第三章 南海爭端國家的立場與演變
第四節 菲國南海 9 段線仲裁及中、美反應
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第四節 菲國南海 9 段線仲裁及中、美反應
在菲律賓 2014 年 3 月向國際仲裁法庭正式提交訴狀之前，菲、中在南海議 題上是相對地緩和、並未如此針鋒相對，甚至曾出現有共同開發南海資源的合作 計畫。37
有鑒於聯合國要求各會員國必須在 2009 年期限內釐清所屬島嶼界線，菲方 乃於 2009 年初修訂「領海基線法」，選取或修改領海 101 個基點以劃定其群島 國基線，嗣於 2009 年 4 月 8 日向聯合國「大陸礁層界限委員會(CLCS)」遞交延 伸大陸礁層申請文書。2013 年 1 月 22 日，菲律賓政府向中共駐菲大使館提交書 面照會（內含其相關權利主張、依據理由和其所指派仲裁員），針對南海爭端提 交聯合國國際海洋法庭仲裁。2 月 19 日，中方表示對該照會及所附通知不予接 受並將其退回，對外宣布拒絕仲裁。38菲方所提仲裁主要有 4 點請求：中共的南 海 9 段線是無效的、中共在黃岩島占領的僅僅是岩礁、中共在 9 段線內的水下設 施是非法的、中共在海上對菲國人民的騷擾是非法的。2014 年 2 月 5 日，美國 國務院東亞事務助理國務卿丹尼爾•拉塞爾（Daniel Russell）在國會聽證會上強 硬表示，中共應該就南海 9 段線做出澄清；指責中共一直運用歷史權利為證據 要求南海島嶼與相關海域享有主權的聲索行動，「違背」了國際法慣例；強調沒 有一個國家可以基於歷史權利提出海域主權要求，在海洋島嶼主權權利的相互關 係上也沒有任何一個國家可以繞開沿岸國的事實來提出主權主張。拉塞爾將中國 歷來所堅持的南海 9 段線視為「既沒有當代國際法根據，又成為了南海局勢不穩 定的根源」。拉塞爾的講話，是美國政府第一次要求中共澄清 9 段線，也是美國
37 2005 年 3 月，中國海洋石油公司、越南石油天然氣公司、菲律賓石油公司在馬尼拉簽署「南 中國海(南海)協議區三方聯合海洋地震工作協議」，分別由中國大陸負責採集數據、越南負責處 理數據及菲律賓負責解讀數據。
38 曹群，「南海爭端與國際仲裁：菲律賓之妄訴」，國際問題研究，2013 年第 4 期，
http://www.ciis.org.cn/gyzz/2013-07/23/content_6346333.htm。
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政府高官第一次含蓄地否認了 9 段線的合法性。392014 年 3 月 30 日，菲方向國 際仲裁法庭正式提交訴狀，指控中共南海 9 段線違反「聯合國海洋法公約」。旋 即，美國公開表態，力挺菲國所提南海國際仲裁案；其次，華府持續加壓，要求 兩岸釐清南海 9 段線或 U 形線的法律性質和地位，以及回答此主張是否與國際 法，尤其是「聯合國海洋法公約」相抵觸；第三，美國國務院強化其所持通過「南 海行為準則」的立場，表示不容再拖延下去；第四，要求中國大陸尊重國際法相 關規定，不得以威嚇、脅迫、或使用武力的方式去改變南海現狀。40 2014 年 10 月 7 日，中共駐聯合國常任代表劉結一致函聯合國秘書長潘基文，北京拒絕馬尼 拉提出的南海「三重行動方案」（Triple Action Plan）。此間。北京提出「雙軌思 路」模式抗衡馬尼拉的「三重行動方案」。所謂「雙軌思路」模式，是指由直接 當事國通過友好協商談判尋求和平解決爭議，而南海的和平與穩定則由中國大陸 與東協國家共同維護。至於「三重行動方案」則分為：「立即」階段，停止可讓 南海緊張升級的行動，包括大舉移民至無人島嶼或大興土木；「中期」階段，完 全及有效落實南海行為宣言，儘快推出具約束力的南海行為準則；「最終」階段，
依國際法擬出和平解決機制，為爭議取得最終且持久的解決之道。41
對於南海 9 段線仲裁案，學者、專家分析未來可能演變，有幾個主要看法：
