第四章 菲律賓南海政策探析
第三節 菲國執政者在南海政策中的選擇
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艾氏刻意展現強硬態度，藉以雕塑強人形象，助其在該次選舉中獲得大勝，35 菲總統府發言人陳顯達甚至還在國際媒體前譏諷馬英九總統民調低，「我們 的總統（艾奎諾三世）有 72% 的支持率」。36高舉「菲律賓榮耀」，無疑地 可以成為凝聚菲國內部共識，更是賦予執政者巨大權杖的趨動誘因。
第三節 菲國執政者在南海政策中的選擇
自 1995 年發生菲、中美濟礁衝突以來，羅慕斯、埃斯特拉達、亞羅育、艾 奎諾三世等 4 位總統，對於菲、中之間的島礁爭端，採取的策略可謂「大同小異」、 卻也可以說是「大相逕庭」。所謂「大同小異」是指作為菲國的決策者，即使在 面臨國內利益團體、不同時期的全球經濟大環境、政治派系與軍閥角力等條件差 異之下，從現實主義「國家是單一行動者」、「國家行動的唯一原則是基於成本 效益的理性計算」等觀點考量下，這 4 位總統在面對與中共的南海角力，其外交 決策過程與輸出模式，是「大同小異」的，然而，領導者是要選擇正面衝撞、引 進外力大張旗鼓或是避免軍事衝撞、迂迴採取法律戰的策略模式，4 位領導者卻 是「大相逕庭」的。首先，菲國外交決策過程與輸出模式與大部分的民主國家是 趨於一致的。菲律賓的憲政史上共經歷過四部憲法時期，分別是 1899 年的馬洛 洛 斯 憲 法 (Malolos Constitution) 、 1935 年 的 自 治 憲 法 (Commonwealth Constitution)、1973 年的馬可仕憲法，以及 1987 年艾奎諾夫人時期的新憲法。1972 年，馬可仕基於私人野心，發布戒嚴令、修改憲法，將總統制改為議會制，以便 繼續擔任總統兼總理。1981 年，馬可仕解除戒嚴令，並透過公民投票法修改憲 法，將總統任期改為 6 年一任，沒有連任的限制。1987 年艾奎諾夫人的新憲法
35 「沒空理台灣？菲律賓期中選舉 總統艾奎諾三世大勝」，東森新聞雲，
http://www.ettoday.net/news/20130515/207719.htm(檢視日期 2015 年 3 月 30 日)
36 「艾奎諾的高民調是虛幻的？」，中華民國犯罪矯正協會，
http://www.corrections-cca.org.tw/index.php?do=anecdotal_info&id=5350(檢視日期 2015 年 3 月 30 日)
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改為不得連任，這部憲法使菲律賓的政體又回到 1973 年以前的框架，即接近於 美國式的總統制。37一直到現在。再者，國際和國內政治環境、行政部門的內部 組織與官僚體制更迭、總統的領導風格、管理和政治策略，都是影響菲國決策過 程的因素。38根據學者威廉･紐曼(William W.Newmann) 的研究，美國歷任總統都 同時採取三種決策架構：最初的正式跨部會架構、高階官員與總統在正式架構外 會商的非正式架構、總統特別信任一、二位顧問的心腹(親信)架構。39不論是卡 特總統、雷根總統或是老布希總統，都是由「國家安全會議」作為正式跨部會協 商的最高機構。以卡特政府為例，「國家安全會議」之下設有政策檢討委員會及 特別協調委員會，而雷根政府則是在「國家安全會議」之下設有負責外交政策、
國防政策與情報三個主要高階跨部會小組，並視議題需要，可增設跨部會小組。40 菲國受美國統治長達 34 年(1901 年~1935 年)，其官僚體制、外交與國安決策深 受美國影響。菲律賓在處理類似南海爭端這樣的外交事件，也是由國家最高安全 機構「國家安全委員會」，41統合外交部以及海岸巡防署、軍事、情報等相關機 構，蒐集資訊與研商對策以後，提供總統建議作成最後決策。此外，菲律賓總統 府設有部長級的祕書室主任，負責為總統規劃、交付、追蹤相關內政、外交、經 濟、產業、地政等事務，是菲國總統管控行政的重要樞杻。總統府祕書室(PMS) 下設 8 個辦公室，42分別是：經濟及政治事務辦公室、農業產業基礎設施政策辦 公室、社會政策辦公室、企業事務辦公室、開發管理辦公室、地區關懷辦公室、
