第三章 南海爭端國家的立場與演變
第三節 美國在南海爭端中的角色與角力
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密爾頓級」（Hamilton Class）巡邏艦予菲律賓，22另於 2013 年 8 月再交付 1 艘 同等級巡邏艦，23並同時加強在菲的軍隊調度與聯合訓練。 2014 年 5 月，2,500 名美軍與 3,000 名菲國軍人舉行年度大型「肩並肩」演習，菲律賓外交部長羅薩 里歐(Albert del Rosario)表示，「這場軍演，有助於菲國因應侵略性的鄰居試圖改 變現狀。」2015 年 4 月 20 日，美菲再度舉行「肩並肩」聯合軍事演習，兩 軍 參 與 人 數 超 過 萬 人 ， 為 歷 年 來 之 最 ， 雙 方 指 出 ， 演 習 不 針 對 任 何 特 定 國 家 ， 但 美 國 強 調 將 協 助 菲 律 賓 抵 抗 「 任 何 外 侮 」 。 近年，菲律賓在南海 問題上表現出強硬的態度，國際社會週知，假使沒有美國的支持作為後盾，艾奎 諾政府是沒有實力去挑戰中共的主張。也無怪乎，羅薩里歐曾公開表示，「美國 是菲律賓唯一的戰略合作夥伴」。24整體而言，羅慕斯與艾奎諾三世在菲、中島 礁衝突上，採取的是衝撞與援引外力介入的模式，而埃斯特拉達與亞羅育則是迴 避衝突、採取法律戰的模式應對。
第三節 美國在南海爭端中的角色與角力
欲了解美國在菲、中南海爭端中所扮演的角色，必須先了解美國在菲律賓前 沿部署的歷史背景，尤其是美軍自菲律賓撤軍的過程中，美、菲雙方的決策考量，
這可以分別從菲律賓與美國的角度來看。
1946 年菲律賓獨立後，菲國與美國的軍事協定，迫使她扮演美國屬地的無 尊嚴角色，成為菲國內批評者的重要觀點。1947 年 3 月，美國獲得許多在菲軍 事基地，而菲律賓政府對於這些基地只能擁有不具主權的管轄權。在這二十多個
22 漢密爾頓級巡邏艦是美國海岸警衛隊（US Coast Guard）在 1960 年代末至 1970 年代初製造的 遠洋巡邏艦，其滿載噸位等同巡防艦，艦上裝有與軍艦同等級的火砲及偵蒐系統。本艘巡邏艦 菲方命名為「德爾畢拉爾」號（BRP Gregorio del Pilar），目前這艘軍艦是菲律賓海軍擁有的最 大戰艦。
23 菲方命名為「拉蒙·阿爾卡拉斯」號（Ramon Alcaraz），以紀念二戰英雄海軍指揮官拉蒙•阿爾 卡拉斯。
24 Jerry Esplanada,“Del. Rosario Defines 3 Pillars of Foreign Policy,”Philippine Daily Inquirer,March 3,2011.
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基地中，美國只使用 2 個：其一，13 萬 2 千英畝的克拉克空軍基地(Clark Air Force Base)，此為美國境外最大的軍事設施；其二，蘇比克灣（Subic Bay），美國在 太平洋最大的修船與加油基地。美國在菲律賓土壤上的軍事存在，在法律上超乎 菲律賓的管轄權，這對於剛獨立的驕傲民族是最難堪的事。延長美國租借權利的 問題，造成政府、非政府政治領袖、廣大人民的分裂。251991 年 9 月中旬，當美 國在菲律賓的 2 個軍事基地使用權到期時，菲律賓參議院通過了反對延長美國在 菲使用軍事基地的決議。1992 年 9 月，在羅慕斯當選總統之後的 3 個月，美國 開始從蘇比克灣海軍基地撤兵，11 月 24 日正式撤離駐軍將近一個世紀的菲律 賓。26
