協調與管理下分工執行，其運作分為上、中、下游，上游研究一般多由國科會 以學術補助方式推動，中游部份則以法人科專或學界科專方式進行，下由有產學 合作或業界科專方式辦理；計畫辦公室是計畫執行需要擬定規劃補助計畫，經國 科會審查通過後執行。
在第四章，我將提出在奈米科技可能帶來的利益與風險，無論是對國家整體 經濟或者競爭力方面。奈米國家型計畫將奈米視為一技術平台，可以運用在眾多 不同領域，透過應用奈米技術，可為傳統產業帶來新的機會，對計畫工作小組而
言，奈米國家型科技計畫最終的目的是將奈米的特性轉成實際應用進而產生具體 的經濟成效，其利益層面昭然若揭，但在風險層面卻總不受重視，從研發過程中 可能產生的職場風險，到商品化後產品對人體或環境的影響，在本章中都會一一 指出，也因為這些風險的產生，使得各先進國家在研發奈米技術的同時也考量到 相關的風險控管，因此，在第三節的部份，我將會提出目前各國對奈米技術所做 出的控管機制。此外，在觀察科技研發的過程中，不論是當前的奈米技術或過去 的半導體產業，我們不能說科研的實驗室對風險視若無睹，在實驗、研發過程中，
科專人員自認對風險有做到某種程度的控管，並認為這種控管是足夠的，然而，
當產品上市或者技術大量被應用時，後續卻接連出現當初意想不到的危險，此時 政府就得做出補救措施。筆者認為，造成這種情形的主因是源自於各個學科訓練 的不同所造成，對科學家來說，一定程度的風險控管是必須的，但這種程度對外 行人或者風險相關者而言是不足的，中間就會出現明顯的落差，而這種落差最後 導致健康與環境傷害的結果，可見在學科訓練上是有所不足的，當中風險知識的 補強便是本研究想要提醒的。
在指出奈米科技可能的風險之後，接著在第五章我要提出國家在控管上的角 色，以及台灣目前在奈米科技風險管理上執行的狀況。科技研發的風險常是隱而 不見的，造成的原因包括資訊的不透明、科技理性獨大、以及民眾對相關風險知 識的不足；站在政府的立場，在衡量研發與風險控制孰輕孰重時，經常會面臨兩 難的局面，一方面，政府理解風險控管的重要，知道民眾對政府的信任可能會因 為科技研發的風險控管不足而全面崩盤，但另一方面，考量到國際競爭力與發展 趨勢，又必須在技術研發與產業化的領域上投注大量的資金，這一點可以從國家 型計畫的經費分佈中看出端倪，相對就剝奪了風險控管的經費，而這樣的狀況不 僅發生在台灣，美國也有類似的情形發生。因此，在面對這樣的兩難，政府應該 要有什麼樣的應對機制，這是本章要提出的一個重點。本章的另一個重點就是台 灣奈米研究與風險治理狀況，透過與相關研究人員、科技專家及行政官員的訪談，
本章試圖指出當中的理念衝突，以及政府在風險治理中的角色輕重。
第六章總結本文，對奈米國家型計畫與其他各國的發展與風險控管的觀察做 出解釋與建議。本文並不認為風險控管會限制了科研的發展，反而，透過適當的 風險控管，民眾會對政府正在進行中的科研政策的信心度提高，進而強化政府在 指導與統治上的正當性，只是，何謂「適當的」風險控管，不同學科訓練的專家 有不同的見解。在考量研究者能力與時間、篇幅的限制後，本文並不冀求能對國 家型計畫的設計與科學家的學科訓練造成重大的影響，而是希望藉由此研究，能 夠提醒相關領域的人士，檢視過去學科訓練中不足或不熟悉的領域，進而拓展跨 學科的合作，包括加強科研專家在風險認識上的訓練、資訊如何透明化、透過教 育加強民眾對奈米風險的認知。
1.3 研究限制
本研究目前可預見的研究限制主要出現在以下幾點。
首先，在進行深度訪談的過程中，原則上筆者希望能訪問到奈米國家型計畫 中的決策者，但實際上是否能收到受訪者的同意尚有一定的難度，因此筆者所採 行的解決方法是透過指導教授的引介，以及將受訪者的樣本範圍擴大，希望能解 決受訪者同意這方面的問題；而在訪談錄音的部份，基於尊重受訪者的意願，因 此某些訪談並沒有將對話內容錄音下來，也因此在引用的部份改採取匿名的方式 呈現；再者，雖然訪問過程中所使用的問卷經過筆者設計，但仍有無法得到核心 問題的解答這種危機，畢竟官方會有官方一套冠冕堂皇的說詞，而這種說詞在操 作層面無法實際進行。
其次，在次級資料分析的部份，本研究搜尋各國相關的奈米風險管制法案與 研究，本國目前的相關文獻數量有限，因此多數的文獻資料將來自於歐美等先進 國家，但此等外國文獻數量相當多，在文獻的完備程度上可能會有蒐集上的限制，
只能夠盡筆者的能力來使資料盡可能地完備；此外，對各國風險感知的框架進行 推論與詮釋時，有可能面臨推論過度跳躍，或是忽略各國文化、政治脈絡而擅行 詮釋的可能，因為在進行研究時，研究者畢竟不是身處於各個國家之內，因此對 於各國的政治、文化等脈絡尚處於一種”外來者的眼光”之角度，因此在詮釋上可能 力有未逮，這點亦是本研究的限制之一。
最後，在解釋國內科研政策的發展與政府在風險治理上的角色時，本研究採 取發展型國家的模式來解釋。發展型國家這種框架乃屬於東亞國家特殊的發展脈 絡，在適用性上面相對而言就會有較多的限制，在解釋其他發展中的國家時便會 有適用上的問題；此外，亦有論者認為，發展型國家的理論已經進入「衰退」的 階段，尤其是在全球化的浪潮中，國家機器的領導型角色已經不如以往重要，然 而，筆者認為，台灣當前的發展仍然延續著過去發展型國家的脈絡繼續前進，就 目前的政經關係而言，我們仍能看到政府在大型科研計畫中扮演著相當重要的角 色，不論是在經費的補助上或是科技發展的方向上，因此，筆者所採取的角度是 認為，發展型國家這種框架在全球化浪潮中正處於轉型的階段，但這樣的轉型並 不代表衰退，同時，這樣的轉型不僅帶給國家新的契機也帶來新的挑戰，這亦是 本研究想要呈現的一個面向。
