第一線機關績效回應策略之研究-以公路總局監理站為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 第一線機關績效回應策略之研究. 政治大. 立 ─以公路總局監理站為例 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 指導教授：蘇偉業研究生：. 林懿萱. v. 博士撰. 中華民國 104 年 9 月.

(2) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. A Study of Performance Regime in Taichung Motor Vehicles Office. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Dr. Bennis Wai-Yip So Graduate Student: Yi-Hsuan Lin. September, 2015.

(3) 謝誌在論文的最後一大工程，就是終於可以寫謝誌了！耶~先讓我叫一聲。這大概是唯一一個小章節，可以不用被老師電到飛高高，可以隨心所欲的一個自由小天地了。大概是三年前，開始想到要寫論文的時候，我就一再的昭告天下，我的謝誌一定會是本曠世巨作最好看的地方，而現在我也不打算失信於大家。雖然要說的話好像有點多，但我可能一輩子就寫這本書，請大家還是要耐心看完阿。不過鑑於我可能會遺傳到奶奶的阿茲罕默症基因，我很怕我會忘記我本來想要和大家分享的故事。唉唷~不過就是一篇謝誌嘛，碩士班四年，那些真真正正的相處，那些在一起的時光才是最重要的。. 政治大不用點名的方式來一一感謝，就讓我說一個故事，一個有關於我們一千個日子的立故事。. 一直在思考應該用甚麼樣的方式呈現這段旅程，最後就讓我再一次叛逆，先. ‧ 國. 學. 大學開開心心念了四年，沒想到碩士班居然是含辛茹苦讀了快四年，儘管第二年就已經開始出外賺旅費，但說實話，有時候居然還是會懷念起美食沙漠中的. ‧. 一些餐點呢。. sit. y. Nat. 大學畢業的時候以為學生生涯就要結束，卻不知道即將步上充滿荊棘的碩士. io. 脫離學校的時光了。. n. al. er. 旅途；而現在學生生涯真的要畫上休止符了，卻又開始懷念起那些每天嚷嚷著要. Ch. i n U. v. 碩一一開始，就是一整個初生之犢不怕死的心態，完完全全不理會學長姊的. engchi. 告誡，一股腦地修了系上精選師資(各位觀眾，我有五張 Ace)：能傑哥、敦源爸、東東主任、乃哥，還有最有靈氣、智商又最高的女神。把自己逼到一個沒被電飛就是被黏在牆壁的境界，還好碩一時期跟著大家吃吃喝喝，又去女籃運動練身體，順便拿獎盃，所以逃過一劫。感謝系女籃的各位好夥伴，那些練球、拿獎盃、起肖的日子，謝謝大寶、杜哥、小白、小張，不僅在課業上電我也在球場上電我。碩二開始，我學會調劑身心，課程開始可以慢慢掌控，謝謝本初老師，雖然來不及說再見，你已不在，但我會記得那天在研究室裡你的教誨。因為本初老師，我遇到了我的指導老師-蘇蘇。在 11 樓的研究室裡，我們的”蘇香世家”，總是充滿著討論報告的聲音，「老師，救我」的這句台詞總是縈繞在耳邊。碩三，嚴格說起來是碩二下，我大概只記得吃喝玩樂的內容，這樣會不會被.

(4) 老闆殺死？我們完完全全恪守菸酒生的守則，除了沒偷搶拐騙殺傷擄掠，也不菸不嫖不賭之外，其實我們蠻乖的，不過就是紅酒幾瓶，然後 2K16 可以打到天亮、聊天也可以聊到天亮這樣。新店小帝寶的一家人，謝謝婙君媽媽精湛的手藝(應該要順便謝謝斐爸，他是車夫)，大家這些日子應該都胖了不少(笑)，還有每次我在 TEG 被 WORD2007 搞得半死不活時，你伸出援手，以及那些不斷網拍不斷收包裹的時候。謝謝達達，雖然你睡覺比醒來的時間還要多，但你真的是一個好室友(因為我只記得你都在睡覺)。謝謝宏宏葛格，雖然你真的很囉唆，但我們的性情太互補，我看我們每次互相鬥嘴都會讓大家很開心，當然那些一起被黑、一起承擔的事，以及那些我陷入低潮時你的警示絕句，我都放在心裡。新店小帝寶的我們，一起住的日子讓我很喜歡，希望我們有緣繼續一起住下去。因為我已經開始習慣，一開門就看到. 政治大. 你們無憂無慮地幫我熱好晚餐，然後自顧自地打電動。而每次只要一想起冬天我們各自在房裡，大聲嘆氣說報告寫不完的時候以及我在過生日月每天都有蛋糕吃，. 立. 然後看你們面有難色，我那嘴角上揚的弧度，都會讓我覺得太可愛了。. ‧ 國. 學. 謝謝婉柔，因為你，我的緒論才有辦法完成阿，也是你提拔我做畢業致詞，希望你可以相信你自己，你很好。謝謝小張每天陪我喇低賽。謝謝 Merry 每次都. ‧. 會給我當頭棒喝。謝謝聿伶，那些生日蛋糕我很愛，還有我們一直互相叮嚀對方死線的日子。謝謝 Brooke 去英國的照顧還有最後英文摘要的神救援。謝謝品豪. Nat. sit. y. 都幫我用運彩賺零用錢。謝謝 Cooper、Jake、Charlie、G 娜、魚香、力信、紹君的支持。謝謝靖伊不停地被我美術使喚，半夜要聽我說屁話。謝謝 PUN、Amber. io. n. al. er. 一直當我的吃飯好夥伴，到底哪時要去歐洲呢。謝謝漢琪學姊一針一線的小小兵. i n U. v. 公仔。謝謝明瀚，巴拉望那次跛腳的難兄難妹的遭遇，建立起我們的好情誼。. Ch. engchi. 謝謝呂姿員科樺(呂姿樺)，那日的掛電話事件，就讓我頒一個最佳女演員獎座給你好了，不要再在大街上打我，湯先生會生氣。謝謝凱媛，雖然你總是輕聲細語讓我根本以為我在和蚊子講話，但你的聰明以及能力，大家是有目共睹的。謝謝妳和姿樺帶我去韓國散心。謝謝筱瑩，雖然你真的是溫水煮青蛙，到後面才發現我的成長，但你的那些鼓勵與支持，真的對我很重要，還有你說寫謝誌的時候只會想到幾個人，你說的沒錯，但我真的有偶像包袱和人情壓力，所以我要寫很多。謝謝 Ivy 以及 Justin(劉董)?這對大學情侶，雖然女生真的太懶，導致我現在不太想要理她之外，劉董你真的是我的好兄弟。忘不了的巴黎以及溫布敦，還有你們常常直接殺到我家樓下帶我去吃飯，是說，你們到底哪時要結婚，還有我們下一次的旅行呢。.

(5) 謝謝思穎，我的學術之路要是沒有你，我可能已經在路邊賣雞排，每次只要打給你說”救我”，就會讓我覺得事情好像其實很容易，謝謝你和另一個摩羯座完全不一樣，謝謝你的全心支持，還有不離不棄。你結婚拜託，我可以不要當伴娘，只要喝酒睡飯店就好嗎？謝謝 Amy 和 Amanda 這兩位女神(經病)，這一路的故事太多，我也和你們說了很多，除了 Amanda 的 SPSS 還有 Amy 你的搥肚事件真的不堪回首之外，你們依然是，我在西雅圖最美的遇見，希望我們聚首的時間趕快來到，在這之前，我們要認真努力的賺錢。許介銘！我本來要讓你壓軸，但我突然間無話可說，我們那些說走就走的日子、那些說去路邊吃麵，變成吃高檔火鍋，然後散步走走變成逛街看電影的日子、還有可怕的喜來登，我想不需要我多說了，我們這堅不可摧的情感，你可千萬不. 政治大. 要讓它毀在女人手上。趕快畢業阿。. 立. 謝謝蘇偉業老師的指導，以及最後的高抬貴手，雖然我始終達不到老師的期. ‧ 國. 學. 待(我相信介銘會幫我完成)，但還是謝謝老師這一路走來的照顧。謝謝台大洪美仁老師、淡江陳志瑋教授，要不是有你們在大學的賞識以及推. ‧. 波助瀾，我根本考不上碩士班。. y. Nat. 雖然可能永遠不會被看到，但我還是要謝謝讓我想到新加坡就會很想吐的. sit. Lavender Chang。乃懿，雖然很多促膝長談、借酒澆愁、當編劇、製作人的原因. al. er. io. 大概都是因為你(但我就不寫下去了，我怕我可以再寫 100 頁)，但很多的快樂與. n. 喜悅也是因為你，到訪新加坡每一個景點或是觀光客到不了的角落也是因為你。. Ch. i n U. v. 因為你，讓我想要成為一個更好的人，而我確實也慢慢地成長，朝著更好的自己. engchi. 邁進。So, be Meredith. Be us. Forever, please.我想在平凡的日子裡有你的陪伴。最後，謝謝我那四代同堂的家人，一路無條件支持我所有的決定，謝謝老爸和我說沒關係慢慢念，(念好念滿，咦?)。謝謝老媽，謝謝阿姨、姑姑們以及舅舅、舅媽，謝謝 Vik 哥哥每次說要幫我做作業都沒幫，謝謝貿貿的逐字稿幫忙、謝謝嘉嘉漫畫店裡的那一張桌子、謝謝伊廷和青格陪我當家族的學業墊底保持人。我想家人就是家人，不離不棄以及同甘共苦，是我們一輩子都會做的事，謝謝我回家時你們的餵食、金援以及擁抱，我愛你們，謝謝，我畢業了，那些碎碎念的內容終於可以讓你們開始傷腦筋了，但我想你們永遠不會辭窮。謝謝 OO 對我一直以來的幫助。請自行填空阿。(以防萬一) 謝謝我們，一起譜下這一齣完美的樂章。.

