第四章 菲律賓南海政策探析
第四節 菲國南海政策趨勢與困境
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大卻難以實踐。或許，菲律賓的制度設計總統任期 6 年、不得競選連任，反而限 制了國家產業規劃的連貫性，也增加了產業政策的不確定性。正如歷任菲律賓總 統的南海政策，前、後任的轉折、變化落差甚大，政策選擇是如此飄忽不定。
第四節 菲國南海政策趨勢與困境
從上述各章節中，吾人大致可以釐清菲、美、中在南海議題上所存在的三角 關係。欲進一步了解菲國南海政策趨勢，必須將菲、美之間的戰略夥伴關係再作 深一層的梳理，這可以歸結為五個面向：(如下表)
表 4：菲美戰略夥伴關係一覽表
菲 美 戰 略 夥 伴 關 係 的 五 個 面 向 面向 內容
外交文書架構 1.1947 年菲、美「關於軍事援助協定」。 2.1951 年「美菲共同防禦條約」。
3.1998 年「關於美國武裝部隊訪問菲律賓的接待協定」(即「訪問部隊協 定」)。
4.2002 年菲、美「後勤支援互助協議」。
協商對話機制 1.2011 年 1 月，在馬尼拉舉行第一次菲美雙邊戰略對話。（菲 美同盟建立 60 周年）
2.2012 年 1 月，在華府舉行第二次菲美雙邊戰略對話。
3.2012 年 4 月，在華府舉行第一次外交部長與國防部長(2＋
2)會議。
4.2012 年 12 月，在馬尼拉舉行第三次菲美雙邊戰略對話。5.2014 年 3 月，
在華府舉行第四次菲美雙邊戰略對話。
6.2015 年 1 月，在馬尼拉舉行第五次菲美雙邊戰略對話(2＋
2 會議)。
軍事常設機構 1. 依據 1951 年「美菲共同防禦條約」下設委員會，每年舉行會議，就 雙方軍事合作提出評估與建議。
2. 2006 年成立「安全接觸委員會」，協調菲、美軍事單位有關恐怖主義、
毒品走私、自然災害等非傳統安全議題的協商與演習。
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軍事合作機制 主要為「肩並肩（Balikatan）」聯合軍事演習。2002 年，美軍太平洋司 令部成立「菲律賓聯合特種行動任務部隊」，基地駐紮在三寶顏市 (Zamboanga City)。
經濟合作機制 1.2006 年，菲、美簽訂「貿易及投資架構協議」，透過談判 增加雙邊貿易和投資。
2.2010 年 9 月，菲、美簽訂為期 5 年、總金額 4.34 億美元 的「千禧年合作計畫」，美國對菲展開經濟援助。
3.2011 年 11 月，菲、美在夏威夷 APEC 會議期間簽訂「貿易 及關稅減化協定」。
4.2011 年 11 月，菲、美在馬尼拉簽訂「增長夥伴關係原則 聯合聲明」。
資料來源：筆者自製，參考張景全，「美菲同盟強化及其在美國亞太再平衡戰略中的作用」，南洋
問題研究，第 157 期(2014 年第 1 期)，頁 1~7。
菲、美之間深厚的戰略夥伴關係是建立在五個面向，包括以外交文書架構作 為法律基礎(例如，1951 年「美菲共同防禦條約」、1998 年「關於美國武裝部隊 訪問菲律賓的接待協定」、2002 年菲美「後勤支援互助協議」)、成立協商對話機 制(例如 2011 年 1 月開始每年舉辦的菲美雙邊戰略對話)、建立軍事常設機構(例 如 2006 年成立「安全接觸委員會」)、軍事合作機制(主要為每年舉行的「肩並 肩」聯合軍事演習)以及強化經濟合作的臍帶關係(例如，2006 年菲美簽訂「貿易 及投資架構協議」、2011 年 11 月簽訂「貿易及關稅減化協定」)。未來，菲國的 南海政策仍必須搭建在菲、美的戰略夥伴關係上，並深受此一架構所影響。
在菲律賓外交與南海政策的趨勢發展方面，大致可以歸納出兩個面向：
‧ 在大國關係方面(美-中)：政策上，與各國公平、等距交往，所有的國家都是 朋友、沒有敵人。策略上：菲國與中共交往可著重在災難救助等人道、安全 議題；在處理美、中共同事務時，必須極大化東協一體的力量，東協可以當 做菲律賓的平臺，避免在特定議題或衝突上，選擇美國或中共任何一方；為 避免國際社會貼上菲國親美的標籤，應該強化與中國大陸交往；與中共交往 時，可以融入在東協整體架構的各種核心圈之中。
