績效管理與評估工具

一、績效管理

管理是需要適當的政策工具來輔助，才有助於績效的提昇，而績 效管理是作為改善公共服務品質的重要方式之一。李允傑(1998)指 出，管理的概念最早乃源自於1970年代起先進國家的行政改革，到 1990年時，新公共管理的思潮及企業化政府的觀念更孕育績效管理的 蓬勃發展；其中，績效管理(Performance Management)效果最為顯著 的 案 例 是 美 國 《 1993 年 政 府 績 效 與 結 果 法 案 》（ The Government

Performance and Results Act of 1993，GPRA）。主要乃因傳統官僚 政治強調依法行政，課責機制建立在對於法規制度之遵守；近年來行 政改革則強調對顧客的重視，也就是顧客導向機制，加強對組織績效 之重視。因此，績效管理儼然成為目前各國政府行政管理與革新的重 要議題。Green & Kein(1983)認為，績效評估的目的是依據事先訂定 的一些準則，來檢視組織系統的功能是否達到理想水準的標準。

黃營杉(2003)指出所謂的評估係指：（1）為目標、策略、執行方 案建立績效指標、衡量標準與可容度的差距尺度；（2）在指定時間衡 量目標與實際情況之間的關係；（3）分析預期結果與目標兩者間發生 偏差之原因；（4）執行修正工作。績效評估之理念如圖2-1-1，績效 指標由目標、策略而來，且績效指標需要經過一個反覆循環的過程，

以利確定指標之適用性。

圖 2-1-1 績效評估之理念 資料來源：黃營杉，2003

林文燦(2003)指出我國政府機關中制定績效管理的單位為行政 院研究發展考核委員會(簡稱研考會)。研考會成立於1968年3月1日，

並於1987年1月14日組織條例制度公布，正式成為行政院的常設機 構，對我國行政機關行政現代化及政府機關績效全面提升，厥功至偉。

研考會將績效管理的實務定義為「在一個組織績效目標金字塔 下，將各層次績效目標兼做有意義的轉化和連結，並輔以績效指標呈 現績效，使員工明確暸解機關總目標、單位目標及員工個人目標，凝 聚共同努力方向，得以具體評核各層次績效目標的過程。」

研考會在建立具有信度效度的績效評比制度上，提及有以下四點 共同性的關鍵問題：（1）績效目標如何訂定：績效目標是可測量性，

績效目標必須兼具策略與執行兩個要素；（2）績效指標如何選定：有

一套完整的比賽規則、一套嚴謹的評分機制、公正的評核委員會；（3）

單位間績效如何做評比：績效目標需要兼具「挑戰性」及「目標執行 度」與「目標達成度」；（4）考績甲等比例人數及獎金分配：設定績 效獎金及考績甲等比例分配的試算表(行政院暨地方各級行政機關 2003年實施績效獎金計畫標準作業程序參考手冊2003.4.18)。

表2-1-1為行政院人事行政局與研考會於2002年4月2日業務座談 會中所提出的機關施政績效評估制度之整合做法。

表 2-1-1 研考會機關施政績效評估制度之整合做法

二、績效管理理論模式

三、醫院績效指標

營運績效(Performance Evaluation)，意指組織的績效評估，

尤以醫院績效評估為主。醫院績效為一多重層面之構面，並無單一指 標可以涵蓋整體醫院的績效。而醫院績效評估的意義是評估過去所投 入 資 源 (resource) 運 用 的 效 能 (effectiveness) 與 效 率 (efficiency)，以作為未來資源分配及經營活動的方向。所以績效評 估乃是透過「事後的控制(post control)」來尋找一企業體未來的「機 會(opportunity)」（毛潤芝，1987；張宗銘，1986）。

王銘杰及林永福(1997)在彙整探討醫院績效指標的相關文獻後 指出，衡量醫院經營績效時最常被應用的指標為醫院服務量。然而醫 療服務的最終目標是保障民眾健康，若全然以財務面指標(如醫院服 務量)來反映經營績效，有失週延性，將造成醫院只追求短期財務表 現，而忽略了研究發展與教育訓練等有助於建立長期競爭優勢的投 資。對於醫院經營績效的衡量實需與其策略和行動相連結，才能更精 確地評量醫院經營績效的優劣。

醫院績效可依結構、過程及結果的構面分為三類：

（一）結構面指標(Structural Indicator)：評估組織特性，如特殊 儀器的數量與類型、有執照醫護人員的比例、各科室之作業標 準規定、人員教育訓練。

（二）過程面指標(Process Indicator)：在醫療面主要評估所提供 服務品質與數量或執行過程的正確性與效率，如感染性、手術 後傷口感染率等。非醫療面則是評估財務的效率與人員生產 力，如流動力比率、每病人平均成本、住院人次與員工數比等。

（三）結果面指標（Outcome Indicator）：在醫療照護方面，主要測 量病患健康狀況的改善，如死亡率、滿意度等。在非醫療則是 評估組織的營運利潤、資產報酬率、人員流動率、員工滿意度 等。

邱惠雀(1995)將醫院績效指標分為三類：（1）醫院服務量：如出 院病人次、平均住院日等；（2）服務成本：如每年每病人平均住院成 本、門診成本等；（3）品質：如死亡率、解剖率、病人滿意度等。

依據文獻指出，國外醫院用於評估績效的指標有，Leggat et al.(1998)英國的公醫系統(National Health Service，簡稱NHS)的 績效評估就是整合性健康狀況改善、就醫可近性、醫療服務提供、組 織效率、病患及照護者經驗、健康成效等六個構面。加拿大的醫療服 務 評 鑑 委 員 會 (The Canadian Council on Health Service Accreditation)曾經對醫療服務績效指標明確定義是指一種用以監 督、評估、改善病人服務品質、臨床支援服務及組織功能的一種測量 工具，而有效的衡量指標系統，除兼具傳統的財務性指標之外，更要

同時具有製程或營運的衡量指標，並提供組織整體學習的動因，以具 體行動落實策略目標，以連結醫院策略與作業行動。

簡而言之，績效管理最早緣起於1970年代，主要的評估的對象分 為員工與單位組織兩種。在單位組織中，所進行的績效評估最主要的 目的為確認績效能與組織相互結合，使員工能夠明確知道機關的總目 標，進而往目標方向前進。而在公立醫院為一種組織的思惟下，亦需 有績效評估指標。當公立醫院進行績效評估時，除了須參考其他醫院 常用的財務構面、研究發展與教育訓練等指標之外。公務機關的另一 項特殊性就是受到政府補助，需要遵從政府機關辦理的各項業務，例 如研考會所制定的績效評估制度等政策。因此欲使醫院能具有長期競 爭優勢，則需將績效指標與策略、行動相連結。吳安妮(2003)指出「平 衡計分卡」為落實組織之使命、願景、及策略具體行動化系統。透過 行政院主計處模擬個案中，可清楚看出，透過平衡計分卡的實施，可 以將組織之四大使命具體地落實。為使得使命能具體落實，首先規劃 策略議題，據以延伸出策略目標，並將策略目標作為努力的方向，再 訂定出策略衡量目標，此即可作為組織績效評估的項目。