(6) 我想真心相待一直是亙古不變的道理，而我的真心真的就像你們看到的一樣簡單，沒來由地貼圖攻擊、「吃屎」、「救我」那些搞笑的台詞，就是我對你們的在乎、我對你們的思念。鵬程萬里、展翅高飛四年前就已經很老套，我們那些一起騎腳踏車、一起看電影、一起去唱歌、一起下廚、一起為了球隊四處征戰、一起打電動、一起擺攤、一起說八卦、一起看 running man 笑得東倒西歪，以及一起去旅行這麼多個一起，才是最真切的。碩士生涯的結束，並不是一段關係的終止。希望大家勿忘初衷，帶著我們的真心，在這個世道險惡的職場生存，不要忘記我們不需要事事拚第一，不要忘記我們曾用真心給予的那些掌聲，不要忘記用我們在這一千個日子互相扶持的真心待人，也許，這個世界，真的會因為我們而有所不同，讓我們種下「互相」的種子，期待它成長茁壯，讓我們為社會，用我們所學盡一份心力。. 政治大沒有橫逆的石頭，哪能激起美麗的浪花呢？我知道總有一天我們可能無法再陪伴立彼此，總有一天我們必須說再見，但我知道，我們都將學習彼此最好的某些部分，. 當然路上一定會有些阻礙，但當你覺得有些辛苦，別忘了飛機也是逆風飛翔，. ‧ 國. 學. 邁向人生另一個階段，而那部分，會提醒我們，我們是誰，以及我們想成為什麼樣的人。. ‧. 我知道你們一定會在某些時候想起一些我們的什麼，也許是在某個下雨的午. y. Nat. 後、在機場等因雨延遲的班機，你們會想起一些什麼。就像現在的我，坐在冷冷. n. al. er. io. sit. 的書店裡，打著謝誌，想起，因為你們，我變成一個更好的人一樣。. Ch. engchi. i n U. v. Kris 2016.1.

(7) 摘要本研究利用 Colin Talbot (2008, 2010)提出的績效體系框架為基礎，以及利用蘇偉業（So, 2012）點出的個案比較成果，來進行研究對話，分析我國監理站在其所處之「績效體系」(performance regime)下會呈現出什麼樣的績效行為。. 本研究主要目的，希望能更準確的觀察內、外部的績效干預行為及其因果關係。並以績效體系為基準，將研究範圍區分為三個層次。首先，辨別出影響機關績效表現的外部組織或是利害關係人有哪些？第二，了解外部組織或是利害關係人是以何種方法來影響該機關？最後，是機關如何回應以及其產出的績效行為為何？. 政治大. 立. 本研究最重要的發現有二，監理站作為一整個行政體系的末梢單位，其實就. ‧ 國. 學. 是抱持「天高皇帝遠」的心態，任何制度對其的影響力都很低，原因是因為從上級開始將稽核權力下放，以及監理站本身又將其業務外包，將責任委外，也因此. ‧. 許多的業務對其失去考核作用。第二，本研究提出監理站的政策及服務輸送機制分析圖，上級機關負責制定政策目標，同時也設定量化的績效指標，但這種辨識. Nat. sit. y. 政策需求並非單一方向的，也會有從社區市場出現要求的可能性。最後，在本研. io. er. 究所選擇的案例中，可發現在我國政府經常使用的績效管理機制因為「衡量衰竭」 (measurement degradation)等作用，在實際上對監理站無法達成績效管理的目標，. n. al. i n U. v. 而使得績效管理機制淪為紀錄的功能，而最終失去管理的作用。. Ch. 關鍵字：績效行為，課責。. engchi.

(8) Abstract This research is based on Colin Talbot (2008, 2010) who indicated the performance regime, and also based on the case study of So (2012), to analyze the performance in Taichung Motor Vehicles Office. The main purpose of this study is that hoping to accurately observe the performance of internal and external intervention and causality. And based on the performance system, the scope of the study is divided into three levels. First, identify which external organizations or stakeholders affect the performance of this organization. Second, to understand what methods are used by those external organizations or stakeholders to influence the authorities? Finally, how the authorities respond and the performance of their output.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. The most important findings of this study are three. One is based on the performance framework that Colin Talbot (2008, 2010) proposed, combined with the finding from in-depth interviews, to propose the performance system diagram of our supervision station.. n. al. er. io. sit. y. Nat. Second, to propose the mechanism analysis chart that policy and service are delivered in the Supervision Station, in which, the higher authorities are responsible for setting policy goals, as well as to set quantified performance indicators. However, the need of identifying policy is not only one-way, there are possibilities that the needs are required by community market.. Ch. engchi. iv n this U study,. Finally, according to the selected cases in it is found that the performance management system used by most government departments often fail to reach the goal of performance management because of measurement effect (measurement degradation), etc., and makes the performance management mechanism only left record function, eventually lost the role of management.. Key word: performance regime, accountability..

(9) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(10) 目錄表次 ................................................................................................... III 圖次 ................................................................................................... IV 第一章緒論 ........................................................................................1 第一節研究背景 ............................................................................1 第二節研究目的 ............................................................................2 第二章文獻回顧 ................................................................................4. 政治大. 第一節績效與課責的概念界定 ....................................................4. 立. 第二節績效與課責的關係 ..........................................................19. ‧ 國. 學. 第三節績效體系的概念 ..............................................................24. ‧. 第四節我國績效管理制度 ..........................................................27. sit. y. Nat. 第五節機關績效管理行為現有文獻 ..........................................31 第三章個案簡介 ..............................................................................34. er. io. n. 第一節公路總局與監理站 .......................................................... 34 a v. i l C n h e n g...................................................... 第四章研究設計、方法與時程 39 chi U 第一節研究架構與研究問題 ......................................................39 第二節研究對象與範圍 ..............................................................39 第三節研究方法 ..........................................................................40 第五章研究分析 ..............................................................................45 第一節監理站內、外部之制度系絡 ..........................................45 第二節監理站的回應行為 ..........................................................51 第三節小結 ..................................................................................65 I.