無論如何，本研究強調的是，任何一個國家在發展各國的政策上，不論是科 研政策或是經濟發展政策，雖然受到世界其他各國的壓力或影響，但最重要的是 各國國內的政治、文化脈絡，本研究秉持這點，相信台灣的科研政策應該要放在 台灣的政治、經濟、文化脈絡中進行研究，而研究的成果不僅代表台灣的特色，
同時也能夠與其他各國的科研政策進行比較性的研究，在相互比較、參照的過程 中，能夠截長補短，進而發展出更好的政策以及更好的未來。
第二章 文獻回顧與研究架構 2.1 文獻回顧
2.1.1
發展型國家理論發展型國家的概念自二十世紀八零年代起被發明以來，經過不同學者的發 展、潤飾，已經成為解釋東亞（指日本、韓國與台灣）六、七零年代經濟奇蹟的 重要變項。發展型國家被認為是介於英美市場模式社會主義計劃經濟之間的一種 國家介入但採取市場經濟的模式。以 Johnson(1982)2的話來說，就是「計畫－理性」
(plan-rational)的型態，國家更有意識地介入市場的運作，而不僅是規劃運作規則而 已，國家官僚有意識地將「發展」視為優先，利用其政策工具與能力，將國內的 有限資源分配給重點產業部門，以提昇其生產力及競爭能力。
根據王振寰與蘇耀昌(2002)，國家要能購有能力決策和執行既定政策，有幾個 重要面向：第一就是國家能力(state capacity)，國家官僚體制一方面要具有能力規 劃政策，另方面有效執行這些政策，這必須依賴幾個因素，其一就是國家的自主 性(state autonomy)，也就是決策官僚能夠拒斥私人利益的影響，而從國家政體長遠 的角度來歸法發展政策，這是因為私人或公司比較是從個別和短期角度看待利 益，因此假如他們對國家有重大影響，將使得國家失去自主性，而無法中立地從 整體長遠角度設定政策。這樣的發展型國家，在政治體制上通常是威權主義政治 體制，國家一方面壓制或以統合主義(corporatism)的利益代理體制，來管理社會組 織，特別是勞工團體，國家之所以具有自主性與這樣的威權體制，公民社會受到 壓制有密切的關係，也因為這樣的壓制，公會活動幾乎消失，工資因此受到壓抑，
有利於工業產品壓低價格在國際市場上競爭，也有利於生產秩序的維持
2 Johnson 指出「市場－理性的國家關心的是經濟競爭的形式和程序，但它自己並不關心實質的事 務；例如，美國政府有很多與公司大小相關的反托拉斯的管理規則，但是它自己並不關切哪些工業 應該存在或不再需要。相反地，發展主義或計畫－理性的國家裏，政府給予工業政策最大的優先，
也就是關切國內工業的結構，提升結構以強化國家在國際上的競爭力。工業政策的存在本身隱含了
(Deyo,1989)，因此一般而言，東亞經濟體中，市民社會普遍虛弱，國家則相當強 勢。
其二，前導型的機構(pilot agency)，這些機構吸引優秀人才從事計畫、導引不 同行動者，來促進經濟發展。例如日本的通產省或南韓的經濟企劃院或台灣的經 建會等，這樣的經濟官僚體制具有共識地從事以國家利益為優先考量的政策，而 較無內在衝突，抑或這些衝突能在形成政策之後一致地執行。其三，這些前導行 機構不僅是企劃而已，因為國家政策的一致性，因此需要能有效地協調國家內部 各積極不同行動者的利益。
然而，一個具有國家能力的官僚體制，未必是發展導向的，它也可能會是掠 奪式的國家，由於具有高度自主性，因此它也可能將國家資源挪進少數官僚的荷 包，這就要提到發展主義的第二個面向：國家政策，具有自主性的國家在政策上 是與市場原則搭配而非反市場原則的。私有部門比政府更有動機和能力來吸收和 過濾資訊，以擴大私人利益，但若缺乏政府介入，只靠私人利益擴張將產生市場 失靈；而國家介入過深，則又會產生國家失靈，因此，國家需要以政策引導私人 擴張利益和解決市場失靈問題。對此，發展型國家理論認為東亞的成功，在於國 家透過出口導向工業化政策引導私人資本進入國際市場從事競爭，而不同於拉丁 美洲的進口取代工業化，以補貼和保護來發展工業。
發展型國家理論的第三個主要面向就是國家與私人資本之間的關係。雖然強 調國家自主性的重要，但這個自主性主要是在政策制定和有效的執行上，透過特 殊的制度安排，也就是公司部門之間的合作來達成。這也就是 Peter Evans(1995) 所強調的「鑲嵌自主性」(embedded autonomy)，國家官僚透過協商委員會，將具 有主導性的官僚組織與私人資本之間制度化地連結起來。國家官僚的自主性及介 入經濟領域，因此與私人資本之間有所隔離(insulate)但非孤立(isolate)(Weiss &
Hobson,1995)，國家官僚透過這樣的制度化政策網絡，動員私人資本網策略性工業 投資和執行工業政策，Weiss and Hobson 以「管理的互賴」(governed interdependence)
來說明這樣的公司合作與制度化的連結。
2.1.2
台灣產業發展軌跡及政府所扮演之角色台灣整體產業的發展，可以分為下面幾個階段3：
（1） 民國 39 年至 49 年，勞力密集輕工業進口替代時期：此時期發展的重 點在於以國產品替代進口之消費品，政府採取的重要措施包括民國 43 年的「外國人投資條例」；民國 49 年「十九點財經措施」確定以對外 開放為政策基本導向；同一年並公佈的「獎勵投資條例」，以租稅、土 地、貸款等優惠來鼓勵私人企業發展。
