第二章 文獻回顧
第二節 績效與課責的關係
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第二節 績效與課責的關係
壹、 績效與課責的矛盾
經過前一節的綜合整理，我們可以將完整的績效管理過程分為三個層次。首 先，先分辨甚麼是對的事情，其次是依據績效衡量理論決定採用哪些衡量指標，
並就每一項衡量指標規劃預期的目標水準，最後找出實踐目標和指標的有效途徑。
也就是說，績效管理不單單是用來觀測結果，同時也是確「做對事」的管理途徑。
但在公部門領域中，我們很容易將績效管理視為一種行政程序的控制。而在 行政程序的控制之中，常任文官與民主社會之間最常出現的討論則包括「回應性」
(responsiveness)、「責任」(responsibility)、與「課責」(accountability)等三個面向。
舉例來說，以層級節制的管理角度而言，對於上級的要求，部屬必須要有所反應，
這樣的反應不單單只是做出回應行為，可能也包括依法的必須作為或不作為、專 業的判斷與日常公務處理等，是必須負責任，可被檢視的，而這樣的行為就是一 種課責的概念。
為什麼課責和績效有關？當民主治理成為全球公共行政典範之主流，課責成 為學術界最為矚目的研究議題之一。其影響層面不僅止於提升行政部門的效能與 效率，特別是文官體制的機制運作，更包含了行政部門必須落實民選政治人物與 機關授權的制度設計。如今的課責已不像原本的會計 (accounting)以及簿記 (bookkeeping)概念那麼單純，它被賦予了更深的意涵（孫煒，2013）大多數強調 兩大面向，第一，當一方有義務為自己的行為或行動向另一方提出說明解釋與回 覆，此乃提供資訊的問責面。第二，一方有權威對於他方的行為或行動的結果，
施以控制、制裁、矯正，為懲戒的究責面（莊文忠，2010）。
而如何建立更有效的課責機制以及提升績效和生產力？一套績效評估機制 能否同時滿足兩種目標：更強的課責力和生產力的提升？課責與生產力及績效的 提升有時是相互矛盾的兩個目標，如果是相互矛盾的目標，我們又怎麼能用同一 種績效評估方式來滿足？Halachmi (2002)認為有七個因素導致課責和績效的評 估機制不能相容，以致不能使用同一評估機制，包含：(1)必須達到的標準；(2) 孰優孰劣；(3)績效的進展；(4)合適性；(5)框架；(6)前者講求使用的正確性而後
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者講求成果良好；以及(7)前者是外部監督而後者屬於內控機制。
各國學者如 Van Thiel & Leeuw (2002)以及 Rosembloom & Kravchuk (2008) 亦曾指出，政府績效評估的方式，一方面會因為只注重績效評估的環節產生問題，
另一方面可能產生非預期的結果或是產生績效矛盾的現象。由於政府機關對於如 何正確達成績效目標未能明確的詳載以及規範，也因此未必能獲得社會的普遍支 持，並導致負面影響。Van Thiel & Leeuw (2002)以及王曉麟（2008）都曾在研究 中指出政府部門由上而下的引導控制績效作為所導致的一些缺點，分述如下：
一、 績效衡量的病態
因為錯誤假設而去執行衡量、衡量錯誤等，可能導致「第三類型錯誤」的現 象產生，意即以正確的政策工具，試圖解決錯誤認定的政策問題。在此指的是衡 量的事物是正確的，但不一定能真正代表公部門的績效。
二、 績效衡量的非預期後果
(一) 「組織痲痺」(organization paralysis)：過度使用績效指標或單純使用績效 指標來衡量績效，會限制創新並導致僵化。
(二) 短視效果：只注重在績效衡量指標下可以被量化的那些目標，而忽略不 能量化的目標所產生的效果，而通常不能被量化的目標都是需要被長期 經營才能看到成效。
(三) 局部優勢或「本位主義」(sub-optimization)作祟：將焦點集中於狹窄的「地 域性目的」(narrow local objectives)，而犧牲組織整體目標。或是專注單 位內部的目標而忽略單其他單位。
(四) 「衡量固定」(measure fixation)，強調成功的單一測量勝於基本目標。
三、 績效指標的惡化
由於績效指標所帶來的負面效果，例如，「剛愎自用的學習」(perverse learning)、
「選擇性」(selection)、「壓抑」(suppression)不同績效之發生使得部分指標已不 能再區分執行者的好壞，導致績效指標失去價值而逐漸惡化。
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四、 非預期的績效矛盾(unintended performance paradox)
非預期的績效矛盾來自於要求責任最小化，包括以下四種情形：
(一) 認為指標愈少，愈難以獲得正確的績效報告。
(二) 引起績效矛盾的原因來自於對「政策目的之幻覺」(elusiveness of policy objectives)。
(三) 政策目的經常被要求量化但事實上很難衡量。
(四) 指標強調在組織中的預測與效率。
由於績效衡量的方式也會影響績效行為的產出，因此政府部門有必要慎思政 府績效評估制度與衡量方法之正確使用，以提高績效評估之效用，並避免或減少 負作用所帶來的影響。
簡單來說，課責想要回答的問題是「做對了嗎？」而績效評估機制則是想回 答「對的事做了嗎？」，這是兩者最不一樣的地方。雖然透過績效評估機制可以 達成這兩個目標，但並不代表能夠同時滿足，或者能夠達到同樣的效果。當績效 評估過於強調課責，便會限制了公務人員裁量自主、隨機應變、創新改革的權力 和勇氣，造成為了滿足課責的要求，反而犧牲了提升生產力的契機。故課責與提 升績效孰輕孰重，將是實務上在設計績效評估制度時不可忽略的考量。