(11) 第六章結論與建議 ..........................................................................69 第一節研究結論 ..........................................................................69 第二節實務建議 ..........................................................................74 第三節研究限制與後續研究建議 ..............................................75 第七章參考文獻 ..............................................................................77. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(12) 表次表 1：課責類型的分析................................................................................................. 9 表 2：課責類型分析................................................................................................... 11 表 3：績效資訊的八種管理用途............................................................................... 15 表 4：績效資訊的四大面向....................................................................................... 16 表 5：糾舉權、糾正權、彈劾權之差異................................................................... 30 表 6：本研究訪談對象............................................................................................... 42. 政治大. 表 7：本研究訪談綱要............................................................................................... 44. 立. 表 8：第一線服務機關與服務規劃機關考評方式比較表....................................... 47. ‧ 國. 學. 表 9：交通部公路總局績效考評作業規定與監理所各監理站績效管理考評項目暨考評標準分數比較表........................................................................................ 52. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(13) 圖次圖 1：公部門績效產生模型 .................................................................................... 7 圖 2：三種課責機制之運作關係 .......................................................................... 13 圖 3：事前定向績效管理的圖示 .......................................................................... 22 圖 4：英國績效體系 .............................................................................................. 25 圖 5：健康服務中心與戶政事務所政策暨服務輸送機制分析 .......................... 33 圖 6：交通部公路總局之組織圖 .......................................................................... 35. 政治大. 圖 7：監理站績效體系 .......................................................................................... 72. 立. 圖 8：監理站的政策及服務輸送機制分析 .......................................................... 74. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(14) 第一章. 緒論. 本研究以 Colin Talbot (2008, 2010)提出的績效體系框架為基礎，並利用蘇偉業（So, 2012）點出的個案比較成果，來進行研究對話，分析我國監理站在其所處之「績效體系」(performance regime)下會呈現出什麼樣的績效行為。本研究首先探討績效管理的意涵，其次論述課責的概念，藉以瞭解績效管理與課責二者間的關係及矛盾，進一步透視政府績效管理。第三，介紹績效體系的概念，並說明我國政府當前實際運作的績效管理制度。最後，以我國公路總局監理站為例，勾勒出我國第一線服務機關的績效體系運作概況。. 立. 政治大. 第一節研究背景. ‧ 國. 學. 近幾年來，公共行政領域日益重視政府的職能改革，意圖從改革的方法中尋. ‧. 找最佳治理模式，以確保公共服務的品質。因此，政府自管理的手段中導入市場機制，將服務導向納入績效考評的基準來回應顧客（民眾）的要求，並藉此提升. Nat. sit. y. 政府部門的績效。換言之，政府亟欲提升績效，是因為不論民眾將自己的角色視. al. er. io. 為委託代理人、單純只是個納稅者的公民，亦或是接受政府服務的顧客，政府都. v. n. 必須要有亮眼的表現以及良好的回應，才能取得高支持度或者續任的可能，並藉此維繫執政的代位正當性。. Ch. engchi. i n U. 政府部門，在積極層面，有義務追求績效，提升施政表現，使納稅人以及公民更願意相信政府，來產生良性的民主循環。換言之，政府必須以良好的績效來獲得更多資源，進而提供更有生產力的公共服務。而在消極層面，政府則面臨著人民對於官僚體系效率的質疑，以及人民要求政府必須肩負起透明、課責等責任。也就是說，無論是要師法企業或是從政府內部執行組織再造改革運動，發展一套能夠管理政府績效的績效管理制度或架構，是政府的當務之急。基此，自 1950 年代以來，各國紛紛採行績效預算制度，「績效管理」的作為以及措施遂成為熱門的政府改革新運動。. 1.

(15) 績效概念在組織管理理論和民主治理理論中都相當受到重視，組織管理的文獻中將績效視為最終目標，故所有的管理活動都被視作可以達成績效目標的工具 (Behn, 2001)。而民主治理理論則要求政府領導者必須將績效視為責任的一環，領導者除了應承擔政治、法律以及行政責任之外，同時也需承擔績效所帶來的獎勵與課責。以美國為例，柯林頓總統於 1993 年主導「政府績效與成果法」(Government Performance and Results Act, GPRA)，將企業管理概念，包含「成果導向」 (outcomes-based)、「服務品質」(Quality of Service)以及「顧客滿意度」(customers satisfaction degree)融入現有的預算制度中，使法案成為激勵行政機關提升施政效能的誘因。之後繼任的小布希總統和歐巴馬總統也相繼採用各種不同的績效管理. 政治大. 作法，例如「方案評估排序工具」（Program Assessment Rating Tool, PART）、「GPRA. 立. 現代化法」（Government Performance and Results Act Modernization Act of 2010）. ‧ 國. 學. 等作為績效管理制度的改革工具（胡龍騰、張國偉，2010；郭昱瑩、謝雨豆，2012；張四明、施能傑、胡龍騰，2013；謝婉柔，2015）。. ‧. 以我國政府而言，行政院於民國 40 年公布實施「行政院所屬機關考成辦法」，. y. Nat. 是我國政府管理績效的第一步。民國 58 年行政院研究發展考核委員會成立，專. io. sit. 責績效業務，將行政過程分為「計畫、執行及考核」三部分，進一步來說，行政. n. al. er. 過程可以被視為是計畫、執行及監察（或考核）的密切配合，同時也是一種績效. i n U. v. 管理的方法。民國 77 年行政院以內政部、交通部、教育部、經濟部以及研考會. Ch. engchi. （2014 年 1 月 22 日，併入國家發展委員會後裁撤）作為試辦機關，推動「中程施政計畫制度」（賴沂君，2014）；民國 90 年中央政府全面實施「中程施政計畫制度」，並以「業務」、「人力」、「經費」為評估重點；於民國 91 年推動施政績效評核制度（賴沂君，2014），其後的各個管理要點也都是以本辦法以及美國 GPRA 為基礎，來加以修正。. 第二節研究目的過去有關績效管理的文獻，大部分著重在如何利用績效指標進行衡量與評估，鮮少探討績效指標是如何產生的，以及哪些因素和哪些組織會對績效指標的制定 2.

(16) 產生影響，另外也忽略了績效表現並非只受到績效指標的影響。再者，過去政府的績效管理手段，大部分都著重組織內部的層級節制，鮮少討論組織外部對組織的影響。也就是說，政府各部門將績效管理聚焦在組織內部的垂直控制，僅著重指標的達成與否和服務的產出量，忽略了機關外部對組織內部的行為影響。因此在選用績效管理的手段上，也過度著重分析組織內部因素而忽略外部影響因素。為了彌補過去研究對於績效管理外部影響因素的不足，Talbot (2008, 2010) 提出了一個將組織外部涵蓋在內的績效體系概念，並進一步點出單一組織必須或可能面對的課責對象。然而，Talbot (2008, 2010)的研究範圍僅限於英國政府，也因此，本研究欲以 Talbot 的績效體系為框架，分析我國政府的績效體系模型如何運作。. 治政大此外，我國學者蘇偉業（So, 2012）年對臺北市健康中心與戶政事務所進行立的個案研究也進一步探討了實施績效管理手段之後的組織績效產出結果，並結合 ‧ 國. 學. 「課責交代機制」(accountability)，從績效與課責二者之間複雜且微妙的關係中，檢視處於相似績效體系中的不同機關是否會對相同的績效管理手段產生不同的. ‧. 組織回應。而本研究則鎖定處於相同績效體系下，由我國交通部公路總局所管轄. sit. y. Nat. 之各監理站作為研究對象，觀察其績效行為。. io. er. 本研究之所以選擇交通部公路總局所管轄之監理站作為研究對象包括下述兩個原因：第一，由交通部公路總局所管轄之監理站，其績效要求來自一個較單. n. al. Ch. i n U. v. 純的體系，該體系中僅擁有單一上級機關，並無多元隸屬關係；且其在組織架構. engchi. 中直接隸屬於中央政府，和地方政府沒有從屬關係。第二，交通部公路總局所管轄之監理站業務性質單純，在提供公共服務的角色上屬於單獨壟斷，較少有與外部競爭的機會。基於上述兩項原因，本研究認為應該可更準確的觀察內、外部的績效干預行為及其因果關係。透過自微觀角度從第一線服務機關觀察績效體系實際上產生的效果，與前述研究進行對話。綜言之，本研究將以績效體系為基準，將研究範圍區分為三個層次。首先，辨別出影響機關績效表現的外部組織或是利害關係人有哪些？第二，了解外部組織或是利害關係人是以何種方法來影響該機關？最後，是機關如何回應以及其產出的績效行為為何？ 3.

(17) 第二章. 文獻回顧. 本章首先以基本概念界定的方式，說明績效與課責的基本定義，其次進一步深入探討績效概念，從對最基本的績效衡量進行界定，例如衡量什麼(what)？如何衡量(how)？由誰來衡量(who)這三種層次一直到被課責角色的變換。最後，介紹 Talbot (2008, 2010)所提出的績效體系概念以及蘇偉業（So, 2012）的研究成果與我國的績效管理制度進行對話，依我國的脈絡和研究特性做適度的調整，進而歸結出可供本研究後續分析的基礎。. 政治大. 第一節績效與課責的概念界定. 立. 壹、績效管理的內涵. ‧ 國. 學. 近二十年來，治理環境的變動劇烈，在資訊錯雜的環境下，我們應該如何了解績效管理真正的內涵？簡單來說，績效管理就是管理績效的方法，組織用這個. ‧. 方法來管理組織或是個人績效的活動。以企業角度而言，著重於利潤以及永續發. sit. y. Nat. 展，也因此目標遠較於政府來的明確，一切以利潤至上來規劃績效管理的指標。管理的方式通常由個人角度切入，因為提升個人績效的終極目的是確保組織績效. io. n. al. er. 也會提升。就政府而言，在個人績效考核方面以行之有年，但以政府整體的績效. i n U. v. 管理層面來說，則因為政府的組織形態多樣化、政策目標不一致，而難有統一的. Ch. 績效評估作法（溫金豐，2009）。. engchi. 一般而言，績效管理制度具有下列幾項精神： 1、為確保績效資訊被有效的應用與取得，必須建立誘因機制。 2、授權部屬用最有效方法達成任務。 3、建立可衡量的目標 (measurable objectives) 及績效指標 (performance indicators)為機關主管課責之基礎。 4、以任務以及結果為導向取代以往的投入與產出導向 (Melkers & Willoughby, 2001)。 4.