（2） 民國 50 年至 59 年，出口擴張時期：此時期的重點在於發展以輕工業 產品為主的出口，重要措施包括民國 54 年公佈「加工出口區設置條 例」，利用加工出口區吸引外資，並吸引大量農村剩餘勞力；民國 58 年在高雄楠梓及台中潭子設立加工出口區；民國 59 年成立經濟部工業 局。
（3） 民國 60 年至 69 年，中間財工業進口替代時期：此時期的重點在於持 續擴張出口，同時開始推動出口擴張所帶動的向後連鎖(backward linkage)效果，也就是發展下游口工業所需的上游原料及中間產品，以 替代進口品。在這時期，政府不僅成立「工業技術研究院」，在民國 62 年宣佈推動十項建設、民國 66 年宣佈推動十二項建設，且在民國 69 年頒布修正獎勵投資條例，增列投資抵減以刺激民間投資，同時設立 新竹科學園區。
（4） 民國 70 年至 79 年，資本密集、科技導向時期：此時期除了持續發展 出口工業、重石化工業外，開始著重高科技工業的發展，包括於民國 73 年推動十四項重要建設，民國 74 年通過生產事業研究發展費用適用
投資抵減辦法。環保署也在民國 76 年成立，輔導既有工廠改善污染。
（5） 民國 80 年至 90 年，產業結構調整，促進產業升級時期：此時期的特 色在於國內產業為了因應新台幣升值及工資上漲，而開始做結構性的 調整，此外高科技產業的出口亦開始大幅成長。政府的重要措施包括：
民國 81 年完成「促進產業升級條例」相關辦法，成立「投資推動小組」； 民國 82 年公佈「振興經濟方案」，成立「工業合作指導委員會」，積極 推動新興工業的發展；民國 84 年實施「發展台灣成為亞太製造中心推 動計畫」，成立經濟部資訊工業、精密機械工業、生物技術與製藥工業 三個重點產業推動小組。
台灣在經濟發展的過程中，具有三個主軸：威權主義統治、國家領導經濟發 展、出口導向的工業。國民黨自大陸退守台灣後，政黨機器透過各種機制將統治 深入到社會的各個層面，監控社會組織的運作，也使得當時的社會情勢相對穩定。
而在經濟發展方面，國民黨政府在五零年代開始正式經濟發展的重要性，除了政 權的合法性基礎維持之外，當時有能力的財經官僚也提供相當大的貢獻，制定了 開放台灣市場、經濟改革等多項政策。當時台灣的經濟策略是以進口取代工業化，
選擇紡織、水泥等產業作為重點發展工業，並鼓勵與扶植私人投資，也在同一時 期開始鼓勵出口，但效果不彰；六零年代開始，國民黨政府採取出口導向工業化，
並成立加工出口區，透過外匯改革、獎勵投資條例等政策，促進外銷，獎勵並鼓 勵儲蓄，以及引導私人企業發展。一般而言，台灣誘導私人產業發展的策略有三：
鼓勵投資、保護本地市場、促進出口，透過租稅減免或降低生產成本等方式來扶 植與引導私人投資；保護本地市場方面，則是利用管制進口、關稅方式來限制外 地產品的輸入，同時鼓勵本地工業的生產；在鼓勵出口方面，包括了出口退稅、
外銷低利貸款等方式，當中外銷低利貸款的方式，使得廠商能以低於同期銀行利 率的利息，貸得出口所需的融資，這也是一種變相補貼的方式。
從上文得知，台灣的產業發展歷程中，政府的官僚體制扮演相當重要的角色。
時至今日，政府仍在創新產業中佔有一席之地，例如，行政院開發基金審核通過 九十億元成立三種「生技創業種子基金」，用以推動國內生技業的發展，近期內尚 要推動大型基金參與，建構台灣成為亞太地區最活躍的生技重鎮；行政院國科會 也業已編列超過三百億的經費，用以研發奈米技術及晶片系統科技，計畫在三至 六年內，使台灣成為奈米科技產業的領導者和晶片系統設計中心，因此，台灣創 新產業的發展某種程度仍延續發展型國家的脈絡繼續前進中。
2.1.3
實證主義、科學、科技與不確定性2.1.3.1 實證主義與科學
對於實證主義而言，自然科學的研究方法和社會科學研究方法之間沒有本質 上的差異，自然科學通常被視為是所有科學的典範，只有自然科學才能界定知識 的意義。科學是對外在世界現實的研究，這些客觀存在的現實能夠被還原為可觀 察的單元或自然現象，對實證主義來說，任何的現象都可被還原為原子單位，所 觀察到的科學真理與現實的本質之間存在對應的關係，在面對自然現實時能保持 客觀化的態度，也就是說，把自然視為一種外在於科學的客觀存在，同時又能夠 被中立地觀察。研究的程序就是從觀察開始，然後進行檢驗，科學家透過實驗來 發現客觀存在，從假設中發現能夠被用來預測將來可能性的普遍法則，換句話說，
實證主義追求的法則是一種具有解釋、推測能力的因果關係。此外，科學並不對 它的研究對象進行價值判斷，它是獨立於社會與道德價值的中立活動，因此實證 主義者堅持事實與價值的二元論，認為價值不能由事實推論得出，實證主義者試 圖尋求科學真理，而真理又是外於道德與個人主觀因素的，因此真理可被視為是 一種可驗證的、解釋性的陳述，也就是因為這種可驗證性，科學知識便不同於其 它類型的人類知識，它可說是一種普遍真理。
當代人們對科學如此迷信近乎狂熱的前因，可追溯至文藝復興時代的科學主 義思潮，如果簡單定義科學主義，就是指一種把科學局部的知識理論視為人類全