從菲律賓的角度來看美國撤軍。菲律賓國內對於美軍續留的問題，始終有支 持與反對兩派的對立。支持派以菲國部分政府官員(以當時的總統艾奎諾夫人為 代表)及廣大沒有聲音的菲國人民為主，反對派則以菲參議院、自由派人士及菲 共新人民軍為主。27支持美軍續留的因素包括，菲國需要美國的政治保護、境內 與境外安全需要美軍的捍衛、美軍撤離後對於菲國經濟上的衝擊(這可能是最大 的因素)、皮納圖博火山（Pinatubo）突然爆發28後需要美軍協助善後等原因。反 對美軍續留的因素包括，菲人民族主義的復甦(最主要因素、但民族主義並非等 同於全盤的反美)、自由派人士認為美國對菲不夠友好(反映在美國對菲援助金額 期望值的落差)、對於美軍撤走後會否衝擊菲國經濟並不悲觀、皮納圖博火山爆 發加速促使美軍放棄克拉克及蘇比克灣基地等理由。29至於戰略的考量，則是支 持派與反對派都必須審慎評估的因素。美菲軍事基地協定是在 1947 年簽訂，當 時的主要考量就是戰略因素。美軍利用菲國的軍事基地，既可以圍堵共產勢力的
25 蔡百銓譯，薩德賽(D.R.Sar Desai)，東南亞史(下)（台北：麥田，2001 年），頁 362~364。
26 美國在菲律賓使用的克拉克空軍基地係於 1902 年即已建立，蘇比克灣海軍基地係於 1907 年 開始使用。
27 顧長永，「美軍撤離菲律賓事件的決策分析」，歐美研究，第 25 卷第 1 期（1995 年 3 月），頁 38。
28 皮納圖博火山（Pinatubo）位於菲律賓呂宋島，海拔 1486 公尺(噴發之前為 1745 公尺)，1991 年 6 月 9 日大爆發，對距離僅約二十公里的克拉克空軍基地造成嚴重損害。
29 顧長永，「美軍撤離菲律賓事件的決策分析」，頁 39~48。
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擴張，也可以確保東南亞及西太平洋地區的和平與安定。然而，冷戰結束後，全 球對於區域安全部署有不同的轉變。支持美軍續留菲國的論點是，冷戰後東南亞 仍有區域安全的需要考量，反對美軍續留的論點則是，菲律賓並無遭受外國立即 侵略的威脅，即使存在南海主權爭端，依據 1951 年簽定的「美菲共同防禦條約」
(US-Philippines Mutual Defence Treaty)，美國有義務協防菲律賓安全，但是沒有 使用菲國軍事基地的必要。兩派爭論難分高下，菲國內部民調顯示，1989 年之 前支持美軍續留菲國的比例超過半數，1990 年之後，反對美軍續留的比例則反 轉、超過半數。30
從美國的角度來看自菲律賓撤軍。相較菲國內部對於美軍撤軍與否存在重大 的歧異，美國內部有較為一致的看法。美國自當時的總統老布希，到國務院、國 防部、國家安全會議、乃至代表民意的國會，贊成美軍續留菲國的聲音遠大於反 對的聲音。支持美軍續留菲律賓的主要原因包括戰略上的考量與經濟上的需要。
美國的亞太政策認為，即使冷戰結束，美國不需要以大量的軍備對抗俄羅斯的威 脅，但是亞太地區仍存在不穩定的因素，美軍續留菲島，可以維護區域的和平與 安定，美國可以減少在菲駐軍，但是不可以全數撤離。就美國經濟利益而言，美 軍駐留，不僅可以維護美國在菲的商業利益，也可以維護美國在整個亞太地區的 商業利益，美國的利益與當地國的政治及社會穩定息息相關。另外一個因素則 是，東協各國及亞太國家如日本、澳洲、紐西蘭等國，都希望美國繼續駐留菲律 賓，彼等透過各種管道向美方傳達此一訊息。31這些考量也都符合美國的國家利 益。
冷戰後，美軍撤出菲律賓蘇比克與克拉克基地後，美國在東南亞的軍事存在 出現空隙。「九一一事件」為美國打著反恐旗號重返東南亞基地提供了新的機遇。
小布希總統上臺後，有鑒於柯林頓政府對中共傾斜的外交政策，受到美國內部精
30 顧長永，「美軍撤離菲律賓事件的決策分析」，頁 49~50。
31 顧長永，「美軍撤離菲律賓事件的決策分析」，頁 50~55。
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英階層的批判，乃採取對中共的「圍合」(Congagement)政策，並將中共視為美 國的競爭者(Competitor)，而非戰略夥伴(Strategic Partner)。32