(18) 而績效管理之步驟則可進一步歸納為下列 8 項（溫金豐，2009），其餘的作法或手段都多不出其左右：建立組織願景、規劃策略、目標管理、標竿學習、設定績效指標、績效評估、績效報告與獎酬制度。企業界從 1960 年代起，相繼以目標設定理論以及「評核中心」(assessment center)評核方法來評斷從業人員達成工作的有效程度，目標設定理論強調由主管及其部屬為組織設定在特定時間內所需達成的工作成果。而績效評估被視為一個能夠有系統的評量員工在工作層面的表現優劣以及個別差異，並融合行為導向的一種人力資源管理工具(Drucker, 1954; Glueck, 1979; Middlemist, 1981)。公部門的績效管理則可以從政府再造運動談起。1960 年代以後，新公共管. 治政大槳，也就是說政府應專注於創造更高績效的公共事務上，而非過去專注在探討政立府規模的大小，政府執行政策的成果才是民眾所關心的議題（林彥超，2009）。理思維興起，以「政府不必大有為」為核心，將政府機關角色界定為領航而非操. ‧ 國. 學. 於是為了解決因組織運作受限而導致「官僚」僵化的現象，政府機關便從政府的角色及功能著手，從「大有為」轉變到「小而能」的政府型態，重視施政的產出. ‧. 以及結果，並提供民眾檢視政府施政達到課責的效果（Van Thiel & Leeuw, 2002;. sit. y. Nat. 王曉麟，2008）。. io. er. 貳、公部門的績效管理. al. n. v i n Ch 著手，將目標與行動相結合，並能提供資訊與成果來進行評估並作為目標調整之 engchi U. 綜上所述，政府機關職能要從操槳轉為領航，必須從「如何將對的事做好」. 依據，也因此才產生績效管理的概念。. 績效管理的過程主要涉及三種層次，首先，必須確立甚麼是對的事？其次，針對「對的事」，也就是所謂的目標來建立衡量的指標，並設立合適的目標水準。最後，是找出有哪些有效的途徑能夠達到這些目標。當將績效管理概念套入政府部門中時，首先可將績效管理的對象分為三種層次，分別為組織、政策計畫和個人。組織單元可以分為國家、政府（中央和地方政府）、中央政府各部會（地方政府各局處）、部會（地方局處）所屬機關和機構，以及機關的內部單位。政策計畫單元則是指各政府或機關所具體執行的政策方案、. 5.

(19) 計畫或甚至是細部業務。個人單元是指組織內部成員的績效。而有效果的政府績效管理，必須是由上而下地結合這三種類型（施能傑，2010）。然而，對政府部門而言，績效管理的核心，是能夠達成將個人的績效評估結果等同於民眾所期許的績效，因為這兩者間如果沒有正向連結，可能就會有矛盾的現象（施能傑，2010），舉例來說，我國政府近來提倡的「有感施政」，便是要極力減輕兩者之間的落差。我們不難發現，我國政府機關對個人績效的評估，有非常久遠的歷史，並且有訂定考績法為制度的基礎，這一種績效評估的方式，顯然忽略對其他層次的評估，才會造成被評估者表現優良但卻和民眾對於政府表現印象有差距。. 治政大統工業的生產流程（輸入、產出）概念套用在公部門的組織運作來測量組織績效立 (Bouckaert & Van Dooren, 2003)。然而這樣的方式是不足夠的，也因此需要修正現今的公部門績效管理討論大多聚焦於組織內部上下垂直的控制過程，將傳. ‧ 國. 學. 部分的流程才能適用於公部門的狀況，如圖 1 所示，修正後的流程包含：(1)起點：社會經濟環境、社會經濟議；(2)透過傳統政治組織來定義社會需求並且誘. ‧. 發公部門行動來因應之；(3)將其需求轉化為公部門政策目標；(4)將資源投入到. y. Nat. 計畫或組織中，例如：經費、人力資源等；(5)合理調配組織和計畫在公部門運. io. sit. 作活動中；(6)這些活動產生產出；(7)審理這些目標政策是否可以符合社會需求. n. al. er. 並進行評估； (8) 經濟 (economy) 是指投入面不同計畫之投入比率； (9) 效率. i n U. v. (efficiency)：計畫投入與產出之比率；(10)成本效益(cost-effectiveness)：計畫投. Ch. engchi. 入與效果之比率；(11)評量、評估需求和結果的可持續性(sustainability)和效用性 (utility)；(12)效用(effectiveness)：產出與效果之比率；(13)中介結果：短期內的成果；(14)最終結果：長期的成果；(15)環境將影響最終成果的發展。. 6.

(20) 15 環境. 14 最終結果 1.社會經濟狀態. 2.需求. 13 中介結果. 行銷服. 12 效用. 3 目標. 4 投入. 5 活動. 6 產出. 學. ‧ 國. 立. 政治大 9 效率. ‧. 10 成本效益. 8 經濟. 圖1：公部門績效產生模型. n. al. er. io. sit. y. Nat. 11 效用與穩定性. 資料來源：修改自 Van Dooren et al. (2010: 18)。. Ch. engchi. i n U. v. 而目前對於績效衡量的研究，我們依然站在單一組織的討論方式，但現實環境遠遠沒有我們想像中單純，且環境因素不單單只影響最終結果，而是在每一個步驟上都會造成一些影響，這方面的影響則可以和之後所介紹的績效體系概念相互呼應。參、課責課責(accountability)的意義究竟為何，其實學術界至今仍然沒有一個清楚明確的定論，眾所周知的說法大多是指究責、負責任等概念。以狹義的定義來說，課責是指向上級權威機關來解釋個人或組織的行為，而進一步衍伸到在社會關係的架構中，則可以指涉為一方認為自己的行動或作為，有必要對另一方進行解釋 7.

(21) 以及回答。所以本研究認為，課責是一種有回應性的解釋行為，也因此具有一種交代的概念，像是交待我(或者機關)為什麼在這個情形下做了這樣的決定？又或者是我(或者機關)為什麼在這裡犯了錯？當然這裡所稱的「錯」，有可能是指對結果的不滿意，也可能是對程序上的不滿意。而更狹義的解釋可以將課責採取的是命令與控制的方式，包含外部監督、辯護、順服、獎懲、控制等意義，也就是說課責是透過清楚的法規命令和正式程序、監督與強制來達成（張政亮，2011；彭渰雯、巫偉倫，2009；Kearns, 1996；Bovens, 2005；Mulgan, 2000；蘇偉業， 2009a）。然而在民主政治的體系中，課責經常被用來評斷一個政府是否正當以及合法的標準，也就是說，一個可以被課責的政府即是ㄧ個能具體實現民主意涵的價值. 政治大. 的好政府。然而若政府無法被課責又或者沒有健全的機制，那就像是培養威權、. 立. 極權和任何形式濫權之政體的溫床(Flinders, 2001)。也因此，課責常被以責任歸. ‧ 國. 學. 屬的概念被畫分出來，是ㄧ種關係，涉及角色分工、立場、觀點以及資源，因為彼此間的相互要求不同，權益與影響力也不一樣。簡言之，課責最基本的是定義. ‧. 指在一組相對應的關係中，A 有義務對於自己的行為或行動，對 B 提出解釋與說明，對此我們稱之為 B 對 A 課責，而 A 則是被課責的對象，一旦 A 的行事出. Nat. io. sit. y. 現違失或不當，就必須負起責任（陳志瑋，2005）。. n. al. er. 更簡單的來說，課責的概念在傳統上被組織對於其控制的可操控性. i n U. v. (controllability)以及回答性(answerability)，並由此延伸來回答三個問題（陳志瑋，. Ch. engchi. 2005），第一，誰應該負責(who is accountable)，第二，對誰負責(to whom)，第三，對甚麼負責(for what)？我們在這裡可以將現行學界對課責的分類作簡單的介紹。如果，我們只簡單的從科層體制結構來解析，我們便可以很快速的將課責分為兩種面向：橫向以及縱向。換句話說就是區分為垂直課責以及水平課責。前者和政府結構相關，強調下層對上層的負責，後者和政府、立法者與公眾間的關係有關（蘇彩足、左正東， 2008）。一般民主國家的課責大多是以垂直方向進行，也就是說在行政部門內部的層級體系只針對上級主管機關負責任，而行政首長對民意代表機構負責，換言之就是對議會負責。. 8.