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‧ 在西菲律賓海(南海)議題方面：政策上，維護國家領土以及海洋利益。策略 上：尋求雙邊或多邊夥伴支持，籲請群島國家支持解決此一問題；灌輸鄰國(特 別是東協各國)有關菲律賓的國家地位，菲國必須被東協優先考慮，其次再考 慮中國；在公開的外交場合上，凸顯菲律賓的處境；積極地與中國大陸各個 部門(包括非官方管道、學術單位)交流，傳遞菲方說帖或官方參考資料；在 5 到 10 年內，確定「西菲律賓海」已正式獲得正名；菲巡邏艦艇在「西菲律賓 海」常態巡戈；短期內，修繕「西菲律賓海」島礁現狀設施，確保不被主權 聲索方入侵島礁、移除設施；加強地方政府治理與防衛菲國海洋利益。
在菲國南海政策困境方面，有學者研究指出，南海爭端是導致美、菲同盟復 活的主要原因，47若以此爭端衍生出兩者之間同盟復活的基礎，對於菲國而言是 具有風險的。綜觀目前東南亞國家中，也只有菲律賓與中共的南海爭端是與菲美 的戰略夥伴關係緊密相牽連的，這樣特殊的菲美同盟關係，無疑地使菲國外交政 策深陷高風險之中，潛存著隨時可能遭到盟友拋棄的危機。2015 年 3 月 26 日，
菲 律 賓 「 外 國 記 者 協 會 」 在 馬 尼 拉 舉 辦 一 場 南 海 議 題 座 談 會 ，48眾 議 員 阿 謝 迪 約 （ Francisco Acedillo） 展 示 了 中 國 大 陸 在 南 海 多 座 島 礁 的 填 土 工 程 及 建 築 物 施 工 的 空 拍 照 片，包 括 多 層 樓 指 揮 中 心、飛 機 跑 道 及 碼 頭 等 。 根 據 照 片 ， 中 國 大 陸 施 工 中 的 島 礁 包 括 赤 瓜 礁 、 華 陽 礁 、 永 暑 礁 、 南 薰 礁、渚 碧 礁 及 美 濟 礁 等。阿 謝 迪 約 表 示，早 年 菲 國 拖 至 仁 愛 礁 做 為 守 軍 棲 身 之 所 的 棄 艦，現 已 老 舊 不 堪，一 旦 超 級 颱 風 掠 境 恐 將 解 體，屆 時 菲 國 將 失 去 駐 守 仁 愛 礁 的 基 地。他 強 調，中 國 大 陸 正 在 測 試 南 海 行 為 的 界 線，不 斷 向 菲 國 的 界 線 擠 壓，如 果 菲 方 不 施 力 回 頂，終 將 在 2 年 內 失 去 整 個「 西 菲 律 賓 海 」（ 南 海 ）。阿 謝 迪 約 提 醒 菲 律 賓 政 府，不 能 指 望 單 靠「 外 交 手 段 」解 決 爭 議，因 為 即 使 菲 國 在 南 海 仲 裁 案 上 獲 得 有 利 裁
47 張 景 全 ，「 美 菲 同 盟 強 化 及 其 在 美 國 亞 太 再 平 衡 戰 略 中 的 作 用 」， 南 洋 問 題 研 究 ， 第 157 期(2014 年第 1 期)，頁 1。
48 「南海爭議 菲眾議員：不能單靠外交斡旋」，中央通訊社，
http://www.cna.com.tw/news/aopl/201503260380-1.aspx(檢視日期:2015 年 3 月 27 日)
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決，也 無 法 強 迫 中 國 大 陸 遵 守。從 阿 謝 迪 約 的 談 話 ，多少反映出菲國當局 對於南海議題的焦慮，菲方對於所謂的「 外 交 手 段 」 最 終 的 成 果 ，是極度缺 乏信心的。畢竟，即使菲方將爭端訴諸國際仲裁，然而仲裁結果對於爭端國並無 強制力，仲裁結果若不利中共，中方必然會置之不理，仲裁結果若不利菲律賓，
菲方會否接受仲裁案？答案是顯而易見的。再者，以菲國與中共懸殊的軍事實 力，自不可能「以卵擊石」，只能仰仗美國力抗。然而，菲律賓雖自認菲、美之 間有共同防禦條約作為後盾，但是菲、中一旦發生正面對決，美國會否出手相助，