部的知識理論，把科學有限的研究範圍視為唯一視角，把科學的相對真理視為絕 對真理，並傲慢地認為科學以外的其他學問和領域都沒有研究的必要，把科學視 為解決人類一切問題的萬能靈丹這種錯誤的傾向。然而，真如科學主義所想的這 樣嗎？我們現在所提到的科學實際上是指「實證主義科學」，一切科學結論都是以 實驗與觀察的數據作為依據，以體現其客觀性。這是科學的優點所在，但同時也 是它的局限性，因為按照科學實證的觀點，只有能用人的五官感覺得到或者是儀 器觀測得到的東西才是可信的、可被研究的，那些無法提出確切證據的、不可被 立即觀測的，便被科學實證主義認定為「不科學」。
一項科學成果要被公認，必須是其他人在同樣的情況下均能重複實驗結果的 才能被公認，然而，世界上有太多曾經發生的事情都無法被重演，科學很難甚至 不能研究它們，但並不能因此就說其缺乏科學性，且當研究者改變某些實驗條件 時，被研究的物件必須能做出相應的反應，研究者才能得出相關的實驗數據與結 論，然而世界上也有很多東西不受實驗者所掌握的條件所控制，不做出相應的反 應時，科學就對它無能為力。科學研究的結論並非絕對真理，它們必然受到研究 者思維水平、道德水平及世界觀所影響，由於受個人名譽地位及金錢的牽絆，科 學界做假的事件時有所聞，中外科學家均不能倖免，近期最廣為人知的當屬南韓 幹細胞研究與複製醫學權威黃禹錫的研究造假事件，這樁醜聞不僅令黃禹錫一敗 塗地，更重創南韓科學界的國際形象，南韓政府長期大力支持黃禹錫的研究，自 1998 年以來投注了約台幣十三億的研究經費，政府最後無從追討這筆鉅額研究經 費，但之後便終止資助黃禹錫的研究計畫，並撤銷其「最高科學家」榮銜4。
4 黃禹錫的研究團隊於 2005 年六月刊登在 Science 的論文中聲稱，他們運用 11 名病患的體細胞與 外界捐贈的卵子，利用複製技術培養出胚胎並取得幹細胞，但稍後此篇論文的共同作者、首爾 MizMedi 婦科醫院盧聖一指出，這 11 株幹細胞中有 9 株並不存在，其相關研究資料也純屬虛構，
首爾國立大學隨即組成九人委員會展開調查。委員之一的首爾國立大學研究處長盧貞惠表示，11 株幹細胞中只有兩株較可信，另兩株完全沒有研究紀錄，另四株早在當年一月就因遭真菌污染而毀 掉，最後三株在論文提交時，尚無法確認是否為幹細胞，然黃禹錫等人卻將兩株幹細胞的資料擴張 為 11 株並發表在論文中。此外，調查小組提到研究所使用的卵子數量遠多於 Science 論文中的數 量，論文稱利用 18 名婦女捐獻的 185 個卵子，複製出 31 個囊胚期胚胎，進一步成功培育出 11 個
從上面這個例子可以發現，對於科學的實證主義相信科學所描述的乃是獨立 於研究者之外的客觀事實，並且相信站在事實對立面的研究者能夠以明晰的思維 或透徹的感官知覺來正確地以具邏輯性概念或理論來指涉的看法，人們已經不再 這麼篤信不疑，科學家也是日常生活中的一份子，深受生活世界的語言、傳統的 建構，也因此科學家的思維、感官和所建立的科學概念與理論，勢必也深受生活 世界的語言、傳統所影響，創造出的知識是有社群歷史特定性與有限性的，並非 超越時空且放諸四海皆準，換言之，科學是有限度的，以這種有限度的科學知識 來建立客觀化與普遍化的實證科學是不可能且粗暴的。
當代科學技術的日新月異發展，新世紀更可預期科學技術將更快速發，提供 了百年前、數十年前人們難以想像的世界變革，提供開拓世界的嶄新手段與無窮 能力，深深影響人類生活與人類命運等各個方面，也使得人們對科技發展的人文 思考更加關注，進而對科學技術的研究有了新的意義。在二十世紀時，已有論者 提出警訊，人在自然界中生存條件的許多方面，以及人與自然和諧協調的許多方 面，都有走向惡化的危險，因此，人與自然界關係的反思，成為新世紀對科技發 展的人文思考的一大主軸。從人與自然關係的歷史來看，人對自然的認識越來越 發展、工業越來越發展，人對自然的主動地位也越來越發展，這是人類進步的過 程。工業發展起來後，人在自然面前，主導的能力越來越強，然而，當人憑藉科 技與工業力量急遽地改變著自然的時候，也引發一連串的問題，包括：環境污染、
生態破壞、資源枯竭、食物匱乏與人口爆炸等問題，當這些問題日益顯現與尖銳 起來時，人對科技和工業發展就不能不進行反思，這種反思，世人對自然的認識 的一種新的前進，關鍵在於如何對待科技發展與工業文明的負面效應。
2.1.3.2 科學、科技與不確定性
人類探索科學的原始動機，不外乎對自然的懷疑以及探索自然好奇新的驅 使。歷經數次產業革命後，社會結構與人類思考都有極大的變化，原本的探究自 然之好奇心，逐漸演變為改進人類種種生活的實用科技，根據 Betz(1997)對科學與
科技所立下不同的定義，科學是發現與瞭解自然，但不包含人類運用的目的；科 技則是人類為運用自然資源之知識，也就是說，科學對人類生活進步的影響是間 接的，必須經由科技才能轉為實用的工具。科學與科技是同步發展且相互關聯，
科學的儀器為新科技的裝置，知識與技術相互影響，從科學經由工程轉換成科技，
科學、工程與科技之間的過程並非完全獨立，而是有所重疊的，無法直接切割成 單一區塊，也因此，科學與科技已經無法有效的界定，並需藉由彼此的相互進步 才能帶動兩者的創新。
孔恩在「科學革命的結構」書中告訴我們什麼是科學思想的準則(Kuhn1994)，
科學思考如何能做出最正確的判斷，如何避免被典範所束縛，面對異常的資料要 重新思考典範的正確性，面對異常能夠已正確態度處理危機，如此才有機會修改 典範、或產生截然不同的新典範，透過科學的革命改變目前科學家的思考方式，