(22) Romzek (1987)等人根據以下這兩個面向發展出一個被普遍應用的課責關係分析架構： (一) 課責關係的權威來源：即課責之期待或控制是源自於內部還是外部。 (二) 官僚機構所受控制程度的高低：也可以看成官僚機構的自主性。對此分析架構，可再區分為下列四種課責關係：「層級節制課責關係」、「法律課責關係」、「專業課責關係」、「政治課責關係」，如表 1 所示。表1：課責類型的分析控制的來源控制的程度. ‧ 國. 高度. 外部. 專業課責關係. 政治課責關係. 層級節制課責關係. 法律課責關係. ‧. 資料來源：Romzek (1987: 229)。. 學. 低度. 立. 政內部治大. sit. y. Nat. 一、層級節制課責關係. er. io. 這是一般最常見的課責關係，特徵為下屬受到上級的監督，有清楚的命令以. al. v i n Ch 則按部就班。在所有課責關係類型中，層級課責的控制性最高，特別是上級機關或 engchi U n. 及指揮關係，服從是基本的要求，而效率是核心價值，工作上的行為依照程序規. 首長往往握有最重要的人事權、財政權、解釋法令權與指揮監督權，因此課責機制的運作也最徹底。. 二、法律課責關係法律課責強調對於法律的服從。法律課責假定：行政機關在執行任務時必須依法而治，受各種法令規章的外在限制與規範。受立法機關、司法機關以及上級機關或政府所管轄。立法機關是透過法律的制定與預算的審察進行監督；司法機關是根據憲法或法律做個案的解釋或裁判，對行政機關形成約束力；至於上級機關或政府制定行政命令，下級機關或政府自有義務遵守之。當控制來源是出自於外部，而個人對於是否要遵守這些外部權威所制定的規則或期待之結果來辦事， 9.

(23) 沒有多大的自由裁量權時，此時的課責關係便是所謂的法律課責關係。法律是課責的最後一道防線，包括財務監管，合法性監督及過程的程序正義等監督。而且值得注意的，法律課責關係所標榜的是「法治價值」，所以監督的重點在於檢視官僚機構是否有依法行政。三、政治課責關係政治課責的基礎是透過選舉的過程，將民意彰顯出來，因此政治課責所強調的核心價值為回應性。此外，透過利益團體、專業社團、媒體的監督，以及資訊自由法律等方式，可以強化民選公職對人民之回應性。政治課責的另一個假定是選民擁有能力與資訊可評價政治人物，據以投下他們的選票，因為選舉如果是被. 治政大到扭曲，政治課責的正當性也會降低。因此，政治課責應建立在民主政治的基礎立上，才能發揮應有之效用（郭士國，2012）。公務人員擁有自由裁量權來決定是操控的，或選民沒有評價政治人物的能力或資訊，將使民選公職人員的代表性受. ‧ 國. 學. 否要或是如何來回應這些利害關係人的關注與期待。四、專業課責關係. ‧. 核心是裁量權，政府組織有時必須處理某些困難且複雜的技術問題，必須需. y. Nat. sit. 要倚賴技術專家來提供適當的解決方式，因此課責關係是屬於內部課責的範疇，. er. io. 專業課責的對象並非特定的行為者，而是特定政策領域的專業或規範。換言之，. al. n. v i n Ch 介入而影響政策績效或公平性。授權者與被授權者是類似於外行人與專家間的關 engchi U 此課責關係之下，必須賦予這些專業機關較高的獨立性和裁量權，避免政治力量. 係，專業人員成為己身行動的判斷者與裁決者。被期待是一種負責任的專業行為，其源自於工作本身的良知所驅使，正如律師、醫師、會計師等對於工作服務對象及自我期許，屬於專業的訓練、涵養及社會化的認知。傳統課責關係較強調層級課責和法律課責，這二類課責中，被課責者的自主性是比較低的，強調透過規則、標準操作流程、監督以及順從於外在期望、績效標準等。相對而言，政治與專業的課責關係中，被課責者的自主性程度較高，不需逐一檢視行為的任何細節，具有較大的裁量權，使得員工得以追求其被指派的任務。. 10.

(24) 而上述四種傳統課責關係，可以透過多元的觀點，來更清楚的分析這四種課責類型與其意義，如表 2 所示。表2：課責類型分析. 關係的型態. 關係基礎. 層級節制上級/下屬. 立法者/執法者信託委託人/代理人. 立. 遵守組織目標. 前置例行性事務有限的自主裁量. 法規. 服從外部命令. 過程常規性. 政治大. ‧ 國. 事務依法行政. 回應關鍵利害非常規與例關係人行性事項. ‧. io. y. 外行人/專家. 尊重專業. 專業. n. al. 管理重點. 效率. 選民/民意代表對選民交代回應性. Nat. 專業. 任務核心及. 學. 政治. 行為的期望. 為滿足關鍵利害關係人來獲取選票. 區別個人與專產出特殊行業判斷任務. er. 法律. 職權監督. 重視價值. sit. 課責類型. Ch. engchi. i n U. v. 允許專業性裁量，來排除問題. 資料來源：郭士國(2012：49)。. 其它有如孫本初（2009）整理 Jabbra 與 Dwivedi 的研究，提出以下五種分類： (一) 組織課責(Organizational accountability) (二) 立法課責(Legislative accountability) (三) 政治課責(Political accountability). 11.

(25) (四) 專業課責(Professional accountability) (五) 道德課責(Moral accountability) 此分類方式大體上和 Romzek 的分類相同，唯一多出來的是「道德課責」。這裡指的道德課責是指道德的概念經建立社會規範而形成，也因此會有服從命令或違抗命令的困境。而 Dunn (2003)分類則以理論觀點為主，將課責分為兩大類：第一類以民主理論的觀點出發，即所謂「民主課責」(democratic accountability) 或「政治課責」(political accountability)的概念；而第二類則從公共行政的觀點來分析，是「行政課責」(administrative accountability)的概念。民主課責及行政課責的分類是以「民選官員」(elected officials，有時也包括政務官)、非選任官員即. 政治大而在民主課責以及行政課責之外，舉例而言，在民主國家的選舉階段，課責立. 「常任文官」(non-elected officials)及「公眾」(public)三者間的關係為基礎去劃分。. ‧ 國. 學. 機制是透過選舉制度來呈現，課責的主體為選民，課責的對象主要為選任官；在選舉完成後的行政治理階段，課責的機制為議會制度，課責主體為民選代表和議會，課責的對象為政務官，議會和政務官之間是一種法律課責關係。而理論上議. ‧. 會和民選代表是代表選民行使監督權，但公眾意識到僅僅靠著法律課責關係並不. sit. y. Nat. 能保證對行政權的充分監督，因此必須對自由選舉制度進行補足，也就是公眾直. io. n. al. er. 接參與公共事務的機制建立，這機制就是社會課責機制。三者關係如圖 2 所示。. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(26) 圖2：三種課責機制之運作關係. 學. ‧ 國. 立. 政治大. ‧. 資料來源：吳育任（2009: 21）。. Nat. sit er. al. n. 一、財政的課責. io. 分述之。. y. Behn (2001)則認為課責有三種形式：財政的、公平正義的以及績效的，以下. Ch. engchi. i n U. v. 這一類的課責是最基本的，在政府型態中最重要而且要求明確。「任何公共組織的管理者與員工均被委託一件相當有價值的事：妥善運用賦稅的經費。他們有責任也有義務將這些經費做明智地使用，假如他們失職，他們將被懲罰」(Behn, 2001: 4, 6-10)。二、公平正義的課責創造公平正義的課責過程和財政課責過程很像，由於在要求公平正義的同時，我們也要求包括免於濫權，因此使用法律與程序來保護來確保人民相互都能被公平對待。也就是說他們應承擔起將此責任做好的課責義務，如果他們沒做到將會被懲處。 13.