菲方其實已有自知之明，歷年來，菲、美之間的演習前夕，美方總會不厭其煩的 強調「與南沙群島爭議無關」，美國謹慎的態度也讓菲方有所節制。綜上分析，
菲國執政者的「南海外交戰」應該只會上演到 2016 年上半年，49筆者評估，接 替艾氏的執政者勢將再度擺回親中的路線。50美國「國家利益網」於 2015 年 4 月 15 日刊文「南海對峙新轉捩點」即指出，2016 年菲律賓總統大選後，將使菲 國與中共在南海爭端上產生明顯轉變。艾奎諾三世上任後因將中共告上國際法庭 贏得國際支持，惟其繼任者或將軟化在南海議題上對北京政策。菲國 2016 年大 選最新民調(2015 年 4 月)顯示，副總統畢乃（Jejomar Binay）雖遭國會調查腐敗，
惟仍獲 29%支持，領先參議員葛蕾絲‧傅（Grace Poe）14%支持率，以及艾奎諾 三世支持的候選人現任參議員羅哈斯二世（Manuel Roxas II）4%支持率。畢乃不 具外交政策經驗，首次受訪僅強調與中共在南海聯合開發自然資源可能性，若贏 得大選並推行其觀點，則菲國將重返前總統亞羅育（Gloria Arroyo）政策。菲長 期以來與中共海上爭端政策，可能在前、後任總統就會出現截然不同的策略，顯 示菲國政治菁英及支持者對該問題嚴重分歧，這樣的結果，或將印證東協內部、
華盛頓、東京觀點：「菲律賓善變且不可靠」。這部分觀點，是外媒分析後所得
49「南海仲裁 菲盼後年有結果」，中央通訊社，
http://www.cna.com.tw/news/aopl/201410240276-1.aspx(檢視日期 2015 年 4 月 5日)
50 筆者作出此結論之後，外媒於 2015 年 4 月也有雷同看法，請參考 http://world.cankaoxiaoxi.com/2015/0420/748240.shtml
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結論，與筆者的研究結果有雷同之處，似可印證本論文研究的方向與結論具有一 致性。
第五節 小結
1989 年冷戰結束後迄今，雖然還不到 30 年的光景，世界局勢的轉變卻不可 謂不大，菲、中關係的演變與發展亦復如斯。筆者試用一個戰略光譜的概念來解 釋：51
資料來源：筆者自製，參考前國安會祕書長蘇起 2013 年 11 月 30 日在政治大學國際事務學院 國安專班的演講書面資料。
圖 6:菲中關係戰略光譜
在羅慕斯執政初期，積極改變傳統向美傾斜的戰略，力推經濟外交，適逢菲 國內新興的民族主義，有助於鬆綁長期以來對美的臍帶關係，確立兩國以經貿為 基礎的新型雙邊關係。羅慕斯一開始的想法，是想登陸謀求商機，不想與中共對 抗，無奈 1995 年就發生了菲、中美濟礁衝突、1997 年黃岩島再起衝突，再加上 羅慕斯「一個半中國」政策，「親臺」舉動惹惱中共，羅氏原本兩岸市場通吃的 如意算盤破局，不得不往硬的方向推，除了在國內提請國會通過 500 億披索的軍 事現代化計畫，同時還得向美國求援，籲請美國重回菲律賓，尋求最可信賴的保 護傘。
51 本節結論的創作概念，來自於前國安會祕書長蘇起 2013 年 11 月 30 日在政治大學國際事務學 院國安專班的演講。
政治
軍事 外交 經濟 文化
硬 彈性最高 軟
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資料來源：筆者自製，本論文研究結論。
圖 7: 羅慕斯時期戰略光譜
埃斯特拉達接掌政權後，遇到 1997 年亞洲金融風暴的效應逐漸發酵，新政府的 中心任務在恢復經濟生命力，即使因美濟礁議題，迫使他上任之初因為國內壓力 而取消赴中訪問，然而為挽救頹敗的經濟情勢，終究還是於 2000 年 5 月赴中，
埃斯特拉達接掌政權後，遇到 1997 年亞洲金融風暴的效應逐漸發酵，新政府的 中心任務在恢復經濟生命力，即使因美濟礁議題，迫使他上任之初因為國內壓力 而取消赴中訪問，然而為挽救頹敗的經濟情勢，終究還是於 2000 年 5 月赴中，