經由不同學派的論爭以促使新典範的產生。當今的科學發展正面臨這種典範的轉 移，由於現代的科學發展不如早期單純追求真理而為，近年的發展使科學受意識 形態影響而偏離原始初衷，如權力的政治力介入、財務來源的補助、研究題目選 擇等方面已逐漸影響現階段科學發展，例如，國科會計畫的申請以主持人發表 SCI 為參考數據，或者研究題目的選擇以國家發展的重點計畫為優先，類似的議題將 深深影響科學的發展，畢竟 SCI 不是唯一的路，科學的基礎創新也不是靠重點發 展所能決定的。
人類越深入工業文明，對科技的倚賴也越深，今日生活在工業社會的人們，
食衣住行無不仰賴各式各樣的科技產品。目前新產品的銷售策略，皆以快速搶先 的方式上市，忽略之前詳細的測試，新科技往往要經過好幾代產品的改良後才能 得到可靠的產品，新科技的風險來源，包括顧客需求的不確定性、性能和價格的 平衡、以及顧客對產品功能用途不瞭解。在顧客需求的不確定方面，設計人員考 量顧客不同需求，使科技變成複雜化，增加產品的不確定與風險；性能與價格的 平衡方面，新科技產品價格相對較高，促使廠商將新科技植入新產品以提高產品
價格，並將未經完整測試新科技植入新產品，使顧客產生危害；產品功能日益複 雜，若廠商未能詳盡標示說明，或顧客未依正常使用方式，則將造成科技的誤用。
即便某些科技工業將帶給人類危害，但多數人並不想放棄科技，人與科技的關係 存在著某種程度的複雜情節，一方面倚賴另一方面卻戒慎恐懼。
科學與科技雖然能帶給人類幸福，可是在科學的發展過程中，由於科學家容 易接受現有典範，對科學本質產生迷失，即使面對異常資料也不能以危機方式對 待，偏離追求科學的好奇心。人類在追求新科技的同時，在缺乏詳細測是的新科 技產品搶先上市，使人類可享受高科技的產品，卻同時也要承擔高科技產品不確 定性與高風險，科技源自於人性，人性的貪婪運用在自然界，將導致人類遭遇極 大的傷害。
2.1.4
風險感知風險社會是德國社會學家 Ulrich Beck 所提出，他建立了「反身性的現代」
的說法(Beck,汪皓譯,2004)，一方面堅持現代性的基本說法，另一方面對於現代性 的表現形式提出深刻的反省。對 Beck 而言，當代社會之所以被稱為風險社會，不 僅因為當代社會面臨種種嚴重的風險，更因為今天社會組織形式是按照風險分配 和生產的邏輯，風險社會中的關鍵在於風險如何被分配。當代社會的主要風險來 自於科學技術的應用，科學技術發展隨之而來是風險的增高，而這種風險不是個 人的，而是全球的、結構性的現象，風險不再僅限於產生風險的地方，因全球化，
風險的擴散速度加快，會讓原本毫不相關的人深受痛苦，例如：車諾比核能事故、
恐怖主義、溫室效應等等；更令人不安的地方是，由於風險過於複雜、不確定因 素太多，一般的科學計算方法對風險評估而言，是無能為力的。因此，Beck 歸結 出六種當前風險與過去自然風險的差異點：①它們是人類知覺系統感覺不到的，
風險的嚴重程度遠離了預警檢測和事後處理的能力；②它們能夠全球散播，甚至 傳給下一代，並且不分貧富差距；③過去的受害者補償、風險計算在當今無法操
作，導致保險失靈；④災難性事件所發生的結果多樣化，且無法排除；⑤今日的 風險是昨日的理性決策，風險是內生的，它伴隨著人類的決策與行為，是各種社 會制度、技術與應用科學等運行的共同結果；⑥風險存在，成為現代社會的基本 特徵，也成為後工業社會的內在特質。
Beck 認為，在考量風險時，科學與工業的問題再度成為倫理、民主討論的對 象，因為科學在評估風險問題上的內在局限性，使得風險評估永遠無法排除倫理、
政治、經濟與文化的考量，這使得理性擺脫了科學的壟斷，也使得科學與民主之 間的關係更加複雜且深入。從啟蒙時代、工業革命以來，科學逐漸在知識學科獲 得壟斷的地位，科學的規則被當作是天經地義的，任何的問題或過失，都是因為 科學不夠發達所致，因此，人們總是夢想著科學發達普及之後的理想狀態，在這 種氛圍中，”進步”成為現代社會中不可侵犯、不可批判的概念，科學技術與技術應 用所產生的一切負面影響，都被定義為伴隨而生且可被接受的「副作用」，科學也 就成為政治和倫理批判範圍之外的獨立王國。
相對於傳統社會而言，現代社會因其時空分離、脫域機制及制度性的反思，
使得現代社會的信任關係轉變為對公共行動的依賴，對專家系統的依賴甚至成為 人類認知的統一基礎，風險加重個人對專家或權威的依賴，但這種依賴同時也孕 育出新的風險。功能的高度分化，導致公眾對專家系統間訊息的不對稱，因此，
公眾對專家系統或公共權威的信任是一方”依賴”另一方的非平等信任關係，就其性 質而言，這實際是建立在對”知識基礎”的模糊不清與片面理解之上，公眾對專家系 統和公共權威的信任，實際上表明了公眾對相關知識與訊息的短缺。被依賴的那 一方處於主動的地位，掌握著訊息與資源，而依賴的那一方則處於被動的地位，
無法控制對方是否會”背叛”他們，這種依賴式的信任關係中，產生的危機對社會運 行基礎的破壞力是非常巨大的，會導致社會關係緊張、引發群體性的衝突，使得 組織與個人都將為此付出相當大的代價。專家系統在社會信任體系中的重要作用 具有正反兩方面的意義，科學完善的、有權威的專家系統有利於維繫和鞏固現有
的社會信任體系，另一方面，如果專家系統本身出現問題，社會信任體系的脆弱 性將大大增強，信任危機出現的可能性就會增大。Beck 的「第二現代」概念中，