(27) 三、績效的課責為了課予政府機關績效責任來達成公共目標，「我們必須建立起機關應達成結果目標的期望，也應建立起它應該完成的結果與影響。不能僅以法規、程序及標準來控制，而是應該清楚界定我們所期待的公共機關績效程度。因此我們需要明確目標的績效標準，必須具體地檢視機構是否如所期望般運作」(Behn, 2001: 30)。但最後，Behn 也表示在實務上這三種課責不太可能同時達成，更進一步來說，這三者間的關係可能是相互矛盾的，例如他認為，要順服對財政課責的要求，那就很難達成績效的課責。肆、績效資訊. 立. 政治大. 如前所述，在一個交代的概念下，被課責者要拿甚麼來回應，我們可以說是. ‧ 國. 學. 一種績效資訊。因為績效管理本身必需要透過策略規劃和績效衡量所產稱生的績效資訊做為決策的參考(Moynihan, 2008)，透過如績效報告、數據統計可以展現. ‧. 施政表現與成就，並具體落實對公部門的課責。也就是說，績效管理的成敗，端看績效資訊的使用方法，因為對於公部門來說，要明確的界定改革實際的影響是. y. Nat. sit. 很困難的，而績效資訊的運用正好能對此提供良好的測量結果，一方面使政府展. er. io. 現施政成果，藉此督促機關自主管理。另一方面也是民眾得以檢視政府具體施政. n. al. i n C 訊的公開與運用都是民主課責能否落實的重要關鍵。 hengchi U. v. 成效的基礎，監督政府施政。因此，無論從施政者抑或公民的角度觀之，績效資. Behn (2003)則提出績效資訊的八種管理用途，包括：評量、控制、預算決策、激勵、展現成果、表揚與獎勵、學習，以及改善，如表 3 所示。在這八種用途中，改善是績效測量最終的目的，其他七種用途只是為了實現最終目的的手段，用途之間可能重疊，但不需要相互區分。. 14.

(28) 表3：績效資訊的八種管理用途用途. 該項績效資訊可幫助公部門管理者回答哪些問題. 評量. 機關的表現如何？. 控制. 如何確保下屬能做對的事情？. 預算決策. 機關應該將公共資金花在哪些方案、對象與計畫上？. 激勵. 如何激勵員工、合作對象、公民等利害關係人以提高組織績效？. 展現成果. 如何說服長官、立法者、媒體、公民等利害關係人機關有良好的運作？. 政治大. 表揚與獎勵. 什麼樣的成績值得慶祝成功？. 學習. 成功運作與失敗的理由為何？. 改善. 應該要與過去有哪些不同才能改善績效？. 立. ‧ 國. 學. 資料來源：Behn (2003: 588)。. ‧. Van Dooren、Bouckaert 與 Halligan (2010)三位學者也進一步從三大面向建構. Nat. sit. y. 績效資訊運用的分析架構，包含學習、引領和控制，以及解釋及報告。「學習」. er. io. 和「引領與控制」皆聚焦於內部，「學習」關注內部管理作為，以思考如何提升. al. 政策或管理作法；「引領」關注內部管理思維，探討如何管控組織的行為與活動。. n. v i n 「解釋及報告」則是聚焦於外部思維觀點，思考如何以績效報告、績效契約的方 Ch engchi U 式，向社會大眾與外界（包含政治人物、媒體）說明和溝通績效成果。而蘇偉業（2014）在這個基礎上，又增加了一項「記錄」的用途。「記錄」是瞭解「引領與控制」及「學習」的前提，是一種資料記載且尚未經過分析。而「學習」則是. 呼應 Behn (2003)「改善」的前提。而「學習」與「引領及控制」之間是互為因果，一方面是「引導及控制」可促進「學習」，但「學習」也可以回饋給「引領及控制」（蘇偉業，2009a），如表 4 所示。. 15.

(29) 表4：績效資訊的四大面向記錄關鍵問題. 引領及控制. 解釋及報告. 學習. 如何按規定蒐集如何控制活如何傳達績效如何改善政策登錄績效資訊？. 動？. 資訊？. 或管理？. 焦點. 內部. 內部. 外部. 內部. 性質. 形式／過去. 控制／現在. 生存／過去. 變革／將來. 資料來源：修改自 Van Dooren et al. (2010: 101)。. 記錄，在績效資訊的運用中是最基本的要求，因為績效資訊在使用上是屬於「形式的」和「過去的」，「記錄」只能單純的度量或是描述機關組織的表現，及. 政治大. 在政策執行過程先後的變化，舉例而言像是一些行政記錄、會議記錄。在這個面. 立. 向中，被考核者只能利用「記錄」來校準行為，以符合績效標準需要。某些組織. ‧ 國. 學. 績效指標只具有描述性的功能，無法評價組織表現的優劣亦無法解釋是甚麼因素導致政策執行過程先後的變化，也就是說單純的記錄功能無法解釋因果關係。(蘇. ‧. 偉業，2014)。. y. Nat. 在「記錄」這個面向中，將「如何按規定蒐集登錄績效資訊？」此關鍵問題. io. sit. 將點聚焦於組織內部，就像 Bouckaert 與 Halligan (2008)提出的「績效行政」. n. al. er. (performance administration)類型，公部門利用績效資訊做為引導行為改變之工具，. i n U. v. 將「依法行政」視為最高或是唯一的工作指標，而不注重是否有機會追求更好的. Ch. engchi. 工作表現。因此，交差式或達成行政目的（如常規性的年度考核工作）之績效行政依然支配著某些機關的績效管理作為，例如德國及法國直到 2008 年皆仍處於此種狀態（Bouckaert & Halligan, 2008；蘇偉業，2010）。而從 2008 年至今，政府體制依然有績效資訊記錄的存在，儘管對刺激組織表現無法提高效用，但仍有存在之必要性。引導及控制，和「記錄」的功能不同，「記錄」只關注在依法行政，按規定蒐集、登錄績效資訊，是消極的定點控制，而「引導及控制」性質是屬於「掌控的」以及「現在的」，強調管理者由上而下的管理過程，並在事先設定了目標範圍，可能透過部門之間的績效競爭以及懲罰獎勵，來激發下屬往所設定的管理目標方向前進，目標範圍不是固定的，而是會隨著時空環境而有所改變（蘇偉業，2010）。 16.

(30) 雖然一樣聚焦於組織內部，但所在乎的核心問題已經由被動式的記錄化為主動式的控制活動？就像 Bouckaert 與 Halligan (2008)提到的「績效的管理」 (managements of performances)，要利用「控制」作為工具，來引導組織行為改變，我們在課責部分曾經說明，當一方的行動被認為有義務或是責任向另一方做解釋，就被視為是一種課責交代，而在組織內部的垂直上下隸屬關係，其實也是以「引導及控制」作為前提（蘇偉業，2014）。解釋及報告，當解釋及報告作為績效資訊用途的時候，功能就會像是本章所敘述的課責概念。在公部門中課責的機制實際上是一種防弊性的措施，也就是對公部門機關進行「控制」(So, 2012)。然而這裡的焦點並非常見於科層體制中的「行政課責交待」(administrative accountability)，而是對於科層組織外部的解釋. 政治大. 及報告，屬於「外部課責交待」(outwards accountability)或「橫向課責交待」. 立. (horizontal accountability) (Bovens, 2005)，也就是組織接受來自組織外更廣泛的控. ‧ 國. 學. 制。而在這個面向中，將焦點放在組織外部，關鍵問題在於如何傳達績效資訊？組織透過這樣的傳達方式對外來解釋以及報告過往組織的績效表現，來獲取組織. ‧. 生存的合法性。. y. Nat. 解釋及報告一方面不僅僅意味著組織對外的公開透明，另一方面也說明了這. io. sit. 種解釋及報告的行為具有「政治課責交代」(political accountability)的意味，舉例. n. al. er. 而言像是政府機關受到民意機關的監督以及審計部門握有審計權來監督經費的. i n U. v. 課責方式，皆是解釋及報告的態樣。這些來自組織外的控制擴大了組織被監督的. Ch. engchi. 範圍，近年來也擴大到公民參與的部分，例如提供民眾針對特定政策有向政府單位問責的管道，藉此來強化政府向人民負責而達到善治的治理環節（陳敦源， 2010）。更進一步還有邀請民眾參與擬定政府績效指標，或是授權給公民有權對績效評核進行資料蒐集與分析，來強化政府施政與課責之間的連結（胡龍騰， 2007）。儘管民眾參與讓民意有多一個管道可以發聲的機會，但現實中仍無法排除其他傳統控制的可能，也因此解釋及報告還是受到管理性的引導及控制等多方面的牽制。課責機制以防弊為主軸，要同時強化課責以及提升績效是不可能的(So, 2012)。學習具備了「未來」和「變革」的性質，這部分是近年來績效管理界所提出 17.