澳大利亞國防學院亞洲安全問題專家塞爾（Carl Thayer）認為，42中共在仲裁法 庭限期答辯前發表立場文件，一定程度上將使部分法官至少對中共立場有些許掌 握與瞭解；法官另將審議美國務院在中共發表立場文件前提出之研究報告，報告 載明美方認為中共「9 段線」所持根據含混，結論並指中共主權聲索缺乏國際法 基礎。維吉尼亞大學海洋法暨政策副主任諾奎斯特（Myron Nordquist）認為，仲
39 朱鋒，「東亞安全新態勢：海洋領土爭議與大國權力競爭」，中共中央對外聯絡部網站(轉載 自當代世界 2014 年第 4 期)，http://www.idcpc.org.cn/globalview/sjzh/1404-1.htm
40 宋燕輝，「美國介入南海法律戰，台灣如何因應？」，信報財經新聞網，
http://www2.hkej.com/commentary/finanalytics/article/362510/。
41 「菲陸南海之爭 聯合國闢戰場」，今日新聞網，2014 年 10 月 24 日，
http://www.nownews.com/n/2014/10/24/1472455
42 「對北京南中國海領土主權聲索的挑戰升溫」，美國之音中文網，
http://www.voachinese.com/content/south-china-sea-beijing-20141215/2559328.html. (檢視日期:2015 年 3 月 27 日)
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裁法庭將發現其對此案並無司法管轄權，中共選擇退出仲裁，理由是海洋法公約 中有關「涉及歷史性所有權爭端」之條款，而此案的確涉及歷史性所有權；仲裁 法庭若無司法管轄權，將要求和解，雙方須透過中立第三方調解，惟雙方亦無義 務遵守第三方建議；若法庭認定此案並不涉及歷史性所有權，則對此案具司法管 轄權，而將發布裁決由安理會執行，惟中共係安理會常任理事國，擁有否決權。
菲律賓大學海洋事務及海洋法研究所主任傑伊•巴湯巴卡(Jay Batongbacal)認 為，43菲律賓提出的南海仲裁案並不涉及主權問題，而是針對中共在有爭議的「西 菲律賓海」島礁的活動是否符合聯合國國際海洋法公約的規定。北京政府表明不 參與和不承認國際仲裁，不過卻在 2014 年底公開發布一個立場文件，這個行動 本身對中共是一個風險。由於中共未對菲律賓的訴求向國際法庭提出反駁文件，
這與其一再表明不參與仲裁的立場一致，但外交部卻對公眾和媒體發布了一個立 場文件，解釋他們反對這個仲裁案的法律理由。對中方來說，這可能是一個冒險 的做法，因為他們說是不參與仲裁，但公開發布這個立場文件在某種程度上算是 一種參與，它會造成一種不公平的負面效果，因為他們等於是在法庭外辯論他們 的案子。巴湯巴卡認為仲裁案可能發展有 4 種可能性，包括國際法庭不受理此 案、同意審視證據但不做出勝負裁決、對菲律賓的訴求做部分裁決、或完全同意 菲律賓的訴求。然而無論是哪一種發展，其結果對中國影響都不大，因為中國不 但不會停止在當地海域的活動，還可能加快填海造陸的作為、製造更多區域緊張。
2015 年 3 月 23 日，抵達日本訪問的印尼總統佐科威（Joko Widodo），行前 接受日本「讀賣新聞」訪問時表示，44中共以「9 段線」為界宣稱擁有南海大部 分主權的主張，是沒有法律依據的。這是佐科威自 2014 年 10 月上任後，首度對 中共的「9 段線」表達明確立場。他在訪問中強調，印尼希望在這個亞洲最棘手 的領土爭議中，維持「公正調解人」的角色。
43「菲律賓向仲裁法庭提交補充文件」，美國之音中文網，
http://www.voacantonese.com/content/maritime-20150316/2683319.html(檢視日期:2015 年 4 月 5 日)
44 「印尼總統︰中國南海主張於法無據」，自由時報，