信任體系在風險社會內便遭遇到信任的危機，而這樣的信任危機乃肇因於專家系 統的失誤，使得公眾對於專家系統所產出的評估、資料不再具有絕對的信心。
風險社會中對科學和技術的批判，並非來自批評者的非理性，而是由於科技 理性在面對文明的風險和威脅不斷增長時，其本身不斷失敗所引發出的批判。這 種失敗並不是偶然的無能或缺陷，而是制度性的，因為，科學總是首先關注生產 力，對風險總是延後考量，生產力的提高足以為科學提供合法性的支持，而產生 的所有負面影響被認為是與科學無關，僅是不當使用所造成，或是必須付出的代 價而已。然而今日，當代科學不僅不能解決風險問題，甚至不斷生產問題，因為 治理的費用日益升高，在這種情形下，自然與社會之間的人為對立必須要被取消，
自然不能被放在社會之外獨立地考量，也就是說，科學應要將自身視為被反思批 判的對象，或說，科學也要成為社會理性批判的對象。隨著科學在現代社會的應 用，科學技術系統產生的風險與不確定性擴散到科學之外的社會領域，政治、商 業、公共領域及公眾便與科學技術的應用者，一同參與對知識的界定，這種模式 也開啟了科學成果在生產和應用中新的影響及發展的可能性。按照 Beck 的觀點，
風險社會是一個自我學習的社會，以風險作為社會批判的基本參照點和前提，科 學研究不再是獨立封閉的領域，它應該接受那些反饋及有關威脅與風險的報告，
這些報告對科學運作提出挑戰，促進科學工作再組織，也使得科學研究領域成為 民主政治原則發揮作用的領域。
2.1.5
創新與高科技風險由於污染和風險，不像收入和教育那樣可以直接感知，它要依賴於科學的感 知來確定，這樣受影響者的命運就交給了專家來決定，面對風險，現代社會中的 普通人是無助的，因為在確定風險的過程上具有知識依賴性與不可見性，也正因
如此，科學與工業再度成為倫理、民主討論的對象，因為科學本身在評估風險問 題上的內在局限性，風險評估永遠無法排除倫理、政治、經濟、文化的考量，使 的理性擺脫科學的壟斷，也使得科學與民主之間關係的討論更為深入、複雜。
工業社會中佔有統治地位的科學，其權威地位來自於傳統與現代、普通人與 專家的對立中，按照這種科學理念，人們遭受到的疾病、危機與災難，都是來自 於野蠻的、不可理喻的自然，以及頑固保守的傳統所束縛，所有的問題與過失，
都是因為科學還不夠發達所致，只有科學的力量尚未到達的領域中才會隱藏著風 險，若科學夠發達，知識將會驅散一切災難，也因此，人們總是想像科學真正發 達與普及之後的理想美好狀態。獨斷的科學在風險問題上常表現出無能為力，這 不是因為在堅持科學精神上有所不足，相反地，越是堅持所謂科學的嚴謹性，對 於風險的確定就越是困難，在複雜的運作網絡中，越是將風險界定為嚴格的因果 聯繫，風險就越難以確定，這是風險本身的內在屬性所決定的，因此，科學並不 能為公眾提供恰當的風險評估。
根據 Robin Williams 教授於 2007 年六月”第四次科技哲學前沿問題系列研討 會”中的發表指出，當我們考察基因農作物等技術，可以發現新興的科技風險及其 評估具有複雜性、不確定性，因此很難掌握，公眾對現有管理體制的信任受到損 害，定量分析、聚焦於健康環境風險這種傳統的風險管理制度受到質疑，在這情 形下，需要研究新的風險管理體制與政策框架，必須關注更多的利益相關者，包 括外行人，並將其對風險的關注擴展到倫理、法律等社會面向，這種新的風險管 理模式理論上體現了 STS(science and technology studies)在公平與負責任的風險控 制批判，但它並不能完全解決新興科技風險管理中的問題，諸如處理風險認知/接 受問題、怎樣處理在技術層面上廣泛的社會化與倫理問題等，在這個方面，Williams 認為需要進一步的考察。Williams 同時以奈米技術的風險管理機制為例，指出，新 的風險管理制度所倡導的”參與”在處理技術風險問題時仍有不足，沒有證據顯示廣 泛的公眾對話能達成對新技術風險的一致性看法，公眾參與風險管理只能引起公
眾對技術的不同回應。按照 Collingridge 的看法(又稱 Collingridge dilemma)(1980)，
在一項新技術發展的初期階段，關於它的好的或壞的結果的知識都是有限的，因 此很難得到來自公眾的干涉和控制，之後，我們有了更多關於此技術的成本與收 益等知識，但這項技術已經牢固樹立起它的地位，若要進行更動需要付出高昂的 代價，因此在技術發展之初便應進行源頭處理，但 Williams 認為，多年的科技研 究表明，創新路徑與結果具有不可遇見性，使得從源頭處理這點變得非常困難，
在實行上有一定程度的不可行，因此我們需要更好的分析工具來預測未來的風險 同時指導風險管理，在這裡，社會學習便是反思技術發展與創新過程中所必須的，
對技術進行社會研究或許能幫助我們促進或駕馭奈米技術的發展。
Brain Wynne 在 2002 年來台的演講中提到新科技造成的社會爭議，他對英國 核電廠與核廢料再處理場所引發的環保爭議與民眾抗爭做過深入的研究。Wynne 指出，當核電專家談到核能風險時，往往只考量單一核電廠發生意外的機率，卻 忽略了支持核電廠運作的整個網絡所帶來的風險，例如核燃料生產與運輸的風 險、核廢料儲存與再處理的風險，甚至開採鈾礦時工人面臨的風險等，都沒有列 入計算，當然，許多與社會文化相關的人為因素也沒有包括在內。目前科技界慣 用的風險評估，是以傳統的統計式的「代價 x 發生機率＝風險」這種計算方式，