(31) 的反思，認為學習才是績效衡量的重點。組織透過績效資訊的檢視，來幫助組織內成員未來學習或是改善工作表現。這代表績效資訊已經跳脫過往作為科層體制內或是組織外對組織表現優劣判斷的依據，而將焦點放在組織內部，聚焦於如何改善政策或管理，來提升組織績效的表現。自 2010 來，學界已有主張績效管理應拋棄指標控制，轉而強調績效資訊應用於組織學習，而非控制或是課責的思維。在績效資訊的使用上，分為「硬性使用」(hard use)和「軟性使用」(soft use)，「引導及控制」與「解釋及報告」較像是「硬性使用」，傾向制式化作業，建立一種以誘因機制以及制裁功能為主導的「衡量文化」（measurement culture）。而「學習」則是「軟性使用」傾向「解讀性」(interpretative)，培養以改善績效為目的之「績效文化」(performance culture). 政治大. (So, 2012)。然而，目前多數國家依然屬於硬性使用的績效資訊使用方式，依然. 立. 把焦點放在「績效衡量」上，而不是「績效改善」本身。. ‧ 國. 學. 而 Julnes (2008, 2011)考量了運用績效資訊可能的使用者，將績效資訊的運用分為內部與外部使用者，提出四種績效資訊運用的目的，包括「內部性的瞭解」. ‧. (understanding)與「改善」(improvement)，以及「外部性課責交待」(accountability). sit. y. Nat. 與「動員」(mobilization)，分別代表了橫向與縱向的概念。. io. er. 內部性的瞭解與改善是一種縱向、垂直的課責要求，分別為透明、可控制性，以及回應：透明是指組織應揭示績效的實情，並以顯明的報告形式呈現給廣大的. n. al. Ch. i n U. v. 群眾；可控制性指能遵從上級的要求行事；回應則是指組織對預期達成的目標應有所回應。. engchi. 由於課責主要是對外部的回應，是一種橫向的概念，因此成為績效測量的研究中最容易被提及的用途。動員則是指說服群眾以支持組織的立場，亦可透過績效成果的展現，為方案或機構贏得支持。總結來說，公部門的工作表現受到多重因素的影響，包含外部的法規規範、內部的領導能力、組織文化等(Ashworth, 2010)，這說明我們在績效衡量上應擴大分析視野以及分析單位。. 18.

(32) 第二節績效與課責的關係壹、績效與課責的矛盾經過前一節的綜合整理，我們可以將完整的績效管理過程分為三個層次。首先，先分辨甚麼是對的事情，其次是依據績效衡量理論決定採用哪些衡量指標，並就每一項衡量指標規劃預期的目標水準，最後找出實踐目標和指標的有效途徑。也就是說，績效管理不單單是用來觀測結果，同時也是確「做對事」的管理途徑。但在公部門領域中，我們很容易將績效管理視為一種行政程序的控制。而在行政程序的控制之中，常任文官與民主社會之間最常出現的討論則包括「回應性」. 治政大，部屬必須要有所反應，舉例來說，以層級節制的管理角度而言，對於上級的要求立這樣的反應不單單只是做出回應行為，可能也包括依法的必須作為或不作為、專 (responsiveness)、「責任」(responsibility)、與「課責」(accountability)等三個面向。. ‧ 國. 學. 業的判斷與日常公務處理等，是必須負責任，可被檢視的，而這樣的行為就是一種課責的概念。. ‧. 為什麼課責和績效有關？當民主治理成為全球公共行政典範之主流，課責成. sit. y. Nat. 為學術界最為矚目的研究議題之一。其影響層面不僅止於提升行政部門的效能與. io. er. 效率，特別是文官體制的機制運作，更包含了行政部門必須落實民選政治人物與機關授權的制度設計。如今的課責已不像原本的會計 (accounting)以及簿記. n. al. Ch. i n U. v. (bookkeeping)概念那麼單純，它被賦予了更深的意涵（孫煒，2013）大多數強調. engchi. 兩大面向，第一，當一方有義務為自己的行為或行動向另一方提出說明解釋與回覆，此乃提供資訊的問責面。第二，一方有權威對於他方的行為或行動的結果，施以控制、制裁、矯正，為懲戒的究責面（莊文忠，2010）。而如何建立更有效的課責機制以及提升績效和生產力？一套績效評估機制能否同時滿足兩種目標：更強的課責力和生產力的提升？課責與生產力及績效的提升有時是相互矛盾的兩個目標，如果是相互矛盾的目標，我們又怎麼能用同一種績效評估方式來滿足？Halachmi (2002)認為有七個因素導致課責和績效的評估機制不能相容，以致不能使用同一評估機制，包含：(1)必須達到的標準；(2) 孰優孰劣；(3)績效的進展；(4)合適性；(5)框架；(6)前者講求使用的正確性而後 19.

(33) 者講求成果良好；以及(7)前者是外部監督而後者屬於內控機制。各國學者如 Van Thiel & Leeuw (2002)以及 Rosembloom & Kravchuk (2008) 亦曾指出，政府績效評估的方式，一方面會因為只注重績效評估的環節產生問題，另一方面可能產生非預期的結果或是產生績效矛盾的現象。由於政府機關對於如何正確達成績效目標未能明確的詳載以及規範，也因此未必能獲得社會的普遍支持，並導致負面影響。Van Thiel & Leeuw (2002)以及王曉麟（2008）都曾在研究中指出政府部門由上而下的引導控制績效作為所導致的一些缺點，分述如下：一、績效衡量的病態因為錯誤假設而去執行衡量、衡量錯誤等，可能導致「第三類型錯誤」的現. 政治大量的事物是正確的，但不一定能真正代表公部門的績效。立. 象產生，意即以正確的政策工具，試圖解決錯誤認定的政策問題。在此指的是衡. ‧ 國. 學. 二、績效衡量的非預期後果. (一) 「組織痲痺」(organization paralysis)：過度使用績效指標或單純使用績效. ‧. 指標來衡量績效，會限制創新並導致僵化。. Nat. sit. y. (二) 短視效果：只注重在績效衡量指標下可以被量化的那些目標，而忽略不. al. er. io. 能量化的目標所產生的效果，而通常不能被量化的目標都是需要被長期. n. 經營才能看到成效。. Ch. engchi. i n U. v. (三) 局部優勢或「本位主義」(sub-optimization)作祟：將焦點集中於狹窄的「地域性目的」(narrow local objectives)，而犧牲組織整體目標。或是專注單位內部的目標而忽略單其他單位。 (四) 「衡量固定」(measure fixation)，強調成功的單一測量勝於基本目標。三、績效指標的惡化由於績效指標所帶來的負面效果，例如，「剛愎自用的學習」(perverse learning)、「選擇性」(selection)、「壓抑」(suppression)不同績效之發生使得部分指標已不能再區分執行者的好壞，導致績效指標失去價值而逐漸惡化。. 20.

(34) 四、非預期的績效矛盾(unintended performance paradox) 非預期的績效矛盾來自於要求責任最小化，包括以下四種情形： (一) 認為指標愈少，愈難以獲得正確的績效報告。 (二) 引起績效矛盾的原因來自於對「政策目的之幻覺」(elusiveness of policy objectives)。 (三) 政策目的經常被要求量化但事實上很難衡量。 (四) 指標強調在組織中的預測與效率。由於績效衡量的方式也會影響績效行為的產出，因此政府部門有必要慎思政. 政治大. 府績效評估制度與衡量方法之正確使用，以提高績效評估之效用，並避免或減少負作用所帶來的影響。. 立. ‧ 國. 學. 簡單來說，課責想要回答的問題是「做對了嗎？」而績效評估機制則是想回答「對的事做了嗎？」，這是兩者最不一樣的地方。雖然透過績效評估機制可以. ‧. 達成這兩個目標，但並不代表能夠同時滿足，或者能夠達到同樣的效果。當績效. y. Nat. 評估過於強調課責，便會限制了公務人員裁量自主、隨機應變、創新改革的權力. io. sit. 和勇氣，造成為了滿足課責的要求，反而犧牲了提升生產力的契機。故課責與提. n. al. er. 升績效孰輕孰重，將是實務上在設計績效評估制度時不可忽略的考量。. Ch. i n U. v. 蘇偉業（So, 2012）指出，績效改善和課責交代這兩個要求是相互矛盾的，. engchi. 前者要求管理者在預設的範圍內行動，但後者要求體制外的創新，也可能會打破過往慣例的規範。更清楚地來說，前者有所謂的標準流程、要求事情被正確地辦理；後者則沒有設限，完全的交由管理者自我實踐。而雖然績效改善和課責之間存在著上段所說的緊張關係，但蘇偉業（2009a）指出公部門依舊能找到兩者的妥協空間，也就是「事前定向績效管理」。簡單來說，現行的績效管理是由課責者來設定一個目標，提供被課責者一個績效發展的固定方向與空間，並在這方向及空間中建立尺度，以作為衡量表現優劣的標準(So, 2012)。而只要被課責者的作為沒有超過這個固定的空間，就不會被視為「無效的績效」，因此被課責者只有在依序這個指定方向前進的前提之下，才會被視為 21.