美國重新獲得菲律賓的支持，在戰略上可以牽制中共在臺海的軍事計畫，萬 一中、菲衝突擴大，美軍也能夠在第一時間介入。但是在菲律賓的駐軍，象徵意 義來得更大，因為這是種可以穩定南海局勢的力量，同時更便於保護美國在南海 上自由航行的利益。值得觀察的是，崛起後的中共逐步將軍事部署由陸權防衛的 概念拉向海權擴張的行動，而擴張海權的第一步就在突破島鏈封鎖，島鏈的第一 突破缺口不在東海、就在南海，菲律賓所處的地理位置，則成為南海缺口的最關 鍵扣環。
美國國防部長卡特（Ashton Carter）於 2015 年 4 月 6 日在亞利桑那州立大 學馬侃學院（McCain Institute），以「亞洲再平衡政策新階段」為題發表演說表 示，33過去 70 年來，美國不僅在亞太區協助癒合二次大戰的傷口，並創造區域 穩定，讓亞洲人民、經濟與各國快速發展。日本、臺灣、韓國、東南亞、中國大 陸與印度陸續崛起繁榮，大量亞洲民眾生活提升進入中產，區域內較少發生國家 之間的對立衝突，民主成為社會的重要價值。再平衡政策除了強調與日、韓、澳 等傳統友邦強化合作外，也說明美國將特別與東南亞及南亞國家建立新型夥伴關 係。卡特指出，歐巴馬政府剩餘任期將進一步推動「亞太再平衡」政策，戰略重 心再度轉向亞洲，並強調「跨太平洋夥伴協定」（TPP）對於區域經濟前景及美 國自身戰略利益的重要性。
美國外交關係協會(Council on Foreign Relations)美國外交政策資深研究員羅 伯特·布萊克威爾 (Robert D. Blackwill) 和卡內基國際和平基金會資深研究員艾 敘利· 特里斯 (Ashley J. Tellis) 於 2015 年 4 月在一份題為「修改美國對華大戰 略」的報告中提及，34中國現在、以及未來將是美國最重要的競爭者，有鑑於此，
32 柳惠千，21 世紀美軍在東亞的戰略部署（台北：高手專業出版社，2008 年），頁 331。
33 「 美 防 長 發 表 對 亞 洲 國 防 外 交 政 策 談 話 」 ， 聯合新聞網(2015 年 4 月 15 日)，
http://udn.com/news/story/5/838155
34 「報告稱 美國應制衡而非助中國崛起」，美國之音，
http://www.voacantonese.com/content/american-scholars-arguing-for-revising-its-china-strategy-20150
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美國早有必要對中國日益強大的實力作出更加連貫的反應，因為美國將中國「融 入」自由化國際秩序的努力對美國在亞洲的優勢地位帶來了新的威脅，而且可能 對美國在全球的實力造成重大挑戰。因此，華盛頓需要一個新的對華大戰略，即 以平衡中國實力的擴大而不是繼續協助它崛起為核心。這樣的一個戰略是為了限 制中國的地緣經濟和軍事實力對美國在亞洲及全球的國家利益構成的威脅，但美 國及其盟友同時維持與中國的外交和經濟聯繫。布萊克威爾和特里斯對華府提出 的政策建議包括：重振美國經濟、加強美國的軍隊、擴大亞洲的貿易往來、創立 一個技術控制體系以限制中國獲得先進武器和關鍵的軍事技術、實施有效的網絡
美國早有必要對中國日益強大的實力作出更加連貫的反應，因為美國將中國「融 入」自由化國際秩序的努力對美國在亞洲的優勢地位帶來了新的威脅，而且可能 對美國在全球的實力造成重大挑戰。因此，華盛頓需要一個新的對華大戰略，即 以平衡中國實力的擴大而不是繼續協助它崛起為核心。這樣的一個戰略是為了限 制中國的地緣經濟和軍事實力對美國在亞洲及全球的國家利益構成的威脅，但美 國及其盟友同時維持與中國的外交和經濟聯繫。布萊克威爾和特里斯對華府提出 的政策建議包括：重振美國經濟、加強美國的軍隊、擴大亞洲的貿易往來、創立 一個技術控制體系以限制中國獲得先進武器和關鍵的軍事技術、實施有效的網絡