特別事務辦公室、區域事務辦公室。
菲律賓本屆內閣係於 2010 年 6 月組成，此後略有調整。截至 2014 年 9 月，
內閣成員 32 名：副總統傑喬馬·比奈（Jejomar BinayY），文官長帕奎托·歐秋亞
37 陳宏銘，「菲律賓與印尼的總統制：制度形成與演化經驗初探」，變遷中的東南亞政治—制 度、菁英與磨合，宋鎮照、周志杰主編（台北：五南，2007 年），頁 140~141。
38 余瓊瑤等譯，威廉･紐曼(William W.Newmann)，美國總統與國安決策過程（台北：國防部部長 辦公室，2007 年），頁 18。
39 余瓊瑤等譯，威廉･紐曼(William W.Newmann)，美國總統與國安決策過程，頁 20。
40 余瓊瑤等譯，威廉･紐曼(William W.Newmann)，美國總統與國安決策過程，頁 100~101。
41 「菲國安會同意美軍部署菲南」，自由電子新聞網，
http://old.ltn.com.tw/2002/new/jan/24/today-int1.htm
42 請參考，菲律賓官網 http://www.pms.gov.ph/index.php/transseal/aboutus/orgstruc
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（Paquito Ochoa Jr.），外交部長阿爾伯特·德．羅沙里歐（Albert Del Rosario），財 政部長凱薩·普利斯馬（Cesar Purisima），司法部長萊拉·德利瑪（Leila de Lima），
農業部長普羅塞索·阿爾卡拉（Proceso Alcala），國防部長伯爾泰勒·加斯明
（Voltaire Gazmin），貿易與工業部長格裡高利·多明哥（Gregory Domingo），公 共工程與公路部長羅傑里歐·辛松(Rogelio Singson)，教育部長阿明·路易士特羅 (Armin Luistro),勞工與就業部長羅薩琳達·巴爾多茲(Rosalinda Baldoz)，預算與管 理部長佛羅倫西奧·阿巴德（Florencio Abad），衛生部長恩里克·歐納（Enrique Ona），土地改革部長維吉里歐·德洛斯雷耶斯（Virgilio de los Reyes），內政部長 曼紐爾·羅哈斯二世（Manuel ROXAS II），環境與自然資源部長雷蒙·帕耶（Ramon Paje），交通與通訊部長約瑟夫•埃米利奧•阿巴亞（Joseph Emilio A. Abaya），社會 福利部長柯拉蓉·索里曼（Corazon Soliman），科技部長馬里歐·蒙特赫（Mario Montejo），旅遊部長拉蒙·吉米內斯（Ramon Jimenez），能源部長卡洛斯•耶利哥·
佩特拉（Carlos Jericho L. Petilla），新聞部長兼總統府發言人陳顯達（Edwin Lacierda），國家經濟發展署署長阿森尼奧·巴里薩坎（Arsenio M. Balisacan），新 聞部長拉蒙·卡蘭登（Ramon A. Carandang），新聞部長埃米尼奧·柯洛馬（Herminio B. Coloma, Jr.）國家安全顧問凱撒·加西亞（Cesar P. Garcia,Jr.），內閣部長何塞·
雷恩·阿爾門德拉斯（Jose Rene Almendras），總統府幕僚長茱利婭·阿巴德（Julia Abad），總統法律顧問埃德華多·德梅薩（Eduardo de Mesa）,總統和平進程顧問 特莉西塔·德雷斯（Teresita Deles），高等教育委員會主席派特里西亞·里古安南
