第二章 文獻回顧
第一節 績效與課責的概念界定
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第二章 文獻回顧
本章首先以基本概念界定的方式，說明績效與課責的基本定義，其次進一步 深入探討績效概念，從對最基本的績效衡量進行界定，例如衡量什麼(what)？如 何衡量(how)？由誰來衡量(who)這三種層次一直到被課責角色的變換。最後，介 紹 Talbot (2008, 2010)所提出的績效體系概念以及蘇偉業（So, 2012）的研究成果 與我國的績效管理制度進行對話，依我國的脈絡和研究特性做適度的調整，進而 歸結出可供本研究後續分析的基礎。
第一節 績效與課責的概念界定
壹、 績效管理的內涵
近二十年來，治理環境的變動劇烈，在資訊錯雜的環境下，我們應該如何了 解績效管理真正的內涵？簡單來說，績效管理就是管理績效的方法，組織用這個 方法來管理組織或是個人績效的活動。以企業角度而言，著重於利潤以及永續發 展，也因此目標遠較於政府來的明確，一切以利潤至上來規劃績效管理的指標。
管理的方式通常由個人角度切入，因為提升個人績效的終極目的是確保組織績效 也會提升。就政府而言，在個人績效考核方面以行之有年，但以政府整體的績效 管理層面來說，則因為政府的組織形態多樣化、政策目標不一致，而難有統一的 績效評估作法（溫金豐，2009）。
一般而言，績效管理制度具有下列幾項精神：
1、為確保績效資訊被有效的應用與取得，必須建立誘因機制。
2、授權部屬用最有效方法達成任務。
3、建 立 可 衡 量 的 目 標 (measurable objectives) 及 績 效 指 標 (performance indicators)為機關主管課責之基礎。
4、以 任 務 以 及 結 果 為 導 向 取 代 以 往 的 投 入 與 產 出 導 向 (Melkers &
Willoughby, 2001)。
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而績效管理之步驟則可進一步歸納為下列 8 項（溫金豐，2009），其餘的作 法或手段都多不出其左右：建立組織願景、規劃策略、目標管理、標竿學習、設 定績效指標、績效評估、績效報告與獎酬制度。
企業界從 1960 年代起，相繼以目標設定理論以及「評核中心」(assessment center)評核方法來評斷從業人員達成工作的有效程度，目標設定理論強調由主管 及其部屬為組織設定在特定時間內所需達成的工作成果。而績效評估被視為一個 能夠有系統的評量員工在工作層面的表現優劣以及個別差異，並融合行為導向的 一種人力資源管理工具(Drucker, 1954; Glueck, 1979; Middlemist, 1981)。
公部門的績效管理則可以從政府再造運動談起。1960 年代以後，新公共管 理思維興起，以「政府不必大有為」為核心，將政府機關角色界定為領航而非操 槳，也就是說政府應專注於創造更高績效的公共事務上，而非過去專注在探討政 府規模的大小，政府執行政策的成果才是民眾所關心的議題（林彥超，2009）。
於是為了解決因組織運作受限而導致「官僚」僵化的現象，政府機關便從政府的 角色及功能著手，從「大有為」轉變到「小而能」的政府型態，重視施政的產出 以及結果，並提供民眾檢視政府施政達到課責的效果（Van Thiel & Leeuw, 2002;
王曉麟，2008）。
貳、 公部門的績效管理
綜上所述，政府機關職能要從操槳轉為領航，必須從「如何將對的事做好」
著手，將目標與行動相結合，並能提供資訊與成果來進行評估並作為目標調整之 依據，也因此才產生績效管理的概念。
績效管理的過程主要涉及三種層次，首先，必須確立甚麼是對的事？其次，
針對「對的事」，也就是所謂的目標來建立衡量的指標，並設立合適的目標水準。
最後，是找出有哪些有效的途徑能夠達到這些目標。
當將績效管理概念套入政府部門中時，首先可將績效管理的對象分為三種層 次，分別為組織、政策計畫和個人。組織單元可以分為國家、政府（中央和地方 政府）、中央政府各部會（地方政府各局處）、部會（地方局處）所屬機關和機構，
以及機關的內部單位。政策計畫單元則是指各政府或機關所具體執行的政策方案、
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計畫或甚至是細部業務。個人單元是指組織內部成員的績效。而有效果的政府績 效管理，必須是由上而下地結合這三種類型（施能傑，2010）。
然而，對政府部門而言，績效管理的核心，是能夠達成將個人的績效評估結 果等同於民眾所期許的績效，因為這兩者間如果沒有正向連結，可能就會有矛盾 的現象（施能傑，2010），舉例來說，我國政府近來提倡的「有感施政」，便是要 極力減輕兩者之間的落差。我們不難發現，我國政府機關對個人績效的評估，有 非常久遠的歷史，並且有訂定考績法為制度的基礎，這一種績效評估的方式，顯 然忽略對其他層次的評估，才會造成被評估者表現優良但卻和民眾對於政府表現 印象有差距。
現今的公部門績效管理討論大多聚焦於組織內部上下垂直的控制過程，將傳 統工業的生產流程（輸入、產出）概念套用在公部門的組織運作來測量組織績效 (Bouckaert & Van Dooren, 2003)。然而這樣的方式是不足夠的，也因此需要修正 部分的流程才能適用於公部門的狀況，如圖 1 所示，修正後的流程包含：(1)起 點：社會經濟環境、社會經濟議；(2)透過傳統政治組織來定義社會需求並且誘 發公部門行動來因應之；(3)將其需求轉化為公部門政策目標；(4)將資源投入到 計畫或組織中，例如：經費、人力資源等；(5)合理調配組織和計畫在公部門運 作活動中；(6)這些活動產生產出；(7)審理這些目標政策是否可以符合社會需求 並 進 行 評 估 ； (8) 經 濟 (economy) 是 指 投 入 面 不 同 計 畫 之 投 入 比 率 ； (9) 效 率 (efficiency)：計畫投入與產出之比率；(10)成本效益(cost-effectiveness)：計畫投 入與效果之比率；(11)評量、評估需求和結果的可持續性(sustainability)和效用性 (utility)；(12)效用(effectiveness)：產出與效果之比率；(13)中介結果：短期內的 成果；(14)最終結果：長期的成果；(15)環境將影響最終成果的發展。