蘇偉業（So, 2012）指出，績效改善和課責交代這兩個要求是相互矛盾的，
前者要求管理者在預設的範圍內行動，但後者要求體制外的創新，也可能會打破 過往慣例的規範。更清楚地來說，前者有所謂的標準流程、要求事情被正確地辦 理；後者則沒有設限，完全的交由管理者自我實踐。
而雖然績效改善和課責之間存在著上段所說的緊張關係，但蘇偉業（2009a）
指出公部門依舊能找到兩者的妥協空間，也就是「事前定向績效管理」。簡單來 說，現行的績效管理是由課責者來設定一個目標，提供被課責者一個績效發展的 固定方向與空間，並在這方向及空間中建立尺度，以作為衡量表現優劣的標準(So, 2012)。而只要被課責者的作為沒有超過這個固定的空間，就不會被視為「無效 的績效」，因此被課責者只有在依序這個指定方向前進的前提之下，才會被視為
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績效表現有進步。透過此機制，一方面可以避免消極作為，另一方面也給予一個 讓大家競逐或爭取績效的空間，同時也不會違反課責交代所要求的任務（如圖 3 所示）。
圖3： 事前定向績效管理的圖示
資料來源：蘇偉業（2009a：112）。
貳、 績效的價值
另外我們還必須注意績效對政府和企業而言有不同的意涵，政府和企業不同 之處在於，政府必須處理更全面性且複雜的公共議題，因此 Talbot (2005)歸納各 種不同的看法，指出公共部門的績效可包含七種意義：
(一) 績效就是課責(performance as accountability)。
(二) 績效就是使用者之選擇(performance as user choice)。
(三) 績效就是對顧客服務(performance as customer service)。
(四) 績效就是效率(performance as efficiency)。
(五) 績效就是結果、效果及可行之作為(performance as results, effectiveness, and
“what works” )。
績效尺度
績效發展方向
績效發展 有效的績效 空間
無效的績效
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(六) 績效就是資源之配置(performance as resource allocation)。
(七) 績效就是建立公共價值(performance as creating public value)。
Jorgensen & Bozeman (2007)透過大量文獻分析將公共價值分為七大面向，這 七大面向各自有相對應的價值組合:
(一) 公部門對社會之貢獻(public sector’s contribution to society)：包含公共利益、
利他、制度穩定等價值。
(二) 轉換各種利益成決策(transformation of interests to decision)：包含多數決原 則、保護少數，以及一些民主價值如地方治理、公民參與等。
(三) 公共行政人員與政治家的關係(relationship between public administrators and politicians)：包含課責和回應性等政治忠誠價值。
(四) 公共行政人員與環境的關係(relationship between public administrators and their environment)：含回應性、大眾諮商、利益平衡、利害關係人價值等。
(五) 公共行政組織內部(intra organizational aspects of public administration)：包 含穩定性、可信賴性、效能、人員開發等。
(六) 公部門雇員行為(behavior of public-sector employees)：包含專業、誠實、
道德標準、倫理、廉政等課責面向的價值。
(七) 公共行政與公民間的關係(relationship between public administration and the citizens)：包含法律、公平、對話、使用者導向等價值。
Jorgensen & Bozeman (2007)的分類方式是以關係做為分野，在這七種價值間 的分組有很多重疊的地方，這些重複出現的關係如課責、回應性等，都是在多方 面皆會產生益處的重要公共價值。在相近價值群集中，若相近價值越多，其實就 代表該價值的重要性越高。因此不管是從公部門生產流程來看，還是從公共價值 來看，公部門績效所包含的成分，並不像私部門只講求業績那樣單純。也就是說，
由於公部門績效牽涉到公共價值，而公共價值是多元的，不易被衡量以及履行，
所以並非所有重要的目標都可以被衡量；而能被衡量的事務也不一定都很重要 (Van Dooren et al., 2010)。故事實上「績效」應該只是形容詞，只是「表現」的
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其中一種形態，其他的形容詞可包括「感觀的」、「態度的」、「應變能力的」、「創 新的」、「包容性的」等不同價值取向（蘇偉業，2009b）。
因此，多方面的「利害相關者」(stakeholders)會影響公部門的政策作為，同 時也影響到公部門績效上的產出。如 Bovaird (2004: 284)所指出：「績效就是滿足 各利害相關者期望之程度。」這不僅意味著人們對績效良窳的定義是存在分歧的，
也意味著存在不同的組織外部利害相關者會直接或間接地影響一個組織的績效 行為，這就是一種績效和課責的結合。