(35) 績效表現有進步。透過此機制，一方面可以避免消極作為，另一方面也給予一個讓大家競逐或爭取績效的空間，同時也不會違反課責交代所要求的任務（如圖 3 所示）。. 績效發展方向. 無效的績效. 績效發展. 政治空間大. 有效的績效. 學. 績效尺度. ‧. ‧ 國. 立. 圖3：事前定向績效管理的圖示. y. Nat. n. al. er. io. 貳、績效的價值. sit. 資料來源：蘇偉業（2009a：112）。. Ch. i n U. v. 另外我們還必須注意績效對政府和企業而言有不同的意涵，政府和企業不同. engchi. 之處在於，政府必須處理更全面性且複雜的公共議題，因此 Talbot (2005)歸納各種不同的看法，指出公共部門的績效可包含七種意義： (一) 績效就是課責(performance as accountability)。 (二) 績效就是使用者之選擇(performance as user choice)。 (三) 績效就是對顧客服務(performance as customer service)。 (四) 績效就是效率(performance as efficiency)。 (五) 績效就是結果、效果及可行之作為(performance as results, effectiveness, and “what works” )。 22.

(36) (六) 績效就是資源之配置(performance as resource allocation)。 (七) 績效就是建立公共價值(performance as creating public value)。 Jorgensen & Bozeman (2007)透過大量文獻分析將公共價值分為七大面向，這七大面向各自有相對應的價值組合: (一) 公部門對社會之貢獻(public sector’s contribution to society)：包含公共利益、利他、制度穩定等價值。 (二) 轉換各種利益成決策(transformation of interests to decision)：包含多數決原則、保護少數，以及一些民主價值如地方治理、公民參與等。. 政治大 and politicians)：包含課責和回應性等政治忠誠價值。立. (三) 公共行政人員與政治家的關係(relationship between public administrators. ‧ 國. 學. (四) 公共行政人員與環境的關係(relationship between public administrators and their environment)：含回應性、大眾諮商、利益平衡、利害關係人價值等。. ‧. (五) 公共行政組織內部(intra organizational aspects of public administration)：包. sit. y. Nat. 含穩定性、可信賴性、效能、人員開發等。. io. 道德標準、倫理、廉政等課責面向的價值。. al. er. (六) 公部門雇員行為(behavior of public-sector employees)：包含專業、誠實、. n. v i n Ch (七) 公共行政與公民間的關係(relationship i U public e n g c hbetween. administration and. the citizens)：包含法律、公平、對話、使用者導向等價值。. Jorgensen & Bozeman (2007)的分類方式是以關係做為分野，在這七種價值間的分組有很多重疊的地方，這些重複出現的關係如課責、回應性等，都是在多方面皆會產生益處的重要公共價值。在相近價值群集中，若相近價值越多，其實就代表該價值的重要性越高。因此不管是從公部門生產流程來看，還是從公共價值來看，公部門績效所包含的成分，並不像私部門只講求業績那樣單純。也就是說，由於公部門績效牽涉到公共價值，而公共價值是多元的，不易被衡量以及履行，所以並非所有重要的目標都可以被衡量；而能被衡量的事務也不一定都很重要 (Van Dooren et al., 2010)。故事實上「績效」應該只是形容詞，只是「表現」的 23.

(37) 其中一種形態，其他的形容詞可包括「感觀的」、「態度的」、「應變能力的」、「創新的」、「包容性的」等不同價值取向（蘇偉業，2009b）。因此，多方面的「利害相關者」(stakeholders)會影響公部門的政策作為，同時也影響到公部門績效上的產出。如 Bovaird (2004: 284)所指出：「績效就是滿足各利害相關者期望之程度。」這不僅意味著人們對績效良窳的定義是存在分歧的，也意味著存在不同的組織外部利害相關者會直接或間接地影響一個組織的績效行為，這就是一種績效和課責的結合。. 第三節績效體系的概念. 政治大政府機關在制度系絡中與制度行動者的結合，此結合包含引導或是形塑機關績效立. 為了讓整個績效管理的系絡更加完善，Talbot (2008, 2010)指出，績效體系是. ‧ 國. 學. 等行為，當然在 Talbot 的脈絡下可以看出，機關外部有各種不同的單位以及團體，會直接或間接的左右機關的表現，這些單位以及團體的影響力各有不同，左右機關績效的方式也同時具有正式和非正式的手段。. ‧. 如圖 3 所示，在英國的系絡中，制度行動者包含：中央幕僚部會及首長、立. y. Nat. sit. 法機關、審計、監察及管制機關、司法、準司法機關及調查部門、專業團體、功. er. io. 能部會及首長、使用者及使用者團體、工作夥伴等八種，每個行動者都有可能影. al. n. v i n Ch 括影響機關工作表現的外來變項。而在績效體系的概念下就已經揭示所有機關面 engchi U 響服務輸送單位的表現。此績效體系不僅涵蓋了傳統績效管理的狹義觀點，更囊. 對同一體系時，不一定會出現相同的反應，因為每個服務輸送單位的內部仍具有一定的差異性，而這差異性正是本研究所欲探討之處。. 24.

(38) 圖4：英國績效體系. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 資料來源：Talbot (2010: 95)。. ‧. 註：圖中粗黑線為直接影響、細黑線為間接影響。. 當然 Talbot 的研究中明顯忽略了國家層級體制因素，而 Padovani 與. y. Nat. sit. Scorsone (2009)則就這個部分，在其地方政府績效的研究中加入「政府層級」及. n. al. er. io. 「府際關係」兩因素來檢視「制度系絡」，這樣有助於健全績效體系的理論架構。. i n U. v. 從定義上來看，「績效干預」就是指制度行動者所施予影響機關績效的手段，. Ch. engchi. 其中所謂的影響包括「轉變、引導及形塑」機關的績效表現(Talbot, 2010：99)。以英國為例，這些手段可分為四類： (一) 管理性的合約干預(managerial-contractual interventions)：利用合約安排貫徹績效標準。 (二) 市場或類似市場形式的體制性轉變干預(market or market-like systemic change interventions)：建立機關之間的買賣關係及競爭機制。 (三) 透過體制性的干預給予使用者發聲及／或選擇 (giving users voice and/or choice through systemic interventions)：賦予服務使用者對服務的發言權及選擇權。 25.

(39) (四) 能力及能量的干預 (capability and capacity interventions)：利用組織發展或重組提升組織的工作能力(Talbot, 2010: 103)。「績效體系」概念並非預設了同一體系的所有機關皆會有相同的績效反應，原因很簡單，因為各「服務輸送單位之內部系絡」仍然存在一定的差異性。Talbot (2010: 97, 192)相信不同機關（就算是種類相似）面對同一「績效體系」仍會有不同的互動的方式，並產生不同的行為反應。但是對於這些交互作用後產生的不同績效行為，是 Talbot 較少著墨的地方，也將會是本研究的重點。另外蘇偉業（So, 2012）針對臺北市健康服務中心與戶政事務所的個案研究發現，因為機關服務性質本身的差異以及其上級機關（即民政局及衛生署）針對. 治政大民眾，產生「政策性學習」，即傾向「學習」性的績效資訊運用；而健康服務中立心則較傾向回應上級的績效指標控制，集中工作力量於達成指標的「工具性學習」，相同績效控制工具及誘因運用的巧妙落差，使戶政事務所在行為上傾向直接回應. ‧ 國. 學. 即傾向「管理性的引導及控制」性的績效資訊運用。因此進一步驗證了，除了外部的制度系絡外，其機關本身的「內部系絡」也會導致不同績效行為產生。也就. ‧. 是說在相似的績效體系下，面對不同機關的內部系絡，兩者交互作用會產生不同. sit. y. Nat. 的績效實效體。. io. er. 綜上所論，就 Talbot (2008, 2010)所提出的績效體系框架提供一個有別於過去傳統績效管理研究之研究面向，過去的研究者多孤立地檢視組織層次對績效衡. n. al. Ch. i n U. v. 量／評估之反應。而「績效體系」將公部門的績效管理體制擴展到更宏觀的視野，. engchi. 透徹地瞭解影響政府績效的各種因素。它不僅涵蓋傳統狹義績效管理的觀點（如績效衡量作業），更涵蓋所有外在會影響機關工作表現的變項，這也將原本公部門績效所包含的意義做了進一步的擴充。對於機關績效的衡量應檢視的不僅只有受顯性的績效管理工具所影響的部分，還包括受其他隱性績效干預的部分。故利用檢視上述四種運用績效資訊的取向，應可部分解釋一個國家的「績效體系」，且了解該國的績效管理的相對取向及機關行為反應。. 26.