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圖1： 公部門績效產生模型
資料來源：修改自 Van Dooren et al. (2010: 18)。
而目前對於績效衡量的研究，我們依然站在單一組織的討論方式，但現實環 境遠遠沒有我們想像中單純，且環境因素不單單只影響最終結果，而是在每一個 步驟上都會造成一些影響，這方面的影響則可以和之後所介紹的績效體系概念相 互呼應。
參、 課責
課責(accountability)的意義究竟為何，其實學術界至今仍然沒有一個清楚明 確的定論，眾所周知的說法大多是指究責、負責任等概念。以狹義的定義來說，
課責是指向上級權威機關來解釋個人或組織的行為，而進一步衍伸到在社會關係 的架構中，則可以指涉為一方認為自己的行動或作為，有必要對另一方進行解釋 行 銷 服
12 效用
8 經濟
11 效用與穩定性
15 環境
14 最終結果
13 中介結果
6 產出 5 活動
4 投入 3 目標
2.需求 1.社會經濟狀態
10 成本效益 9 效率
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彭渰雯、巫偉倫，2009；Kearns, 1996；Bovens, 2005；Mulgan, 2000；蘇偉業，
2009a）。
然而在民主政治的體系中，課責經常被用來評斷一個政府是否正當以及合法 的標準，也就是說，一個可以被課責的政府即是ㄧ個能具體實現民主意涵的價值 的好政府。然而若政府無法被課責又或者沒有健全的機制，那就像是培養威權、
極權和任何形式濫權之政體的溫床(Flinders, 2001)。也因此，課責常被以責任歸 屬的概念被畫分出來，是ㄧ種關係，涉及角色分工、立場、觀點以及資源，因為
2005），第一，誰應該負責(who is accountable)，第二，對誰負責(to whom)，第三，
對甚麼負責(for what)？
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Romzek (1987)等人根據以下這兩個面向發展出一個被普遍應用的課責關係 分析架構：
(一) 課責關係的權威來源：即課責之期待或控制是源自於內部還是外部。
(二) 官僚機構所受控制程度的高低：也可以看成官僚機構的自主性。
對此分析架構，可再區分為下列四種課責關係：「層級節制課責關係」、「法 律課責關係」、「專業課責關係」、「政治課責關係」，如表 1 所示。
表1： 課責類型的分析
控制的來源 控制的程度
內部 外部
低度 專業課責關係 政治課責關係
高度 層級節制課責關係 法律課責關係
資料來源：Romzek (1987: 229)。
一、 層級節制課責關係
這是一般最常見的課責關係，特徵為下屬受到上級的監督，有清楚的命令以 及指揮關係，服從是基本的要求，而效率是核心價值，工作上的行為依照程序規 則按部就班。在所有課責關係類型中，層級課責的控制性最高，特別是上級機關或 首長往往握有最重要的人事權、財政權、解釋法令權與指揮監督權，因此課責機制 的運作也最徹底。
二、 法律課責關係
法律課責強調對於法律的服從。法律課責假定：行政機關在執行任務時必須 依法而治，受各種法令規章的外在限制與規範。受立法機關、司法機關以及上級 機關或政府所管轄。立法機關是透過法律的制定與預算的審察進行監督；司法機 關是根據憲法或法律做個案的解釋或裁判，對行政機關形成約束力；至於上級機 關或政府制定行政命令，下級機關或政府自有義務遵守之。當控制來源是出自於 外部，而個人對於是否要遵守這些外部權威所制定的規則或期待之結果來辦事，
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沒有多大的自由裁量權時，此時的課責關係便是所謂的法律課責關係。法律是課 責的最後一道防線，包括財務監管，合法性監督及過程的程序正義等監督。而且 值得注意的，法律課責關係所標榜的是「法治價值」，所以監督的重點在於檢視 官僚機構是否有依法行政。
三、 政治課責關係
政治課責的基礎是透過選舉的過程，將民意彰顯出來，因此政治課責所強調 的核心價值為回應性。此外，透過利益團體、專業社團、媒體的監督，以及資訊 自由法律等方式，可以強化民選公職對人民之回應性。政治課責的另一個假定是 選民擁有能力與資訊可評價政治人物，據以投下他們的選票，因為選舉如果是被 操控的，或選民沒有評價政治人物的能力或資訊，將使民選公職人員的代表性受 到扭曲，政治課責的正當性也會降低。因此，政治課責應建立在民主政治的基礎
政治課責的基礎是透過選舉的過程，將民意彰顯出來，因此政治課責所強調 的核心價值為回應性。此外，透過利益團體、專業社團、媒體的監督，以及資訊 自由法律等方式，可以強化民選公職對人民之回應性。政治課責的另一個假定是 選民擁有能力與資訊可評價政治人物，據以投下他們的選票，因為選舉如果是被 操控的，或選民沒有評價政治人物的能力或資訊，將使民選公職人員的代表性受 到扭曲，政治課責的正當性也會降低。因此，政治課責應建立在民主政治的基礎