http://news.ltn.com.tw/news/world/paper/865507(檢視日期:2015 年 3 月 27 日)
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第五節 小結
國內學者廖舜右、蔡松伯在「新古典現實主義與外交政策分析的再連結」一 文中，綜合多位國際關係研究學者的看法，認為一國外交政策可簡化為兩種基本 意向，也就是改變現狀與維持現狀，而不同意向在國際與國內面的組合，則可以 區分成: 「制衡」、「扈從」、「避險」、「適應」等四種不同的外交政策類型。45 由於「避險」與「適應」的概念較難區隔，茲予簡化為「制衡」(balancing)、「扈 從」(bandwagoning)與「避險」(hedging)三種類型，以便於解釋菲、中、美的三 角關係。所謂的「制衡」，是指菲律賓選擇與美國合作以制衡崛起後的中國；所 謂的「扈從」，是指菲國追隨中國，在老大哥的庇蔭下獲得國家安全的保障與經 濟上的利益；所謂的「避險」，是指避開靠中或靠美選邊站的風險，追求國家風 險最小化、利益最大化的策略。雖然這三種類型無法代表所有的外交類型，但有 助於理解菲國決策者形成外交政策所考量的影響因素，尤其是在冷戰後時期面對 中國崛起，是要採取「制衡」策略，以求維持均勢的現狀，或是採取「扈從」，
以求跟隨大國獲利，抑或是分散風險的「避險」作法，本文試藉由上述跨層次分 析的概念，來探討影響菲國外交政策之美、中因素，並試圖提出描述與解釋現實 政策。
以 下 ， 試 從 菲 中 、 菲 美 之 間 的 貿 易 總 額 數 據 來 檢 視 亞 羅 育 、 艾 奎 諾 三 世 採 行 避 險 策 略 所 獲 成 效。
45 廖舜右、蔡松伯，「新古典現實主義與外交政策分析的再連結」，問題與研究，第 52 卷第 3 期(2013 年 9 月)，頁 52~61。
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資料來源：筆者自製，參考菲律賓貿工部 The Philippines Department of Trade and Industry, http://www.dti.gov.ph/dti/index.php?p=3；劉育麟，「美中拉扯下的的避險戰略—
新加坡與菲律賓避險成效之實證檢驗(2002-2012)」，國立政治大學國際事務學院 2014 年研究生論文發表會。
圖 4：2002-2014 年菲中、菲美的貿易關係 (單位：十億美元)
從上圖可知，亞羅育執政後的 2002 年至 2008 年，菲中貿易總額逐年升高，
從 2002 年的 26 億美元來到 2007 年的 97 億美元，顯示亞羅育避險策略頗具成效，
2009 年雖驟跌至 67 億美元，但是艾奎諾三世 2010 年 6 月接續執政後，菲中貿 易額持續攀高，2012 年來到 128 億美元、2014 年突破新高來到 177 億美元。菲 美貿易總額部分，則維持在 120 億至 170 億美元之間。亦或可解讀為菲美之間的 區域安全夥伴關係變化不大，然而菲中之間的經濟夥伴關係卻是逐年加深，不論 是中國大陸赴菲投資從 2014 年之後有快速增長的趨勢，同樣的菲律賓依賴中國 大陸廣大市場的程度，也是迅速攀升。另 一 個 值 得觀 察 的 議 題 是，中 共 主 席 習 近 平於 2013 年 10 月 2 日在 印 尼 雅 加 逹 首 倡 籌建 亞 洲 基 礎 設 施 投 資銀
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行 （ Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB， 簡 稱 亞 投 行 ） ，462014
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