相當化約且數字掛帥，但這種數字化的風險評估並沒有把不同科技的風險在性質 上的巨大差異列入考量，於是，代價很低但機率很高的風險與代價很高但發生機 率很低的風險，在這種計算模式下就毫無差別(李尚仁，2002)。創新科技所帶來的 風險與傳統的機械故障等日常生活常見的風險不同，專家經常將兩者類比，不只 難以說服民眾，反而會讓民眾覺得這些專家與官僚的態度傲慢、言詞誇張且不可 信任。
總結來說，隨著科學現代社會的應用，科學技術系統產生的風險和不確定性 擴散到科學以外的社會領域上，政治、商業、和公共領域中受到科學後果影響的 公眾就與科學技術以起，共同參與對知識的界定，Beck 將這個新發展稱為「反思
性的科學」，這種新發展一方面包含了將社會實踐從科學的壟斷中解放出來的可 能，但另一方面也可能使得相抗衡的意識形態與利益立場可能重新得勢，使得科 學知識成為經濟政治利益的僕從，這裡就更需要對科學技術進行反思，需要民主 和政治批判。
2.1.6
科技官僚與政策間的關連當代社會系統高度分化，在系統自主的原則下，各個系統理性相互競爭、對 抗，一方面形成多元競爭的局面，但另一方面，高度複雜的專業分化也導致不可 透視性、不可理解性，人們因此失去對生存世界的掌控感。具體而言，貝克 (Beck,1993)指出，在當代社會由於資本主義高度發展，在現代化的前提下，政治、
經濟結合為龐大的支配體制，滲透到各個社會領域，尤其透過科技官僚的專業支 配，奴化並異化與人類現代生活息息相關的科技發展。在另一個面向上，喪失社 會理性共識的科技，對人類社會生活也產生了威脅與影響。其一，科技官僚在代 議政治運作下的無能與推諉，使得人們對日益複雜的科技事務喪失信賴感與安全 感；其二，當代高科技的發展已超出人類可控制的能力範圍，同時，它具有低機 率、高風險的效果，一旦發生事故，對人類的影響超乎預期。例如，三浬島與車 諾比核能災變，以及目前頗受爭議的基因科技。Perrow(1988)描述當代高科技事故 的機率為常態的現象，相當程度地反映了人類生存的無奈與恐懼。因此，在這種 風險的生存狀態，人們回過頭來質疑現代社會賴以為基礎的法治制度、政治代議 制度，並企圖奪回科技官僚主導政策及詮釋的霸權。Giddens(1990,1991)指出，人 類在當代風險社會狀態下失去了其「本體上的安全感」，因為人們已經滑落了其對 現代制度的信賴，從而在懷疑與恐慌中產生對現代生活的一種陌生的命運感，面 對這種存有於現代社會的焦慮感與陌生感，迫使人們必須重新去尋求自我認同與 詮釋的意義。這裡特別要指出，在當代風險社會中，人們自我反省的行動策略並 非容易，因為它迫使每個人必須在繁複、異質的社會現象中真實面對自我的決定，
並且要尋找一個安身立命的場所，表面上人們雖然日益自由，但也日益面對風險，
對於這個透過自我反省和決定行動策略的過程，Giddens 稱為「生活政治」(Life politic)，生活政治意味著人們不能再坐以待斃，而是經由日常生活對公共事務的實 踐與參與來進行學習、掌握並實現自我，建構自我對社會的認同，它是一種生存 策略，用來對抗當代社會環境高度的緊張與焦慮感。
在日益複雜的風險管理與事務上，運用專家知識來提供政策決策基礎已經成 為現代社會的特色之一，在面對許多工業、科技爭議上，科技官僚必須同時面對 保護社會大眾健康、生態風險考量、與經濟社會成本效益等問題，在這中間取得 平衡，對技術官僚而言這是相當具挑戰性且困難的抉擇，因為上述的幾個價值觀 與利益本身是相互衝突的，就內涵而言是高度複雜且敏感的問題，在決策、衡量 方面並沒有一定的標準可循，一旦做出決議，又必須受到公眾等相關與非相關利 益人士的檢視與監督。在這種情形之下，政府最常採行的方式便是在認為科學知 識為「中立」的前提下，透過科學諮詢委員會來發展以科學為基礎的政治決策，
同時避免社會多元觀點、利益的挑戰，宣稱政府的決策具有科學性與客觀中立性。
根據周桂田(2007)的分析：「……。事實上，這樣的決策思維與邏輯面臨了『科 學性』的檢驗，首先，在科學評估的層次上，由於科學事務在評估的過程中往往 涉及不同的價值或評估假設，因此，所謂依據嚴格科學標準或準則評估出的參數 或證據，是根據一套假設範圍或一定的價值取捨而形成，因此，以所謂嚴格科學 理性為名所宣稱的專家知識之客觀性，往往是在一定的價值框架中所發展出來，
不論此框架是鑲嵌在主流的科學典範或社會價值上」。技術官僚在決策之前的風險 評估，宣稱結合了專業與專家的知識，但所擷取的、處理的僅是在科學專業上所 能量化評估的項目與內容，排除了不確定或不熟悉的模糊地帶；另一方面，風險 評估的執行經常以政策為導向，受到政策的影響，風險評估因而面臨被操弄的可 能，以達成特定的目的、利益或價值。在科學諮詢委員會的部份，這種專家諮詢 委員會一向以專業、科學導向為主，在風險評估上被認定為重要的資訊來源與參
考基礎，當被評估的議題越來越複雜、涉及越廣泛的領域時，委員會本身就必須 擴大其組織，納入更多的相關人員，但選擇參與成員上仍是以科學專業為主，這 種諮詢過程缺乏公開性、透明性，引起專家知識壟斷的問題，此時若決策出現差 錯，公眾對政府治理能力的信任便會嚴重降低。
2.1.7