（Patricia Liguanan），總統政治顧問羅納爾多·伊拉馬斯（Ronaldo M. Llamas）。43 若針對某項特定的議題，作為研究總統執政期間的決策模式，將有助於了解 這些決策過程的改變方式以及轉折原因。普遍而言，國家決策者來自內部的壓力 遠大於國際環境的外部因素，然而，當總統在面臨內部歧見或政治壓力之際，若
43 請參考，中共外交部網站(中譯名略有不同)，
http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/gjhdq_603914/gj_603916/yz_603918/1206_604162/1206x0_60416 4/
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http://paper.wenweipo.com/2012/05/24/YO1205240005.htm；朱鋒，「菲律賓訴訟 案違背國際海洋法精神」，中國海洋報(2014 年 6 月 12 日)；馬燕冰、黃鶯編著，
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堅守不二的既定政策，然而或許是羅慕斯之父曾任駐華大使，與臺灣淵源甚深之 故，羅慕斯上任後就不避諱與臺北交往，1992 年菲律賓派員赴臺北舉行第一屆 經濟合作會議，簽訂中菲投資保障協定，同(1992)年，中華民國總統李登輝以度 假外交的方式赴菲與羅慕斯會面。1993 年 6 月，羅慕斯前任總統艾奎諾夫人攜 羅氏親函訪問臺灣，希望臺菲持續保持高層往來。441995 年，菲律賓甚至在聯合 國大會上公開表示支持臺灣加入聯合國。羅慕斯主導於 1992 年 7 月，東協在馬 尼拉會議發表「東協南海宣言」。再如：艾奎諾三世 2012 年 9 月將南海更名為
「西菲律賓海」，以及 2014 年 3 月向國際仲裁法庭正式提交訴狀，指控中共南 海 9 段線違反「聯合國海洋法公約」。皆屬此類型。類型之二：機會主義型，其 特點是衡酌國內、國際情勢動態，評估後自認須調整決策以為因應的模式。諸如：
亞羅育 2001 年 11 月訪問美國，獲美提供 46 億美元經濟及軍事援助。嗣於 2004 年 9 月訪中，此後中國在菲貿易夥伴地位竄升至第 4 位。亞羅育任內深諳避險策 略精髓，這部分將在後文有更進一步的分析。又如：艾奎諾三世於 2011 年 8 月 赴中訪問，2012 年 6 月赴美訪問後轉向親美。研究顯示，艾氏執政之初，也想 延續亞羅育的左右逢源策略，艾氏本身或有開創新局的想法，卻也是不折不扣的 機會主義者。類型之三：被動反應型，其特點是迫於形勢與壓力，不得不被動改 變策略以為因應。諸如：埃斯特拉達於 1998 年 10 月因應突發的菲中美濟礁街突，
旋即取消赴中訪問。又如：亞羅育執政末期，為應付自身弊案引發的國內政治鬥 爭，一反任內高度親中策略，進而於 2009 年簽署「領海基線法」，將南沙島礁 劃歸領土。
表 3: 冷戰後菲國 4 位總統時期決策模式一覽表 決 策 模 式
類 型 特 點 個 案 範 例
開創新局型 心懷政治願景進而做出變革 *羅慕斯採取「一個半中國」政策，在南海 議題上，試圖引進東協力量抗衡中共。
* 羅慕斯主導於 1992 年 7 月，東協在馬尼 拉會議發表「東協南海宣言」。
44 汪新生，現代東南亞政治與外交（廣西：人民出版社，1999 年），頁 220。
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大卻難以實踐。或許，菲律賓的制度設計總統任期 6 年、不得競選連任，反而限 制了國家產業規劃的連貫性，也增加了產業政策的不確定性。正如歷任菲律賓總 統的南海政策，前、後任的轉折、變化落差甚大，政策選擇是如此飄忽不定。