台灣在奈米風險上的研究成果鑒於國外研究中指出奈米可能產生的風險，國內現有少數學者針對奈米微粒 的特性及其可能產生的風險進行研究。科技風險研究在台灣學界尚屬於新興的領 域，過去主要針對工程對人體健康造成的危害、生物科技對人體健康及人權的影 響為主要的研究範圍，而對風險領域有所關注的學者組成 STS(Science, Technology, and Society)社群，研究科技所引發的社會、文化變遷等核心公共議題，基本上，
國內對於這各議題關切的學者所在多有，但受限於傳統的學科劃分，多半分散於 各個工作領域或各不同學門。
因為奈米科技應用的範圍很廣，當中包括了生物醫學界、工程界、乃至資訊 界等，在這些不同學門中也出現一些對奈米風險有所關懷的學者，例如：台大職 業醫學與工業衛生研究所的鄭尊仁教授及林宜平教授針對奈米相關風險進行許多 研究，包括，「微粒空氣污染物心血管毒性研究－以心血管疾病動物模式為例」(環 保署民國 94 年計畫)等，相關著作有，奈米科技的健康風險管理(台灣衛誌
2006;25:169-76)、奈米微粒與健康風險(科儀新知 2007;28(5):10-14)等。另外環保署 亦在 2005 年委託中山大學環工所進行一項名為「奈米科技發展國際主要環境議題 研析及因應」的報告5，內容包括命名、毒理學研究資訊交換、奈米科技的環境效 益及風險評估的方法。然而，與奈米科技風險相關的研究，最多的要算是相關的 法律問題的研究，從奈米潛在的毒性研究出發，討論國內風險管理及法規制定的 可能性，相關的研究者及著作包括：奈米科技風險管理與各國因應對策(劉瑄儀，
科技發展政策報導 2007;11:52-62)、先進國家協助企業從事奈米科技研發之法制政 策探討(陳郁庭，科技法律透析 2007;19(7):2-10、2007;19(8):2-8)、民主的奈米科技：
奈米政策與奈米對話(劉憶成，科技法律透析 2005;17(12):40-61)等。
最後，針對行政院奈米國家型計畫所執行的相關子計畫方面，首先在這裡必 須提出，這個國家型計畫是由許多不同部會共同參與，因此四大分項計畫便由十 個主管機關共同執行。根據資料顯示，當中與奈米風險有直接性相關的計畫，在 國家型計劃執行的六年來共只有八個，分別是：①「奈米碳球作業環境之暴露危 害評估與控制」(由成大工業衛生科技環境醫學研究所蔡朋枝教授執行)、②「奈米 粒子之體內動物學及安全性評估」(由衛生署環境衛生與職業醫學研究組林嬪嬪研 究員執行)、③「前瞻奈米科技相關環境議題研究」(由工業技術研究院執行)、④
「大氣中奈米微粒濃度監測與成分分析」(由清大生醫工程與環境科學系執行)、⑤
「微陣列分析奈米顆粒作為生物材料的毒理基因體學研究」(由奈米醫學研究中心 楊重熙主任主持)、⑥「建立活體動物暴露在奈米物質下器官毒性效應機轉之監測 平台」(由國衛院奈米中心執行)、⑦「產業環境與安全衛生應用技術發展計畫」(由 工研院執行)以及⑧「建構環境友善奈米科技之知識平台」(由台灣檢驗科技股份有 限公司執行)，其他則是與奈米技術研發、應用相關的子計畫。
2.2 研究架構分析
本研究的研究主體為「奈米國家型計畫」，研究政府在奈米國家型計畫中所扮 演的角色以及利與弊。
從前上一節所引述的文獻中，筆者在此可以描繪出國內在發展科技的整個圖 像。發展型國家的理論強調國家在產業發展中的角色，因此會有「國家型計畫」
的出現，計畫主要的概念在於利用並整合國家資源以推展政府強調的重點產業，
諸如：基因體國家型計畫、數位典藏國家型計畫及本文的奈米國家型計畫等；不
論是國家型計畫本身或者過去的任何創新科技的發展，其目的都是強調如何強化 國家的競爭力及生產力，運用科技以生產更多、速度更快、更新，當新興科技不 斷被研發出來，並商業化利用後，隨著利益而來的風險也跟著加劇，人類與自然、
科技的關係在此也有所轉變，人們藉著科技而對於自然的控制能力越來越強，開 始可以控制生物的產量、靈活地操縱各類物質、甚至能夠違背自然定律而複製各 類型生物，在此我們並不否認科技對人們造成的正面影響，但伴隨而來的危害程 度之大甚至可以將這些正面影響推翻。本研究的概念便認為，如何在發展科技的 同時給予「有限度的自由」，這個限度就是本文所提出的風險治理概念，如何將創 新科技可能帶來的危害降低，就必須仰賴風險治理制度，這裡的風險治理牽涉的 層面不僅是科學研究專家本身的倫理，也包括了國家的角色，既然國家扮演給予 資金扶助的角色，風險治理議題也應該是國家應該承擔的責任之一，國家的合法 性權力取決於人民對政府的信任，從這觀點切入也更能說明國家在風險治理中應 有更吃重的角色。因此，政府在決策方面便不能單一面向地從科學專家處獲得相 關的訊息，一方面科研專家在學科訓練上有其限制，另一方面，根據風險感知的 理論，人民是直接必須承擔風險的風險承擔者，不論其所處地區、種族等條件，
尤其透過全球化的傳遞，風險遍布全球的情形只會越來越嚴重，科技官僚所做的 決定影響的不再是單一國家的人民，經濟全球化會使得第三世界的國家也同樣受 到美國或英國的決策影響。反觀奈米科技，各項報導指出奈米科技潛在的利益及 風險，是一個非常適合的研究主體，也因此本文便以我國發展中的「奈米國家型 計畫」為主。
在研究架構的部份，本研究以八零年代的半導體產業及九零年代的生物科技 產業當作歷史背景資料，用以說明政府在過去二、三十年來的產業發展模式，利 用這些資料同時可以說明發展型政府的產業發展特性，而在這些背景資料之中，
同時也能發現政府在主導產業發展時的特色以及所產生的風險；而在奈米國家型 計畫本身，本研究分析政府在裡面扮演的角色，包括資金的來源、組織架構及成
